基层治理现代化的域外叙事与经验启示*

李 山

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

基层治理既是国家治理体系的基础构成，也是国家治理能力的深厚根基。党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”作为新时代全面深化改革发展的重要目标；党的十九届四中全会又专门就“推进国家治理体系和治理能力现代化”作出重大战略部署；2021年4月28日，中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”在此意义上，推进国家治理体系和能力现代化，需要加快基层治理现代化进程。由此可见，基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义和筑基工程，在国家治理实践中具有极其重要的基础地位和现实意义。

推进基层治理现代化是一项非常复杂的系统工程，既不能一蹴而就，也不能闭门造车。需要积极吸收、主动借鉴其他人类社会的治理文明和治理智慧，尤其是发达国家的基层治理的知识资源和实践经验。发达国家在长期国家治理现代化实践中，形成了有效回应经济社会发展处境的基层治理组织结构、行动策略和技术工具。这些基层治理变革理路和进路，植根并镶嵌于发达国家政府改革的理论谱系和实践路径之中。

尽管发达国家基层治理的有效做法和成功经验是在特定时代处境和历史条件下的产物，但是其中仍蕴含着某些人类社会的治理智慧、治理文明以及实践经验。推进新时代基层治理现代化，需要以更加开放和更为包容的视野，不断借鉴人类社会共创共享的治理知识和治理经验。因此，加快推进基层治理现代化，亟须立足中国基层治理的时代情景和实践诉求，批判性借鉴、创造性转换和创新性发展，尤其是汲取发达国家基层治理变革所取得的有益实践经验，形成具有中国特色的基层治理新路径新方案。

二、发达国家基层治理现代化的理论谱系

自由主义是发达国家的主流政治思潮和主导意识形态。在自由主义思想统御下，发达国家普遍强调社会相对于国家的本源性和先在性，尊重社会和公民的自主性，注重维护公民自由权利的至上性和优先性。在保障公民自由的国家政策实践中，自由主义理论在不同的时代处境中，既曾采用过捍卫“消极自由”的放任主义政策，又实施过增进“积极自由”的干预主义政策。正是在国家干预和放任市场这种既相分离又相纠缠的政策实践中，在“左”派和“右”派既相摇摆又相统合的政策纠葛中，发达国家顺应各自历史发展趋势和破解各自面临的时代困局进程中，不断修正和发展自由主义理论体系。于是，担纲治国理政价值纲领的自由主义理论在特定历史境况和时代使命下，演化出不同的理论知识侧重和政府治理理念。这些自由主义的知识形态在实践中成为发达国家基层治理的重要理论资源。

（一）传统自由主义下的消极型政府

传统自由主义在17世纪的英国资产阶级革命时期孕育形成，后来又在18世纪美国革命和法国革命中获得广泛传播和快速发展，成为发达国家开展资产阶级革命和建立国家政权的主要理论资源。由此可见，传统自由主义主要是在推翻封建主义制度和建立资产阶级政权过程中，逐步凝结而成的政治意识形态。传统自由主义的关注聚焦在如何保障政治自由，确保公民自由权的优先性和至上性。为了更好地保障政治自由和公民权利，就必须建立掌握公共权力的政府。但是政府又存在异化公共权力以侵犯公民权利和政治自由的可能。“然而，自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限决不罢休。”①（法）孟德斯鸠.论法的精神（上卷）［M］，许明龙，译.北京：商务印书馆，2015：185.在此意义上，政府不过是一个“必要的恶”，为了保证政府不至于作恶，更好保障公民权利和政治自由，传统自由主义主张限制政府权力，推进政府权力的分离与制衡。“所有权力的累积，包括立法权、行政权和司法权，如果被掌控在同一拨人手中，那么不论他们是一个人、几个人还是很多人，也不论他们是通过世袭、自我任命还是选举得到的这些权力，都只配用‘暴政’来冠名。”②（美）詹姆斯·麦迪逊.新政府的特殊架构及各部门间权力分配.//亚历山大·汉密尔顿，詹姆斯·麦迪逊，约翰·杰伊.联邦党人文集［C］.杨颖玥，张尧然，译.北京：中国青年出版社，2014：266.

在传统自由主义政治实践中，防止拥有权力者滥用权力，保护所谓天赋人权和政治自由，国家政权建构基本坚持以权力制约权力的原则，普遍确立了法治、分权和代议制等制度安排，规范和约束政府权力运行，尽可能使政府规模和政府职能变得有限。随着资本主义国家政权建立，传统自由主义上升为资产阶级治国纲领和政策原则。传统自由主义者信奉自由市场万能的神话，相信市场这只“看不见的手”能够自动调节经济社会发展和促进公共利益实现。因而他们反对政府干预经济社会生活，主张政府职能越少越好，政府职责应仅限于“国防”“司法”以及“公共设施和公共机构”三项①（英）亚当·斯密.国富论［M］.谢宗林，李华夏，译.北京：中央编译出版社，2013：553-579.。由是观之，传统自由主义下的政府角色是“最弱意义上”放任主义的消极型政府。

