平台从业者职业伤害保障的困境及其应对——兼论台湾地区职业灾害保险制度的启示

黄乐平，韩 容

（北京义联劳动法援助与研究中心 北京 100081）

近年来，以“互联网+”平台为基础的新业态经济蓬勃发展。对于何为新业态经济，尽管未见官方出台权威解释，但学界逐渐形成共识。普遍认为，新业态行业是基于互联网平台而产生的新的经营形态或运营形态，平台经济、共享经济、众包经济、众筹经济等都属于该范畴。[1]平台企业依托线上平台（APP、小程序、网页等）实现线上和远程化经营管理，并将经营业务分包给劳务公司、自然人或者其他第三方；而依托线上平台提供劳务的自然人则称作“网约工”，又称“网络平台用工的劳务提供者”、“平台从业者”、“新业态从业者”。[2]为了表述的统一，本文所指的“平台从业者”是指依据APP等平台的指示完成工作、接收劳动报酬，能够自主安排工作时间、工作地点，工作具有较高灵活性的劳动者。因此，使用美团、饿了么、货拉拉、好活、滴滴等“互联网+”平台从事物流及交通运输业的从业人员，都属于本文所述的“平台从业者”。

平台企业为了节约人力资源成本，运用“线上网络平台+线下合作”等方式将工作任务层层外包，将从业者的劳动关系“包装”为“劳务关系”，从而规避为从业者缴纳社会保险等法律义务，导致从业者无法获得工伤保险给予的职业伤害保障。尽管大部分平台从业者自行购买了商业保险以求“自保”，但商业保险追逐“盈利”的天性，注定了平台从业者也无法通过该方式获得充分的职业伤害保障。

2020年12月21日，43岁的饿了么骑手韩某伟倒在了第34单外卖配送途中，根据商业保险条款只能赔偿3万元，而平台企业饿了么第一时间的表态也只是同意支付2000元“人道主义赔偿”。①韩某的遭遇与饿了么的表态，经媒体报道后，引发舆论哗然。迫于压力，饿了么于2021年1月8日宣布，将推动改进保障提升和结构优化事宜，将保额提至60万元。在新的保险规则实施前，平台将提供抚恤金，并向韩某的家属支付了 60万元抚恤金。浏览网站：https://www.sohu.com/a/443401104_161795平台从业者遭受职业伤害的事件频发②以交通事故为例，据《法制日报》报道，北京市朝阳区每天发生并上报的交通事故达500起左右，其中因外卖、快递车辆交通违法引起的占20%；上海市2017年平均2.5天发生一起外卖、快递骑手伤亡事件。见https://baijiahao.baidu.com/s?id=1684947678226956638&wfr=spider&for=pc，商业保险赔偿低、平台企业推卸法律责任，该群体的职业伤害保障问题日益严峻。以目前平台从业者的就业规模，如果不能妥善处理，不仅会形成严重的劳资问题，甚至可能演变成严重的社会问题。因此，研究平台从业者职业伤害保障问题的症结，在制度构建上探索可行性路径，实是刻不容缓。

一、平台从业者职业伤害保障的现实困境

平台从业者规模的不断发展壮大，但该群体的职业伤害保障困难重重。一方面，平台用工模式带来了较高的职业风险；另一方面，该群体的职业伤害保障几乎处于“裸奔”状态。

（一） 平台从业者的职业伤害风险高

与传统劳动者不同，平台从业者在工作时间、工作场所、工作任务方面具有较强的灵活性和流动性，加之缺乏职业技能培训、劳动安全保障，更容易发生交通事故、意外伤害等职业伤害事故。

