强化“切块设市” 提升城市治理效率——从龙港“撤镇设市”改革看我国设市模式的创新

文/罗成书

龙港紧扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”，构筑“撤镇设市”改革的“四梁八柱”，成为研究“切块设市”模式的新窗口

城市设置方式关系到城市治理效率，是城市治理现代化的重要先决条件。我国长期来采取的“市带县”“市带村”方式，在保障城市农产品供给、用地方面发挥了重要作用。随着城镇化率提高，城市管理效率、运行模式的优化更为重要，传统设市模式弊端越来越明显。龙港“撤镇设市”两年有余，成为研究“切块设市”模式的新窗口。

改革成效与经验

治理成本和治理效率“一降一升”。大部制有效降低了行政成本。按照“党政机构合一、职能相近部门合并和打破上下对口”的原则，龙港共设置了15个党政部门，其中党委机关6个、政府部门9个。全市各类行政人员编制总数为776人，为苍南2562人的30.3%。扁平化推动了行政效率提升。通过基层治理扁平化、社区化、网格化、信息化“四化”集成改革，创新实施“一枚印章管审批、一支队伍管执法、一张清单转职能、一张智网管全域、一流团队强攻坚、一个层级抓到底、一张智网管全域、一站服务解民忧、一套机制激活力、一体协作增动能”的“十个一”的改革路径。做到100%的部门间非涉密事项网上办、80%以上掌上办。实现全领域“一枚印章管审批”，精简审批人员20%，一般企业投资项目审批压缩为“最多40天”，为浙江省内效率最高。打造扁平化改革2.0升级版，实现90%以上基层问题在网格一线解决。

发展韧性和潜力呈现“双提升”。经济实力进一步提升，多项指标增速位于温州前列。2020年，经受住了多重压力和考验，实现地区生产总值同比增长4.4%，排名温州第四；规上工业增加值同比增长7.9%，增速列温州市第二。高端要素集聚扭转不利局面，呈现市制体制下的新优势。设市后财政留成比例提高，可用财力大幅度提高为78.92亿元、一般公共预算支出规模扩大约55亿元。2020年落地亿元以上产业项目20个，是2019年的2.2倍。获批省级经济技术开发区，填补高能级产业平台空白。与同类“撤县设市”城市相比，要素“洼地效应”更加明显。

城市治理和公共服务供给呈现新面貌。基础设施建设全面“提速升级”。政策处理难、资金统筹难等问题得到妥善解决，城市综合开发加快，城市精细化管理大幅提升，拥有了城市“规划权”。基本公共服务短板得到较大改善。教育方面，获得温州直接下达的教师评优评先指标，新引进45名优秀教师。医疗方面，设市后仅用7天时间完成龙港市人民医院（三级乙等）审批。此外，一批重大文化、科技、公共休闲、生态保护等项目也已落地建设。

综合来看，龙港“切块设市”呈现出更大的发展变化、更高的行政效率，拥有更大的发展潜力，给老百姓带来的幸福感和获得感也更强。尽管新设龙港市会对原苍南县产生一定的影响并带来总体行政成本上升，但可以预见的是，新增的行政成本一定会在发展中赚回，新增的区域协调成本一定会在协同中赢回。

比较与探讨

回顾我国改革开放以来建制市演变，国内已有不少“镇改市”的案例，对新时期设市模式创新亦能带来启发。比较发现，国际上对建制市的定义和设置都不尽相同。

“市”的概念与内涵溯源。地理学上的城市，是指地处交通方便环境的、且覆盖有一定面积的人群和房屋的密集结合体。《辞源》一书中，城市被解释为人口密集、工商业发达的地方。传统狭义上的市，是指城镇化的地区，有别于县主要管理的是乡村地区。