（二）现代自由主义下的干预型政府

19世纪末20世纪初，发达国家发展相继由自由竞争资本主义阶段转变到垄断资本主义阶段。拥有强大经济实力的垄断集团和寡头们利用自由放任的国家政策，全面掌控经济社会资源和利益分配格局，不断采用垄断机制以扭曲市场经济所固有的基本规律，致使市场运行失序和经济危机频发，从而导致国内阶级冲突更加尖锐、国际资源争夺更为激烈。在此境况下，传统自由主义所倡导的“消极自由”“守夜人”等政府理念和信条，不断在由市场失灵所引发的政府危机和价值危机中失去其实践的合理性。在此过程中，传统自由主义不断在回应实践诉求中，进行自我修正和理论重构，逐步演化出以“积极自由”“公共的善”等为核心理念和以强化政府职能为政策工具的现代自由主义理论形态。现代自由主义者不再将国家视为危险的“利维坦”，而是将其作为“必要的善”，因为它能够为实现“公共的善”扫清障碍和创造条件。现代自由主义以“公共的善”之名扩大政府职权，主张政府在经济社会领域应发挥更为积极、高效的干预作用：运用强力的政府之手，解决“市场失灵”问题；实施积极的国家政策行动，保障公民免受各种潜在风险的危害。

在政策实践领域，现代自由主义的国家政策转向以凯恩斯主义为基础的“福利国家”制度安排，充分利用国家政权力量，干预经济社会运行，以期减少不断扩大的社会不平等，缓和经济社会发展中的矛盾。福利国家制度试图“通过重新确定国家对其公民福利所负有的责任，来减轻过激的资本主义的某些危害”②（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.彭和平，周明德，等译.北京：中国人民大学出版社，2001：109.。在福利国家制度普遍建立后，国家行政权力不断得到强化，逐步形成“行政国家”的治理逻辑。尽管福利国家制度凭借政府公共选择，可以在实践中纠正市场失灵的诸多问题，在某种程度上维护经济社会有序发展，但是在现代自由主义理论驱使下的政府，却在“公共的善”等价值追寻下不断强化国家行政权力，加速官僚机构职权和规模自我膨胀，进而持续侵蚀市场秩序基础和宰制社会生活日常，导致市场运转机制扭曲、经济活力衰减和社会自治弱化等诸多后果。

（三）保守自由主义下的经营型政府

自20世纪70年代始，发达国家在经历战后福利国家政策实践后，在经济社会发展中却出现了严重的“滞涨性”经济危机。现代自由主义在国家政策领域所极力倡导的干预政府模式，在治理实践中导致官僚主义、政府运行超载、行政效率低下和财政状况恶化等后果。这使现代自由主义所编织的国家神话成为泡影。由此可见，政府与市场这两只手在实践中都不是万能，如同存在着市场失灵一样，也同样会出现“政府失灵”。在此困境下，保守自由主义理论迅速崛起，并擢升为发达国家施政的理论资源和治理话语。保守自由主义是对现代自由主义的修正和对传统自由主义的回归，是一种在新的历史境况中以复兴传统自由主义核心价值为宗旨的政治思潮。保守自由主义批判“积极自由观”“分配正义论”和“理性建构论”等政治哲学理念，论证“消极自由观”“地方性经验”和“自发扩展秩序”的意义价值，强调自由市场机制的有效性和普适性。保守自由主义政策在经济发展上主张完善自由竞争的市场制度体系，实施自由化、私有化和市场化的行动策略；在政府治理上，则倡导建立企业家精神的经营型政府模式，推进分权化、民营化和技术化的改革行动。

在政府治理实践中，保守自由主义政策倡导者普遍假定，市场领域中的私人部门在管理方法和管理绩效上与生俱来地优越于传统公共部门。在他们看来，“提高政府组织效率的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。”①（美）B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱民，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001：25.“政府的职责是掌舵而不是划桨”②（美）戴维·奥斯本、（美）特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］.周敦仁，等译.上海：上海译文出版，2006：1.。在政府再造行动中，应将企业家精神引进政府治理行动中；将私人部门经营机制和管理技术引入公共部门运行内，建立企业化的经营型政府。这种经营型政府在治理实践中，主要采用“民营化”策略，借助合同承包、补贴、特许经营和法律授权等形式，将公共产品或服务的生产和供给职责委托给私营部门或社会机构来承担。“民营化是一项务实的政策，它使政府回到掌舵的位置上，依靠私营部门划桨。”③（美）E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍，等译.北京：中国人民大学出版社，2002：7.由此可见，企业化的经营型政府将政府治理视为类市场过程，注重运用企业经营机制和工商管理技术，大力实施顾客导向的绩效驱动策略，追求治理绩效最大化。但是，公共部门毕竟不同于私营部门，公共决策也不同于私人选择，国家中公民也不等同市场中的消费者或顾客。因此，经营型政府在治理实践中，极易忽视政府的民主性、服务性和公平性等公共价值。