平台企业主要运用大数据、网络平台、算法技术等高科技来生产和经营，仅为劳动者提供部分生产资料，劳动者需要自备交通工具、配送工具和安全帽等防护用品。同时，平台企业运用“精准算法”不断驱使劳动者提高生产效率。为了完成更多的订单和获得更高的劳动报酬，平台从业者除了延时工作以外，不得不超常规地压缩配送时间，为此不惜闯红灯、逆行和违反其他交通规则。低劳动保护、高强度工作、低劳动安全意识等因素无疑将平台从业者置于较高的职业风险之中，在工作过程中容易发生交通事故、摔伤及其他意外事故。根据北京义联劳动法援助与研究中心、北京义联社会工作事务所发布的《新业态从业人员劳动权益保护2020年度调研报告》显示，高达95%的外卖配送员每天工作时长超过8个小时，其中还有28.08%的外卖配送员每天工作12小时以上；高达60.3%的外卖配送员认为“交通事故风险大”；以及约30%的外卖配送员对职业安全保障“比较不满意”或“完全不满意”。[3]由此可见，多数的平台从业者处于“高负荷”、“高强度”工作，该行业俨然属于“高危职业”。

（二） 平台从业者职业伤害保障的困境

尽管平台从业者面临较高的职业风险，却无法参加工伤保险；而商业保险缴费高、保障力度低，该群体的职业伤害保障处于“裸奔”的状态。

一方面，平台从业者在形式上被去劳动关系化，无法参加工伤保险。实践中，一些第三方代理商通常与平台从业者签订“劳务合同”或“承揽合同”等非劳动合同书面协议，在形式上排除了其与从业者之间的劳动关系。同时，为了“帮助平台企业降低用工风险、解决财税问题、节约管理成本”，一些互联网灵活用工管理平台如“好活”、“订个活”等APP平台，以入职、发工资等名义先“帮助”平台从业者注册登记成为“个体工商户”，再分别与平台企业和成为“个体工商户”的平台从业者签订承包协议和承揽协议，形成了“平台企业——灵活用工管理平台——平台从业者”的层层分包的法律关系，也彻底将平台从业者排除在了劳动关系之外。尽管许多平台从业者与平台企业之间符合事实劳动关系的特征，而这种新型用工模式将平台从业者的劳动关系进行“包装”和“转化”，在形式上完全实现了“非劳动关系化”，导致平台从业者无法参加工伤保险。

另一方面，商业保险缴费高、保障程度低，平台从业者无法获得充分的职业伤害保障。为了转移用工风险，大多数平台企业要求平台从业者自行购买人身伤害、意外事故等商业保险。然而，这些商业保险费用较高，赔偿限制性条款多，赔偿额有限。以拉扎斯网络科技（上海）有限公司经营的蜂鸟众包APP为外卖员购买商业保险为例，该款商业保险的服务费是每天3元（每年保费超过1000元），但保障责任仅包括“65万的意外伤害责任+5万保额的意外医疗+3万保额的猝死”；以平台从业者平均工资为6000元来计算，商业保险费率是1.5%，远高于同行业的工伤保险参保费率（0.5%），但赔偿额度却远低于工伤保险。同时，商业保险的免责条款较多，被保险人需要先自行垫付治疗费用，之后再根据比例和项目报销，很难实现及时救济和“治疗的功能。此外，大多数商业保险只针一次性伤害事故的治疗，也难以满足平台从业者在发生严重职业伤害情形下的长期治疗、康复和生活保障需求。

二、国内各地平台从业者职业伤害保障制度试点工作评析

平台从业者职业伤害保障制度缺失引发了诸多劳资矛盾和社会问题。在国家层面的法律制度没有出台的情形下，部分省份率先开展了试点工作，出台了一系列地方性规定，为国家层面解决该问题积累了较好的基层实践经验。

（一） 地方平台从业者职业伤害保障制度概况

为了突破平台从业者的职业伤害保障难点，广东、江苏、山东、浙江等地方出台了关于该群体的职业伤害保障政策（如表1所示）。

表1 中国大陆各地区关于平台从业者职业伤害保障的制度

续表1

如上表所示，除广东省颁布的《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》属于省级地方性规定，其他都属于市级、区（县）级地方性规定，但大部分都是参照工伤保险规定，为不具有劳动关系的灵活就业人员（含平台从业者）设立的职业伤害保障制度。例如，在工伤认定上，通常是结合平台劳动的工作特征，参照“三工”原则，但不需要劳动者提供劳动关系证明。其中，山东省潍坊市、江苏省常州市这两个地区完全参照了《工伤保险条例》的规定；广东省、江苏省南通市、苏州市吴江区、太仓市、浙江省衢州市、湖州市及金华市在坚持“三工”原则的基础上，要求结合平台劳动接单、派单的证据来认定职业伤害。此外，上述各地区的职业伤害待遇基本上都参照《工伤保险条例》标准，保障程度较高，但江西省九江市、江苏省南通市、苏州市吴江区、太仓市对医疗待遇、伤残补助等项目的赔偿金额有所调整。