我国建制市设置演变回顾。我国城市的设立，主要有切块设市、整县设市和组团设市三种模式。不同发展阶段，实行的设市模式也不尽相同。改革开放前，以切块设市模式为主。1949-1977年，中国的建制市设置的主要思路是“市县分立、城乡分离”，主要区划调整模式是切块设市。新中国成立之初中央原则上规定人口在5万以上的城镇准予设市，到1963年中国共有地级市78个、县级市97个。1963年开始市设市进入严格控制阶段，到1977年全国共有97个地级市、90个县级市。改革开放后，整县设市逐渐成为我国设市模式的主体。国家通过撤地设市、地市合并和县市升格等行政区划调整手段设置了大量地级市，促使市县分治模式转向市县合治，地级市数量从1978年的98个增长到2019年的293个。1986年，国务院进一步明确了整县设市的标准，从此整县设市逐渐成为我国设市模式的主体，县级市进入高速发展时期。数量上，从1978年的92个增长到1996年的顶峰445个，年均设立20个。1997年，“撤县设市”被中央紧急叫停。此后20年，城市数量几乎没有增长，县级市数量下降为2016的360个。这20年间，县级市和“撤县（市）设区”呈现此消彼长的态势。随着2017年再度重启，到2020年已有33个县成功“撤县设市”。“撤镇设市”主要集中在上世纪七八十年代，在龙港“撤镇设市”前已有近20年空白期。

表1 1978年以来我国建制市、撤镇设市情况

国际上建制市设置特征。国际上的建制市设立有不同的标准，呈现出有别于国内的一些特征。一是自下而上为主设立，强调区域自治。世界主要发达国家在设置城市时，更多地尊重基层民众的意愿，满足自下而上的设市需求。城市作为一种地方自治体，是最具广泛权力的地方政府单位。二是切块设市较为普遍，城乡差异较大。国外大多高度城市化的地域从其所在的区域发展腹地当中分离出来，单独设市。在日本，众多的新生小城市，也是城市化水平较高的区域。三是等级观念较弱，注重服务的提升。各类市镇并没有形成一个等级森严的行政序列，它们在法律地位上是平等的，只不过在规模大小和职能上多少有所区别而已。相互之间也没有行政隶属关系，更多地是基于为提供特定公共服务而开展的区域之间的协调与合作。

综合以上分析，可以看出国内外设市存在显著的差别。从“市”的内涵特征上看，国外的城市更接近“市”的本质内涵，我国大部分市极有可能是一个兼有城区和广袤郊域的“大农村”，尤其是“撤县设市”而来的城市。从设市的模式来看，国外设市标准更加注重城市化特征，因此都是“切块设市”，与我国目前主流的“撤县设市”不同，与我国特大镇“撤镇设市”则更为接近。从设市的目的来看，都是为了更大的发展自主权，都是为了提高城市服务质量，都追求更高质量的城市化水平。

启示与建议

加快推进“切块设市”。“十四五”时期，把握好人民日益增长的美好生活需要，着眼于现代化城市治理效率和运行模式创新的需求，率先完成一批镇区常住人口20万以上的特大镇“撤镇设市”，数量上力争与“撤县设市”规模相当。中远期，适时启动镇区常住人口10万以上的镇“撤镇设市”，进一步拓展城镇化承载空间。

合理控制“撤县设市”。尽管“撤县设市”存在“假性城镇化”的问题，但鉴于我国特殊的体制，“撤县设市”在推动区域发展和加快城镇化进程仍有其作用。建议合理控制全国“撤县设市”的节奏，条件适合的区域优先推动内部的特大镇“撤镇设市”，以实现效率提升与发展动能释放。

探索建立高效的小城市治理体系。治理成本和治理效率“一降一升”是龙港改革的核心价值，是事关“切块设市”能否成功的重要保障。就目前来看，尽管仍存在管理上“一对多”等问题，但“大部制、扁平化、高效率、低成本”的改革方向是值得肯定和推广的。与国外相比，我国新生小城市对上对下任务都较重，基层治理的难度大，城市精细化管理要求高，目前的实践样本仅有龙港市一地。需尽快总结龙港“十个一”的治理经验，为“十四五”时期后续“撤镇设市”提供可复制可推广的经验。