（四）第三条道路下的合作型政府

20世纪90年代以来，由于经营型政府改革过度突显市场化、理性化和技术化进路，而在理论界和实践界广受批评和质疑。比尔·克林顿（Bill Clinton）在总统大选中宣称，需要超越自由主义与保守主义，用一种更为灵活的中间派自由主义取代民主党的传统纲领。20世纪90年代中期，英国学者安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）对“第三条道路”（The Third Way）进行了最为全面的理论阐释，并成为当时英国工党首相托尼·布莱尔（Tony Blair）的执政纲领。第三条道路是发达国家面对新时局新挑战新困境，在修正和超越保守自由主义和社会民主主义基础上，所形成的一套新政治思潮和政策体系。第三条道路理论“既不是自由主义式的，也不是保守主义式的”④Bill Clinton，AlGore，Putting People First：How We Can All Change American［M］，New York：TimesBooks，1992：8.，它试图摆脱非此即彼的二元思维模式，跨越市场与国家的藩篱，超越“左”与“右”的摇摆，打破“小政府”和“大政府”的争论，寻求经济社会发展和政府治理有效的均衡结构。

第三条道路政策实践，既不再在现代自由主义的“国家神话”和保守自由主义的“市场迷思”间纠结，也不再在“‘把国家当敌人’的右派和‘认国家为答案’的左派”⑤（英）安东尼·吉登斯.第三条道路——社会民主主义的复兴［M］.郑戈，译.北京：北京大学出版社，2000：75.的论辩中纠缠，而是要确立起包容性的价值理念，在国家和市场协同合作基础上，推行服务导向的新型混合经济和新公共服务。在政府变革实践中，第三条道路的政策制定者积极倡导，推进政府管理到政府治理转向，要求“少一些管理，多一些治理”，建立以服务公民为行动基础的合作型政府。这种合作型政府在行动实践中，吸纳了“治理理论（Governance Theory）”“新公共服务理论”等行政理论资源，探索服务导向的政府治理体系建构。它强调政府并非是唯一的治理行动者，应构建多主体协同治理结构；强调政府基本职责在于“服务，而不是掌舵”①（美）珍尼特·V·登哈特，（美）罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.丁煌，译.北京：人民大学出版社，2004：41.，捍卫政府公共性、服务性和民主性等价值；强调建立整合性的治理格局，解决治理分散化和碎片化困境。由此可见，第三条道路理论形态下的合作型政府期冀以公共服务为导向，采用包容性政治机制，建立协同治理的网络体系，推行整体性的合作治理。

三、发达国家基层治理现代化的实践叙事

20世纪70年代中后期以来，基层治理问题在发达国家中变得越来越凸显和蔓延。在基层治理状况和公民对政府治理期待间的差距不断扩大的困境中，发达国家纷纷推进基层政府治道变革，探寻基层治理有效路径。在此时代背景和现实诉求下，发达国家在自由主义理论资源所给定的政治话语和政策范畴内，借鉴公共行政理论的最新成果和政府改革实践的有效经验，不断创新基层治理体制机制，逐步形成基层治理的基本实践进路。

（一）强化基层政府自治权

发达国家普遍具有社会自治的深厚传统、自由主义的政治理念和多元主义的民主制度建构。第二次世界大战以后，尤其是20世纪70年代以来，伴随西方政府改革运动兴起，发达国家地方自治改革才在实践中不断得以深化和拓展。一些发达国家的基层政府开始有权决定其政府形式和内部结构，享有一定财政自治权和人事自治权，能够以“市镇法人”地位自主处理经济社会事务。

19世纪末20世纪初以后，美国市镇等基层政府自治权才得到一定程度的保障和扩大。为防范州议会利用“狄龙法则”（Dillon Rule），恣意干涉和控制地方政府事务，美国改革者们发展出了与之针锋相对的“库利法则”（Cooley Doctrine），主张地方政府自治权是一种州议会无权剥夺的固有权力。1875年，密苏里州通过了宪法修正案的自治条款，授予人口在10 万以上的城市以制定自己城市宪章的自治权力，成为美国最早赋予地方政府自治权的州。1953年以后，对“库利法则”进一步发展，逐步形成“福德汉姆法则”（Fordham Rule），构建出较健全的新型基层政府自治规则。“而到20世纪90年代，美国已经有48 个州授予了城市自治权，37 个州授予了县政府自治权。”②孙群郎，邓先竞.美国地方政府的自治改革运动［J］.美国研究，2016，30（04）：139-154、8.这些自治性基层政府在治理实践中，具有较大自主性和市镇法人资格，可以独自确立市镇政府治理体制、决定经济社会发展规划和选择公共服务合同外包形式等。