（二） 地方平台从业者职业伤害保障制度的评析

上述各地方关于平台从业者职业伤害的规定虽然在文件名称、规则设计、运行程序等方面略有差别，但与《工伤保险条例》相比，基本实现了职业伤害保障与劳动关系的“松绑”。这些地方性规定只适用于不具有劳动关系的平台从业者等灵活就业人员，或者限定在“未与用人单位建立劳动关系”的人员，排除了“按照《工伤保险条例》规定参保范围内的人员”。例如，浙江省衢州市、湖州市、广东省对被保险人的范围界定中就明确了“不具有劳动关系”的要件。同时，这些地方性规定参照了《工伤保险条例》，维持较低的缴费标准、较高的职业伤害待遇，提高了平台从业者等灵活就业人员的职业伤害保障。

然而，上述关于平台从业者的职业伤害保障的地方性制度也存在以下不足：

第一，部分地区在参保范围及参保内容方面存在限制。例如，潍坊市仅限“由人事机构代理劳动关系的灵活就业人员”，而太仓市限制在“本地户籍”。同时，潍坊市、南通市、太仓市对平台从业者仍要求将工伤保险与基本养老保险、医疗保险相捆绑，导致整体缴费负担较重，降低了平台从业者等灵活就业人员的参保积极性。

第二，企业自愿参与，刚性约束力不足。这些地方性规定都仅规定，各企业包括外卖、快递网约车的平台企业可选择参加或不参加单项工伤保险，并未强制企业参加。从成本角度考虑，企业主动为平台从业者缴纳工伤保险的意愿也不高。

第三，各地出台的制度虽然暂时搁置了劳动关系的问题，将平台从业人员纳入到工伤保险中，但仍未解决工伤保险与劳动关系是否脱钩的制度难题，何况其立法权限也超出了《工伤保险条例》所规定的范围，产生了与上位法相冲突的问题。从理论上来说，我国的工伤保险是建立在稳定的劳动关系之上的，工伤保险费用是由用人单位承担，工伤保险待遇是工伤保险基金与用人单位共同承担的。现行地方性规定将平台从业者等灵活就业人员纳入到工伤保险，无疑突破了《工伤保险条例》的范围，产生违反上位法的问题。

此外，各地“各自为政”的政策也与工伤保险制度统筹发展的方向背道而驰，不但加剧了工伤保险制度的碎片化，也提高了工伤保险制度的统筹成本，不利于该制度的健康持续发展。

三、我国台湾地区平台从业者职业灾害保险制度及启示

相较于大陆地区，我国台湾地区的工伤保险制度更为成熟，不仅具有劳动关系的劳动者可以参加工伤保险，不具有劳动关系的“无一定雇主之劳工”等灵活就业者也可以通过职业工会参加。同时，为了应对新型用工模式下劳动关系认定难题，台湾地区劳动部门在2019年发布了《劳动契约认定指导原则》（含《劳动契约从属性判断检核表》），明确了劳动关系认定的具体标准，对于劳动关系的认定是一个新举措。

（一） 台湾地区职业灾害保险制度可以为平台从业者提供职业伤害保障

台湾地区法律制度中的“职业灾害”等同于大陆地区的“工伤”，如无特别说明，以下所称的“职业灾害”即为“工伤”。台湾地区于1958年颁布了《劳工保险条例》（于2015年最新修订），1960年颁布了《劳工保险条例实施细则》（于2018年最新修订），2001年颁布了《职业灾害劳工保护法》（于2018年修订）以及2002年颁布了《职业灾害劳工保护法施行细则》，由此建立了一套较为完整的职业灾害保障制度体系。

在台湾地区，职业灾害险的参保途径有两种：一是有劳动关系的普通劳动者，可以通过雇主（即用人单位）参加劳工保险，并由雇主承担缴纳职业灾害保险费用；二是 “无一定雇主之劳工”或受雇于事业规模在四人及以下单位的劳动者，可以通过职业工会参加职业灾害保险，保险费用由被保险人（劳动者）承担60%，政府财政补贴40%。而“无一定雇主之劳工”是指“经常于三个月内受雇于两个以上不同之雇主，工作机会、工作时间、工作量、工作场所、工作报酬不固定者”，类似大陆地区的临时工、实习生、平台从业者等灵活就业人员。台湾地区的职业工会是以同一职业技能劳工为组织对象的工会（类似大陆地区的产业工会，但是比产业工会分工细），会员一般为无一定雇主或自营作业者[4]。显然，台湾地区职业灾害保险制度为平台从业者等灵活就业人员提供了参保途径和较好的职业伤害保障，并且具有以下几个鲜明的特点：

第一，职业灾害保险覆盖范围广泛，破除了以劳动关系为前提的桎梏。在现行台湾职业灾害保险制度体系下，台湾劳工保险局通过与职业工会合作，将不具有劳动关系的劳动者纳入职业灾害保险，成功地实现了职业灾害保险的全覆盖。

第二，劳工保险缴费制度向弱势群体倾斜，通过政府补贴制度激励没有雇主的灵活就业劳动者参加职业灾害保险。对于“无一定雇主或自营作业而参加职业工会者”，劳工保险费用的40%由政府补贴，这一措施大大减轻了劳动者（被保险人）的负担，提高了参保积极性。

第三，职业伤害保险范围较为宽泛，为灵活就业劳动者提供了高水平的职业伤害保障。除了工作期间遭遇安全生产事故与罹患职业病可以认定为工伤外，台湾地区还规定劳动者因从事两份以上工作往返就业场所之应经途中发生事故以及工作日之用餐时间中外出用餐往返途中发生的事故，都是工伤。这些规定，对于平台就业者等 “无一定雇主之劳工”的职业伤害保障大有裨益。

（二） 台湾地区对平台就业者的劳动关系认定有严格的标准

尽管台湾地区在职业伤害保险方面实现了全覆盖，但并不意味着其对平台企业的劳动关系监管就可以听之任之。毕竟，社会保险只是劳动者劳动权利的一部分。更何况，放松对违法企业的劳动关系监管，不仅劳动者要损失一部分劳动权利，政府也要成为替其违法行为“买单”。

随着新型网络众包等新型用工模式的兴起，为了让用人单位与受雇劳工对双方法律关系有更明确的认知，台湾地区“劳动部”于2019年11月19日颁布《劳动契约认定指导原则》，为劳动契约的认定提供了权威标准。[5]同时，台湾地区“劳动部”依据该指导原则还专门制定了《劳动契约从属性判断检核表》。[6]《劳动契约认定指导原则》及《劳动契约从属性判断检核表》从“人格从属性”、“经济从属性”及“组织从属性”三个方面列举了25项具体的检核事项，为处理劳动关系的认定提供了统一的判断标准，主要内容简述如下：

首先，明确人格从属性是指“受雇人在雇主企业组织内，服从雇主权威，并有接受惩戒或制裁之义务”。《劳动契约从属性判断检核表》中列举的人格从属性判断因素主要包括：劳动者的劳务给付方法、地点、工作时间是否受到用人单位之指挥或管制约束；是否可以拒绝用人单位指派之工作；是否接受用人单位考核或工作表现评价；是否遵守用人单位之服务纪律和惩处；是否须亲自提供劳务或者使用代理人；是否能够以自己名义提供劳务。①《劳动契约从属性判断检核表》，浏览网址：https://www.legis-pedia.com/uploads/user/193/20200507/劳动契约从属性判断检核表.pdf，最后浏览时间：2021年2月9日。