日本中央政府不断深化分权化改革，进一步推进政府权力下放。1995年，日本政府成立了“分权推进委员会”（the Committee for Promotion of Decentralization），减少中央政府的刚性权力控制，实施地方政府分权化改革：强化地方政府自治功能，推动县政府职责转向“协调者”角色；驱使基层公共自治实体成为以公民需求为导向的“服务者”；促进基层政府运行方式由管理（government）到治理（governance）转化①（日）秋月谦吾.日本的府际关系与地方政府改革：一体化体制的案例.//载（瑞典）埃里克·阿姆纳，（瑞典）斯蒂格·蒙丁.趋向地方自治的新理念：一比较视角下的新近地方政府立法［C］.杨立华，等译.北京：北京大学出版社，2005：18-35.。

1997年，布莱尔工党政府开启了英国地方政府改革的新议程，试图建立一个更加和谐、更具包容性的社会。“地方政府新角色的中心是承担一种广泛的社会领导角色，领导给全英国上下的城市、城镇和乡村带来了远景、伙伴关系和生活质量。”②Blair T.Leading theWay：A New Vision for Local Government［M］.London：Institute for Public Policy Research，1998：13.英国工党政府在改革实践中，深入推进地方政府民主化进程，使基层政府自治权力获得某些实质性扩大，诸如基层政府重新取得了财政权力等，法律也为基层政府自治权行使创设更为广阔的空间。

（二）启动城乡社区重建行动

尽管社区历来是人类社会生活的空间构成，但是其作为基层治理行动策略的社区重建，却是在二战后才被英美等发达国家纳入到公共政策议程的。特别是在20世纪60年代以后，发达国家在“反贫困”和“社会融合”等社会建设目标驱动下，不断开展和推进“社区发展工程”“社区复兴运动”和“社区营造”等社区重建行动，以期扩大城乡社区居民参与，推进社区中的公民治理，实现社区有效自治，让社区运转起来。

20世纪80年代以来，美国政府在基层治理实践中，强化“社区振兴”“社区重建”等社区建设运动，不断将社区居民参与和社区组织协同置入到城乡基层治理政策规划中的重要位置。在这些城乡社区建设行动的政策实践中，美国政府更为注重城乡社区理事会和居住区协会等社区邻里组织的建设和发展，重视社区居民主体性和社区自治能力等方面的培育和提升，侧重发挥公民在社区公共事务中的协同治理者功能。

进入21世纪以后，英国城乡社区重建的职业化和专业化程度日益得到提高和强化。在所有的英国社区复兴计划、居民健康改善等各类社区建设项目中，普遍推行基于社区公民参与的公共服务生产和供给模式。2010年，英国卡梅伦（David Cameron）政府发布《建立大社会》（Building Big Society）白皮书，继续秉承保守党自由主义的政治传统，不断推动政府权力和公共资源更多地向社区和民众下放，扩展公民民主参与空间，提升城乡社区自治能力③宋雄伟.话语构建与路径依赖：英国大社会公共服务及对中国的启示［J］.中国行政管理，2016（03）：137-141.；支持社区志愿组织、邻里组织等参与社区公共服务，增进社区公共服务的自我供给，强化城乡社区中的公民治理。

日本实施的《地方自治一览法》，使“町内会”成为切实代表社区居民现实利益与生活诉求的自治性组织。2012年，日本中央政府开始实施“新公共”政策，地方政府则相应地推行“协动”策略，从而逐步形成了“市民主权型自治体”的城乡社区建设体制。在基层治理实践中，日本政府以社区居民为主体、以町内会为载体，以民主参与为机制，以公民治理为举措，不断开展城乡社区营造行动。

（三）推进公共服务民营化改革

在20世纪70年代后，发达国家开始放弃“全能国家”的臆想，逐步引入市场化竞争机制和企业化管理工具，深入推进公共服务领域民营化改革。民营化成为美国政府公共服务供给的常用方式，在英国则成为对市政服务的强制要求④（美）E.S.萨瓦斯.民营化与公共部门的伙伴关系［M］.周志忍，等译.北京：中国人民大学出版社，2010：183.。

在终结了美国大政府时代后，美国克林顿政府支持和推动公共服务合同外包式的民营化改革。公共服务民营化改革不仅涉及联邦机构的辅助性服务，而且涵盖诸如垃圾清理、街道清扫、公园维护等直接面向公民的公共服务。伴随《社会安全法案》（Social Security Act）、《经济机会法案》（Economics Opportunity Act）等修正法案的通过，美国政府不断将大量公共服务项目一部分或全部，经由签订合同契约的方式，委托给非政府组织或公民来实施。这种政府机构与非政府组织间的契约协作关系被称为“合约政府”或“公私混合模式”。“这种变化不仅旨在保持公共服务市场领域的竞争性，同时还力图保持当地政府对服务传输的掌握和公共责任的实现。”①吴帆，周镇忠，刘叶.政府购买服务的美国经验及其对中国的借鉴意义——基于对一个公共服务个案的观察［J］.公共行政评论，2016，9（04）：4-22、205.