其次，明确经济从属性是指“受雇人并不是为自己之营业劳动而是从属于他人，为该他人之目的而劳动”。《劳动契约从属性判断检核表》中列举的经济从属性的判断因素主要包括，劳动者的薪资计算方式是否是依据劳务成果计酬，是否需要自行负担业务风险；是否负担所需之设备、机器、材料或工具等业务成本；是否与用人单位事先签订其他类型的契约；是否可以与第三人私下交易。②同上。

再次，明确组织从属性是指“纳入雇方生产组织体系，并与同僚（事）间居于分工合作状态”，即雇主将劳务提供者编入其生产组织内，要求劳务提供者遵循一定生产秩序，并通过组织分工完成工作。③同上。

最后，还列举了其他参考因素。例如，用人单位是否为劳务提供者申请加入劳保或提缴劳工退休金；是否以薪资所得类别代扣缴税款，并办理扣缴凭单申报；用人单位与其他提供相同劳务者是否为劳动契约。①《劳动契约从属性判断检核表》，浏览网址：https://www.legis-pedia.com/uploads/user/193/ 20200507 /劳动契约从属性判断检核表.pdf，最后浏览时间：2021年2月9日。

显然，台湾地区对平台从业者与平台企业劳动契约的判断列出了具体易操作的标准，如工作方式、报酬给付、工作监管、工作考核等指标因素，为行政执法、司法层面认定劳动关系提供了统一标准。例如，台湾职业安全卫生署北区职安中心对11家外送平台进行检查，认定Uber Eats、foodpanda、Lalamove、Cutaway、Quick Pick等5家外送平台企业与平台从业者之间属于雇佣（劳动）关系，应当为平台劳务提供者缴纳职业灾害保险。[7]

此外，台北市对平台企业提出更严格的劳动者保护要求。台北市议会于2020年1月7日通过了《台北市外送平台业者管理自治条例》②我国台湾地区行政院109年3月23日院台劳字第1090004956号函核定。，要求平台企业与外送员签定契约后24小时内为外送员投保意外险，内容包含因意外伤害致失能或死亡之保险不得低于200万台币。③第四条 外送员与外送平台业者成立提供外送服务契约后，外送平台业者应以自己之费用，以外送员为被保险人，依下列各款规定投保伤害保险：一、意外伤害致失能或死亡之保险，最低保险金额新台币二百万元。二、意外伤害之医疗保险，实支实付型之最低保险金额新台币三万元，日額支付型之最低保险金额每日新台币一千元。外送平台业者应将前项保险契约之保险证或保险手册交付外送员收执，并应于提供外送服务契约存续期间内，维持前项保险契约之效力，且不得排除外送服务期间以外发生事故之理赔。外送平台业者应备置第一项之要保及保险人所交付同意承保数据，保存至保险期间届满后至少六个月，并将已纳保之外送员人数及第一项之投保项目公开揭示，有异动时应即更新。外送平台业者未履行第一项及第二项所定义务前，不得使外送员提供外送服务。无论外送平台企业和外送员是承揽或雇佣关系，该条例明确规定企业要保障外送员的工作权益，在发生职灾后应通报劳动监察机关。由此可知，在劳动关系下，外送员除了享有劳动保护、职业灾害保险的保障外，还可以享受商业意外险。一言以蔽之，平台从业者遭受工伤后可以得到多重保障。

（三） 台湾地区关于平台从业者职业伤害保障的经验借鉴

台湾地区关于平台从业者的职业伤害保障工作，有两点非常值得大陆借鉴。一是严格劳动关系认定标准，杜绝平台企业的“去劳动关系化”的行为；二是实现职业灾害保险全覆盖，将那些确实没有雇主（用人单位）、没有劳动关系的灵活就业人员纳入职业灾害险（工伤保险）的保障体系下。

1. 严格劳动关系认定标准

如前所述，台湾地区制定了《劳动契约认定指导原则》，从人格从属性、经济从属性与组织从属性三个维度（及系列具体指标）进行综合判断，若足以认定劳动者系在相当程度或一定程度之从属关系下提供劳务，则判定用人单位与劳动者构成劳动关系。④参见我国台湾地区劳动部108年11月19日劳动关2字第1080128698号函。由于有严格的标准，包括Uber Eats在内的五家企业被判定与平台从业者构成劳动关系，并没有引起沸沸扬扬的争议。与上述五家平台企业的经营模式类似的企业在大陆都能找到样板，为何大陆地区的平台企业能够以多种形式实现与平台从业者的“去劳动关系化”，不得不说，缺乏严格的劳动关系认定标准显然是一个非常重要的原因。显然，《劳动契约认定指导原则》及《劳动契约从属性判断检核表》确立的相关内容值得大陆地区借鉴。