英国布莱尔政府赋予基层政府和社会力量在公共服务供给决策中更大的参与权和影响力，试图建立公共服务供给的“本土战略合作伙伴关系”（Local Strategic Partnerships），在本土战略合作伙伴关系中，政府负责提供资金，下放权力到社区，并与社区相关机构签订服务协议，最后由基层组织来完成服务项目②徐延辉，黄云凌.社区能力建设与反贫困实践——以英国“社区复兴运动”为例［J］.社会科学战线，2013（04）：204-210.。2012年，戴维·卡梅伦政府通过了《公共服务（社会价值）法案》（the Public Services 〔Social Value〕），以法律文件的形式要求地方公共服务实施竞争性招标，建立公共服务契约化的管理机制和技术流程，确保政府购买和供给的公共服务内容、程序和技术等合理和合法，提升公共服务生产和供给绩效。这种基于契约规制的公共服务民营化策略，也成为日本、新加坡等国家在基层治理实践中所竞相效仿的政策工具和实践方案。

（四）加强基层政党组织建设

政党既是国家政权建构的规划者和组织者，也是经济社会发展的引领者和驱动者。发达国家的政党政治深受自由主义价值理念和政治体制影响，基层政党组织较为松散，政党行动主要围绕选举而展开。但是随着政党竞争加剧和社会危机频发，发达国家普遍强化和拓展政党基层组织功能，使之成为基层治理的重要资源，发挥政党基层组织在基层治理中效能。

美国主要政党在基层社会中的组织机构被称为“投票区委员会”。投票区委员会在回应政党政治的实践需要过程中，其职能也在不断扩展。投票区委员会在基层实践工作中，不只是局限在组织和参与本政党的竞选活动，还不断在日常生活实践中开展民主对话，凝聚社会共识，增进社区团结。在选举年份，投票区委员会主要宣传本党候选人的竞选纲领和施政蓝图，动员选民为本党候选人投票；在非选举时期，它主要收集和反映当地选民对政治家和本党政策的意见建议，安排本党议员就相关意见建议同选民进行深入沟通，并提出解决问题具体方案，服务当地选民日常生活需要，扩大本党的社区影响力和社会凝聚力③高新军.美国政党政治的特点和社会关系［J］.马克思主义与现实，2005（01）：39-43.。

英国工党和保守党在地方社会中，均设立“区委员会”作为各自政党的基层组织机构；各政党的“区委员会”则又在各个城乡社区内，设有从事具体政党活动的俱乐部。在这些俱乐部中，社区居民可以阅览书籍、参加政策对话以及参与文化服务活动；在这些互动式社群交往活动中，各政党将本党党务活动嵌入社区生活日常中，深耕政党运行的社会基础④中组部党建所世界政党研究室.国外政党积极推进党员和基层组织沟通联系民众的经常化与制度化［J］.党建研究，2012（02）：53-55.。同时，英国的政党还注重党外联合机构建设，联系不同社会背景的党员和各个阶层的选民，发挥凝聚共识、联系群众和整合社会的治理作用。

德国和新加坡的政党政治及其治理，具有法团主义的传统和特征。德国社会民主党在基层实践工作中，加强了作为其基层组织的“地方协会”的作用，支持地方协会积极地参加到当地工会、各种职业协会和联合会的工作中，更多地发挥其基层政党组织在各项社会建设和政治整合中的作用①中国人民大学马克思主义学院课题组，陈崎.全球化信息化背景下西方主要政党组织发展趋势研究［J］.当代世界与社会主义，2008（03）：14-18.。新加坡人民行动党则主要通过掌控“人民协会”，进而领导“公民咨询委员会”“民众俱乐部”和“居民委员会”等组织机构，使这些基层组织起着上下沟通和左右协调的联系桥梁和政策工具的作用②吕元礼，张彭强.新加坡人民行动党长期执政的底气何在［J］.人民论坛，2018（17）：36-37.。同时，新加坡人民行动党还建立了“议员接见选民制度”和“议员访问选民制度”：每周议员需要抽出一个晚上时间，接见社区选民来访，民众可以向议员反映日常生活和工作中遇到的相关问题；每周日晚上议员需要走访社区居民，挨家挨户听取社区民众反映实际问题③刘昀献.国外政党联系群众的路径研究［J］.理论探讨，2014（05）：119-124.。

四、发达国家基层治理现代化的实践经验

基层社会既是社会日常生活的现实空间，也是国家治理行动的具体领域。在发达国家，基层治理普遍成为深化国家治理改革的实践场域。发达国家在基层治理实践中，不断吸纳自由主义的理论资源，按其政治民主运行逻辑，运用市场经济技术工具，形成了诸多行之有效的基层治理做法、举措和方案。纵观发达国家基层治理实践，从中可以发掘出一些基本的共性经验。