2. 扩大职业伤害保险覆盖范围，提高职业伤害保障水平

对于确实没有劳动关系的灵活就业人员，台湾地区将其纳入劳工保险；并通过财政补贴的激励机制，发动职业工会将平台从业者纳入到职业伤害保险体系之中，成功地实现了社会保险对就业劳动者的全覆盖。这一做法为大陆地区提供了可资借鉴的经验：

第一，扩大工伤保险覆盖范围，允许不具有劳动关系的平台从业者等灵活就业人员提供参加工伤保险。

第二，扩大参保单位范围，为平台从业者参加工伤保险提供参保路径。台湾地区通过职业工会为灵活就业人员提供参保服务和理赔服务的做法值得借鉴，大陆地区可以由工会体系或街道（乡、镇）组织为平台从业者等灵活就业人员参加工伤保险（职业伤害保险）提供相应的服务。

第三，建立政府补贴激励机制，提高参保意愿。平台从业者等灵活就业人员收入不稳定，对于完全自付费用参加工伤保险并不一定都有积极性。对此可以参照台湾地区对灵活就业人员参加工伤保险实施政府财政补助的做法，通过减轻劳动者的缴费负担，可以大大提高该群体的参保意愿。

四、应对平台从业者职业伤害保障问题的路径

平台从业者作为“互联网+”时代劳动者的代表，应当享有职业安全卫生保障基本劳动权益。由于我国现行劳动立法缺陷，导致该群体的职业伤害保障缺失，以致很多家庭会因此返贫；这一状况与我国脱贫攻坚战取得全面胜利、开启乡村振兴新征程的发展目标是相悖的。鉴于该群体职业伤害保障问题的重要性，有关部门应在总结地方试点工作经验的基础上，充分借鉴台湾地区职业伤害保障制度的有效做法，尽快推出针对平台从业者等灵活就业人员的职业伤害保险制度。短期而言，可以以部门规章的形式出台单行的职业伤害保险制度，针对平台从业者设立独立的职业伤害保险；而从长远来看，需要修改《社会保险法》和《工伤保险条例》，实现工伤保险与劳动关系“松绑”，从而将平台从业者等灵活就业人员统一纳入工伤保险体系。此外，为了打击部分平台企业以“去劳动关系化”而侵犯平台从业者劳动权益的违法行为，有必要制定劳动关系认定标准，加强执法，确保有劳动关系的平台从业者的劳动权益得到保护。

（一） 出台单行的平台从业者等职业伤害保险制度

鉴于商业保险无法为平台从业者提供有效的职业伤害保障的现实，有学者建议，政府应当在现有工伤保险制度框架下制定一个专门针对平台从业者的职业伤害保险制度，且该保险需要区别于商业保险。[8]笔者赞成这一提法，在目前情况下，可以由人力资源和社会保障部（下称“人社部”）出面，以部门规章的形式出台一个单行的职业伤害保险制度，这一制度应该明确规定以下几个方面的内容：

第一，界定参保对象。该职业伤害保险覆盖的对象应当是无劳动关系的职业人群，限定在平台从业者等各类灵活就业人员。并且需要明令禁止具有劳动关系的劳动者参加这一保险，防止“逆向选择”。

第二，参保方式。在我国，由于大陆地区目前没有台湾地区职业工会这类机构，故应考虑由平台企业作为参保主体，为没有劳动关系的平台从业者参加职业伤害保险提供缴费、落实待遇的服务，这应该是平台从业者参加职业伤害保险的主渠道。并且还应规定，从平台从业者第一次接单的24小时内就应该为其办理参加职业伤害保险手续。