（一）基层政府自治中的合作治理

在回应地方政府改革的实践诉求过程中，发达国家不断将社会自治理念及其逻辑延伸到基层政府治理领域，调整和革新政府组织体系和基层政府治理体制。就政府组织体系而言，发达国家普遍将各基层政府作为同等的政府组织机构，赋予它们近乎平等的法律地位，给予它们大致相同的职能权责，保障它们相对独立的财权事权。中央政府尽可能向基层政府下放权力，使其享有充分的治理权限，并以立法形式保障基层政府自治地位和职权行使。如此一来，基层政府就可以在政府治理体系中，成为相对独立自主的自洽性运行实体，恰似市场结构中企业法人一样的政府法人。这就意味着，各基层政府在治理实践中，可以建立独立的法人治理结构，并以政府法人地位在权利和义务均衡下，在各领域中展开各主体间竞争中的合作，形成基层社会协同治理格局。

在重视推进纵向赋权增能以强化基层政府自治权的同时，还进一步在横向上推进各基层政府同其他社会力量间的协同合作，积极建构基层治理中的公私伙伴关系。在发达国家基层治理实践中，具有法人地位的自治性基层政府，按照地位独立和权利平等原则，不断展开基层社会事务的合作治理。这种合作治理，既涉及基层政府及其职能部门间的相互协作，也涵盖基层政府与社会力量、公民间的彼此协同。这种基层政府自治中的合作治理在基层治理实践中，能够修正行政科层体制的弊端，提升基层治理整体效能。

（二）城乡社区重建中的公民治理

城乡社区是社会成员的生活空间，也是公共服务的供给终端。在公共政策实践中，发达国家普遍将政府政策过程立足于城乡社区公民的民主参与：政策议题来源于城乡社区居民的生活需求；政策执行依赖于城乡社区的有效承接。“治理”和“新公共服务”等新兴行政理论也倡导，要建构更为多元性、更具回应性和更有民主性的、以公民参与为中心的基层治理体制机制。发达国家在基层治理实践中，将城乡社区重建作为基层治理行动的重要策略，强调社区居民主体性维护和公民参与权实现，重视社区社会资本培育，热衷社区伙伴合作关系构建，推动社区自治有效运转。

城乡社区是居民自治的现实领域。公民希望能够在社区生活中，扮演更为积极的社群主义角色。在此意义上，城乡社区重建也就成为社区全体公民自己的事业。既然是社区公民自己的事业，就需要社区公民自觉、主动地参与到基于公共选择的社区集体行动过程中。在共有共治共享中，构建公民与社区共同体间的权利与义务均衡的关系结构，不断展现“共同体善”的景致和社区有序的祥和。在城乡社区重建的具体实践中，发达国家普遍尊重社区居民的主体性，培育社区生活的公共性，推行社区事务的公民治理。公民治理作为发达国家推进城乡社区重建的新路向，它既有利于达致基层治理的回应性和民主性，又有助于增强城乡社区居民主体性和自主性。“在不远的将来，走向公民治理的进程将有助于让经久不息的政治回应性和民主治理价值尽早恢复，这些价值将部分地取代过去一段时间倡导的大政府和职业主义管理的价值。”①（美）理查德·C·博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区［M］.孙柏瑛，等译.北京：中国人民大学出版社，2014：83.

（三）公共服务供给中的契约治理

尽管公共服务的生产和供给是政府所应承担的基本职责，但是公共服务生产和供给的具体策略可以在不同实践情景中，采用多样化和复合化的制度安排和技术工具。在福利国家政策模式下，政府动用公共财政，按照行政机制，依靠政府机构，来生产和供给公共服务。如此一来，造成公共服务生产和供给绩效下滑，引起国民对政府治理效能的强烈不满，诱发诸多治理危机。在积极型政府实践失灵后，市场信条逐步强势回归政策领域，经营型政府成为发达国家政府再造的风向标杆。公共服务民营化遂成为倡导企业家精神的经营型政府的政策工具。公共服务民营化主要是试图改变政府在公共服务实践中的独唱，通过市场竞争机制和企业管理技术的引入，形成政府与社会力量和公民的合唱。

在公共服务民营化改革策略下，发达国家普遍修正了政府治理固有理路，重新界定国家、市场和社会关系，积极创新公共服务供给方式。发达国家在改革实践中，向基层政府下放公共服务权力，向城乡社区下沉公共服务资源，不断在技术工具和流程再造中引入市场化机制。这种公共服务供给的“公私合营处方”，最为关键的是要将科层结构的控制关系转化为竞争结构的契约关系，按照契约化规程和技术，运用租赁、外包和特许等形式，推进公共服务供需中的契约治理。这种契约治理既采用市场机制来提高公共服务数量和质量，又运用合同规约来规制公共服务供给流程。由此可见，契约治理是公私合作的纽带，也是技术治理的形式，它可以建构起“买方”“供方”和“顾客”的关系结构，使公共服务供给变得可控、精准和高效。

（四）基层社会建设中的政党治理

在任何现代国家中，政党都是民主政治运转和国家治理有效的驱动力量。政党在国家治理实践中，发挥着国家政权执掌、利益诉求聚合、民主政治驱动、经济社会引领和社会团结强化等诸多重要功能。在某种程度上，没有现代政党驱动，也就没有现代民主政治。在现代民主政治体系中，一个政党的政纲及其目标能否有效实现，主要取决于特定政党能否在总统竞选或议会选举中取得胜利，成为掌控国家政权的执政党。各政党意欲成为国家执政党，就必须争取国民支持。要想在政治选举中获得选民们的投票支持，各政党就必须深入到基层社会的日常生活内，参与到基层治理的实践过程中，利用本党政纲动员民众参与政党行动，调动本党资源回应民众利益需求。各政党在基层党务活动中，试图迎合选民价值偏好，强化民众政党认同，培育各自政党支持者。

在发达国家政党政治实践中，各政党开始侧重深耕基层，扎根社区，服务选民。由此可见，发达国家中的各政党日益注重凝聚社会共识，强化基层社会组织动员能力，融入基层治理实践。在基层治理实践中，发达国家不断挖掘政党在基层社会中的治理功能，推进基层政党政治与基层治理相衔接，并将其作为基层治理的重要资源。由此一来，政党成为发达国家基层治理的行动力量；政党治理也成为发达国家基层社会的治理形态。在政党治理实践过程中，执政党可以利用其所执掌国家政权的法定地位，便捷地利用国家政权组织体系，不断主导基层治理实践进程，推进基层治理绩效与执政合法性的相互增进；其他在野政党则不断延伸本党组织体系和激活各自社会资源，开展基层社会服务行动，提升基层社会动员能力，增强各政党政治竞争的社会基础。正是在基层治理中积蓄政治竞争能量和在政治竞争中增进基层治理动能的逻辑驱动下，政党治理不断被嵌入到基层治理体系，成为发达国家基层治理的策略构成。

五、发达国家基层治理现代化的经验启示

尽管中国同发达国家在历史文化传统、经济社会发展程度和和政府改革进路等方面各存差异，但是在构建人类命运共同体的时代主题下，中国基层治理可以借鉴发达国家基层治理中的协同治理、公民治理、契约治理和政党治理等诸多实践经验。从这些基本实践经验中，可以解析出诸多助力中国基层治理的有益启示。

（一）强化基层治理中党建引领

政党是民主政治的推动者，也是基层治理的组织者。各级政党组织通过展开各种组织活动，不仅将广大党员动员和组织起来，而且同时对非党员公民也产生有效整合和积极带动作用。在凝聚社会共识和增进社会团结进程中，政党可以不断牵引经济社会在预定道路上和谐有序发展。共产党是中国的执政党，也是国家治理现代化的领导者。中国共产党在政党组织体系中，建立起以党中央为核心的政党领导体制，形成中央组织、地方组织和基层组织上下贯通、执行有力的严格政党组织体系；在国家政权体系中，建立起以各级党委为核心的国家领导体制，实行各级党委或党组领导的政府首长负责制，从而形成以党的领导为核心党政互嵌的执政体系。党组织深深嵌入到国家治理各领域各方面各层级各环节。在其中，“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［M］.北京：人民出版社，2017：65.。基层党组织扎根基层社会，厚植执政基础，具有强大的治理凝聚力和领导力。提升基层党组织在治理中的凝聚力和领导力，需要不断强化基层党组织建设，“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒”①中国政府网.中共中央、国务院：关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见战［EB/OL］.（2021-7-11）［2021-8-3］www.gov.cnzhengce/2021-07/11/content_5624201.htm。基层党建在治理实践中，可以有效聚合基层治理各方意见以便形成共识，统合基层治理各种力量，引领基层治理总体路向，提升基层治理整体效能。

强化基层治理中党建引领，需要深入推进基层党组织体系建设，增进基层党组织民主性，创新基层党组织领导方式，具体而言，需要重点推进以下方面工作。（1）强化基层党组织执政理念，确立“执政为民”角色定位，形成以人民为中心的工作定势；（2）强化基层党组织党内民主，完善基层党组织民主决策制度规范，创新基层党组织民主治理机制；（3）优化基层党组织领导班子结构，推进基层党组织书记“一肩挑”和班子成员交叉任职，提升基层党组织治理引领能力；（4）推进基层党组织联建共建，建立党建带群建体制机制，建构党建统领基层协同治理体系；（5）制定基层党组织与居民自治组织间明晰职责权限的清单，建立党的领导和居民自治的协同机制，形成权责分明又合作共进的格局；（6）推进党员服务群众制度化建设，鼓励基层党代表社区工作室设置，完善基层党组织成员定期走访接待制度。

（二）建立基层政府自治体制

基层政府是国家行政系统中最为基础的构成部分，也是国家治理体系中最为具体的行动主体。就国家与社会关系而言，基层政府正处在国家政权与大众社会之间的交界面上，发挥着承上启下和引导统筹的重要作用，承担着公共服务供给和基层治理等具体职能。面临社会事务复杂化、利益结构多元化和民众需求多样化等，基层政府必须具有基层治理的快速回应性和足够自主性。也就是说，基层政府的自主性是否充分、权责体系是否健全、治理行动是否协同以及机构运转是否高效等，将直接影响基层治理整体绩效，甚至影响基层治理体系和能力现代化进程。因此，在基层治理实践中，需要建立基层政府自治体制，赋予基层政府充分自治权能，增强基层政府迅速行动能力。这种基层政府自治体制，可以使基层政府拥有完整治理权能和独立治理法人地位，能够更自主地处理基层民众的现实诉求，更有效地展开同社会力量的协同行动，不断提升基层治理的整体效能。