第三，保费承担和保险基金的管理。鉴于平台从业者等灵活就业者群体的工作和收入较为不稳定、风险防范意识低，如果仅要求该群体自行承担全部的保险费用，无疑会降低该群体的参保意愿。因而，可以借鉴台湾地区的经验，政府补贴部分保险费用。考虑到新业态行业还处于发展阶段，此类保险需要统一缴费标准，可以参照同行业工伤保险的费率。同时，统筹基金应统一由工伤保险基金管理，但需要单独设帐，专款专用。

第四，职业伤害的认定。参保人员的职业伤害认定可以参照现行的工伤保险认定程序，但认定条件不应包含“劳动关系”要件，并结合平台从业者等灵活就业人员的工作特征设定符合“三工”条件的要求。同时，参保人员的伤残鉴定可参照国家劳动能力鉴定标准，委托劳动能力鉴定机构进行鉴定，从而统一认定标准。

第五，职业伤害保险待遇和经办服务。保险的待遇项目的设定可以参照工伤保险待遇，工伤保险基金支付的项目由统筹基金支付，而用人单位支付的项目不宜由统筹基金支付，可以通过商业保险或平台企业承担最低保障的方式来解决。同时，可以由社会保险机构直接经办该类职业伤害保险待遇；也可以公开面向社会招标，如由商业保险公司来具体承办，但需要在社会保险经办机构的主导和监管下执行。

（二） 修改完善工伤保险法律法规

单设针对平台从业者等灵活就业人员的职业伤害保险是解决该群体职业伤害困境的权宜之计，但随着我国经济社会的发展，将该群体纳入到工伤保险体系则是终极目标。《社会保险法》颁布至今已超过10周年；而《工伤保险条例》实施至今已经超过17年，工伤保险以劳动关系为基础的基本制度架构显然与现行主流的就业环境与国际趋势大相径庭。因而，需要对现行《社会保险法》和《工伤保险条例》进行修改。

1. 《社会保险法》有关工伤保险内容的修改完善

工伤保险是《社会保险法》中的重要内容，建立该制度的目的是促进工伤预防和工伤职工的职业康复。鉴于其自身的社会保障属性，不应是具有劳动关系的劳动者所独有，不具有劳动关系的劳动者也应当享有基本的职业伤害保障权。《社会保险法》中同样具有社会保障属性的养老保险、医疗保险就已经基本实现全覆盖，不具有劳动关系的劳动者也可以自行参保。因而，工伤保险应当与劳动关系“松绑”，将平台从业者等灵活就业人员纳入到工伤保险体系。

由于《社会保险法》作为《工伤保险条例》的上位法，应当将扩大工伤保险适用范围的内容写入《社会保险法》的工伤保险章节。具体来说，可以在《社会保险法》第33条增加“平台从业者等灵活就业人员、自雇人员可以单项参加工伤保险。国家建立和完善平台从业者等灵活就业人员、自雇人员职业伤害保障制度，平台从业者等灵活就业人员、自雇人员按照国家规定缴纳职业伤害保险费”。

2. 《工伤保险条例》有关内容的修改完善

《工伤保险条例》也需要新增有关平台从业者等灵活就业人员的法律地位、参保程序、工伤认定、待遇标准等内容的规定，并可以根据需要专设“新业态劳动者工伤保险特殊规定”章节。

第一，将平台从业者等灵活就业者人员纳入《工伤保险条例》适用范围，与《社会保险法》修改内容一致。具体来说，可以将《工伤保险条例》第1条修改为“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工或劳动者获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位及网络平台的工伤风险，制定本条例。”同理，《工伤保险条例》第2条应该增加一款，规定“通过网络平台注册、接单并提供劳务的平台从业者，其所在平台企业应当依照规定为未建立劳动关系的劳动者缴纳工伤保险费，其参保人员依照规定享受工伤保险待遇。与平台企业建立劳动关系的劳动者不适用本款参加工伤保险。”