构建基层政府自治体制，需要向基层政府下放权力，健全基层政府权责体系，建立基层政府法人治理结构，创新基层政府自治技术。具体而言，需要重点深化以下层面的改革：（1）加快推进政府分权化改革深度，加大赋权增能基层政府力度，拓展基层政府自治权宽度；（2）建立基层政府自主财政体制，匹配基层政府事权财权，健全以财政能力为导向的基层政府支出制度规范；（3）确立基层政府法人治理结构，建立基层政府明确权责清单，完善基层政府运行民主规程；（4）强化基层政府公共服务职能，建立需求侧的公共服务体系，创新基层公共服务民营化策略；（5）提高基层政府自治能力，深化基层群众自治制度变革，建立基层政府与社区组织的协同自治体系；（6）搭建大数据驱动基层政府治理平台，创新基层政府数据化治理技术，再造基层政府数据治理流程。

（三）健全社区居民治理体系

人就其本性而言，“是趋向于城邦生活的动物”②（古希腊）亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京：商务印书馆，2008：7.，“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和”③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集（第1 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：60.。人类总是以群体形式存在于特定的时空内，人们在社会生活日常实践中，不断生产着各种社会关系和建构着社群生活方式。这种由社会实践所填充和由社会关系所编织的共同体生活空间便是社区。由此可见，社区是人们生产所依、生活所系和情感所寄的关系场域；在这种关系场域中，社区居民是社区生活实践的主体，他们在实践行动中，不断孕育社区集体意识、培育社区文化网络和生产社区公共规则。可以说，社区既是社区居民生活的具体单元，也是社区居民自主性展现的现实空间。在此意义上，社区治理也就是居民们自己的事业；“社区居民治理”成为社区治理的实践形态。就基层治理而言，社区居民治理就是要尊重社区居民主体性，保障社区治理中居民主导性，推进以居民为中心的协同治理，形成既充满活力又和谐有序的社区善治状况。

健全社区居民治理体系，需要供给社区居民治理有效运转资源，创设居民治理制度规范，创新社区居民治理方式方法。具体而言，应主要从以下方面作出努力。（1）建立城乡社区居民治理经费保障制度，创新社区居民治理经费筹措机制方法，拓宽社区发展经费来源渠道；（2）推进政府治理与社区居民治理间职责边界制度化，制定基层政府与社区自治组织间权责清单，开拓社区居民治理制度空间；（3）推进社区自治、法治、德治和智治相结合，培育社区居民治理中自治、法治和德治资源，创新社区智治技术工具；（4）健全城乡社区居民治理指标体系，完善以绩效为基础的治理激励结构，增进社区居民治理活力动力；（5）完善城乡社区居民合作治理体制，扩大社区居民参与治理渠道，健全社区居民协商民主机制；（6）培育城乡社区社会资本，建构村规民约等社区规范，营造社区公共性。

（四）构建基层协同治理新格局

基层治理是一项系统性工程。它既不应是纯粹国家中心主义视角，也不应完全是社会中心主义维度，而是应遵循“社会中的国家”的理路和进路。基层社会的“治理”既不同于“统治”，也区别于“管理”，而应具有多主体协同合作的新思维新内涵。在基层治理实践中，应从“社会中的国家”视域出发，在社会与国家间彼此塑造和相互统合中，逐步建构起多主体间协同治理新格局，推进基层社会的合作共治。这是由公共部门、私营部门以及公民等行动者在治理实践中，就其面临的公共事务而展开共建共治共享的行动过程。这种协同治理行动格局在基层治理实践中，形成以契约为纽带的多主体联动和多机制互动的关系结构，使基层治理呈现出治理主体多元性、资源配置契约性、权力运行联动性、运行规范地方性和治理成果共享性等属性，增强基层治理整体效能。

构建基层协同治理新格局，需要确立服务政府理念，培育社会力量成长，营造合作共治制度环境。具体而言，需要着重采取以下方面行动：（1）强化基层政府协同治理理念，建立多元协同治理制度规范，创新合作共治的协同技术；（2）推进新型公私伙伴关系基层实践，创新政府购买公共服务工具，强化公共服务供给中的契约治理；（3）加快基层数字政府建设，搭建基于大数据驱动的基层协同治理平台，完善治理信息资源共建共管共享的制度规范；（4）加大“放管服”行政改革力度，赋权增能基层政府和社会力量，推进基层治理力量结构均衡；（5）培育基层社会组织，壮大基层社会力量，建立社会力量参与基层治理引导机制；（6）营造基层公共空间，培育居民公共价值，提升公民合作治理能力。