第二，修改完善工伤认定相关条款。根据平台从业者的工作特点，参照职工工伤认定的范围，建议适当缩小平台从业者的工伤认定范围，如《工伤保险条例》第14条第（6）项即“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”不宜适用于平台从业者。由于平台从业者的职业特性，只要登陆APP就已经纳入工作时间考量了；如果将通勤路上的交通事故纳入工伤认定范围，会引发大量的行政诉讼，给社保行政部门造成巨大压力，不利于平台从业者工伤保险工作的顺利推进。除此之外，职工工伤认定的其他条款均可适用于平台从业者。同时，在申请工伤认定方面，应当明确平台从业者不需要提交《工伤保险条例》第18条规定的证明存在劳动关系的材料，仅需提供参加工伤保险的证明即可。据此《工伤保险条例》第18条可以增加一款，规定“平台从业劳动者提出工伤认定申请无需提供前款第（二）项的证明材料，但需要提供参加工伤保险的证明。”

第三，修改工伤待遇相关条款。对于由工伤保险基金承担的工伤保险待遇，平台从业者应当与职工一视同仁。具体来说，《工伤保险条例》规定平台从业者可以享有工伤保险基金支付的工伤医疗费、工伤康复费、住院伙食补助费（外地治疗交通费）、安装辅助器具费、生活护理费、一次性伤残补助金、一至四级伤残津贴、丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金、一次性工伤医疗补助金以及劳动能力鉴定费等工伤保险待遇。而对于由用人单位支付的停工留薪期待遇、五级至六级伤残职工的伤残津贴、一次性伤残就业补助金等，建议《工伤保险条例》规定平台企业给予从业者最低保障，如以最低工资为计算基数。

（三） 制定劳动关系认定的具体标准

鉴于部分平台企业对平台从业者“去劳动关系化”的做法是明显的违反劳动法律法规的行为，社会观感极差，被称为批着互联网外衣的“血汗工厂”。因此，劳动部门有必要对平台企业的用工行为正本清源，依法处罚违法去劳动关系的行为。由于我国大陆地区劳动关系认定标准比较原则化，部分平台企业披着“分包”的外衣而不必担心受到处罚。[9]在此背景下，建议人社部参照台湾地区的经验，从劳动从属性出发，并考虑从属性在数字时代新的具体表现形式，制定劳动关系认定的具体标准或者参考指引。

具体来说，劳动关系认定还是首要参考是否有劳动合同、社保缴纳记录、工资条等材料。而在初步认定劳动关系材料缺失的情形下，可以借鉴台湾地区的经验，根据企业对平台从业者的控制程度，以及从业者工作的自由度、劳动时长和连续性等因素来从实质上认定劳动关系。但台湾地区“劳动部”制定的各个检核事项只有符合与否两个结果，未能适当反映程度高低的特征。因而，可以在借鉴台湾地区经验的基础上对从属性判断因素的权重进行排序。同时，在劳动关系因素和非劳动关系因素兼具的情形下，需要在其中做一个偏向于劳动者的价值判断。

此外，对于平台企业以“众包”之名等进行违法劳务派遣，或诱导劳动者注册个体工商户等规避用工责任的行为，应当加强劳动监察。尤其是对于符合劳动关系特征的平台从业者，政府应当监管企业履行为劳动者缴纳社会保险、提供职业伤害保障的劳动法义务。例如，劳动行政监管部门建立互联网平台上线强制报备机制，加强用工合法性审查和违法行为的督促整改、行政处置，从而引导新业态经济的健康可持续发展。

五、总结与展望

国务院办公厅于2019年8月1日发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》明确要求，抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社保政策，开展职业伤害保障试点，积极推进全民参保计划，引导更多平台从业人员参保。中共中央国务院2020年1号文件再次强调要“开展新业态从业人员职业伤害保障试点”。鉴于平台从业者群体数量庞大，对职业伤害保障具有紧迫性需求，因而可以先设立一个专门针对该群体的职业伤害保险。同时，职业伤害保险具有社会属性，随着我国经济社会的发展，应当逐步实现全覆盖。因而，建议尽快启动《社会保险法》和《工伤保险条例》的修订程序，充分借鉴台湾地区的立法经验，实现工伤保险与劳动关系的“松绑”，将平台从业者等灵活就业群体纳入到工伤保险中。