项目属性和过程管理对政府购买服务项目绩效的影响——基于20个案例的模糊集定性比较分析

陈建国

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

政府购买公共服务是公共服务供给由政府内部控制生产转向协调外部力量合作治理的重要途径。购买服务促进了政府治理方式的改变，对公共管理理论发展产生了重要的影响。Erik Lane(2000)甚至认为合同外包就是新公共管理，他看到了从传统的服务供给模式转向合同基础上的服务供给模式的发展趋势，并断定合同是独立于传统服务供给的一波新浪潮。[1]Fortin（2000）甚至宣称我们已经进入了“合同时代”（the contractual age）。[2]虽然政府通过合同购买服务具有广泛的影响和非凡的意义，但是政府购买服务项目效果的影响因素却少有实证研究。人们较多地从规范性的角度推理认为购买服务后，政府应当成为精明的购买者[3]，开展合同治理。人们似乎理所当然地认为，通过合同治理就能够有效地提升政府购买服务项目的效果。因而更多的成果集中于探讨合同治理阶段和内容，例如，罗纳德·凯特尔认为合同治理主要围绕着要买什么（what to buy）、向谁买（who to buy from）及买到了什么（what has been bought）这三个问题展开。[4]Peat和Costley等认为，购买服务的合同治理至少包括了公开招标、选择投标者、谈判确定合同、监督合同执行、延续或终止合同等五个阶段。[5]国内学者针对中国的情景提出了购买服务过程管理的观点，认为中国政府购买服务过程应当包括需求分析、决策安排、招投标、项目实施、绩效评估和后期管理等六个阶段。[6]但是，合同治理过程是否真实地会对提升购买服务项目绩效产生影响？除了合同治理之外，项目本身的属性及承接主体间的竞争性是否也会对购买服务项目绩效产生影响？这三个因素对购买服务项目的影响孰轻孰重？对这些问题的实证性回答，将为我们理解购买服务过程管理的效用和作用机制提供理论依据。与此同时，对这些问题的回答，也有助于为改进政府购买服务的治理政策提供智力支持。

自从1995年上海市浦东新区政府购买罗山会馆以来，中国政府购买服务取得了长足的发展，资金规模逐渐增大，项目范围日益拓展，制度框架也逐渐健全。2017年全国政府采购规模持续快速增长，采购规模达32114.3亿元，其中服务类采购规模为8901.6亿元，比上年增长83.1%。全国服务类采购规模2002年仅为77.3亿元，占全国政府采购规模的比重约7.7%。到2012年，全国服务类采购规模突破1000亿元，达1214亿元。服务类采购规模的迅速增长，反映了政府购买服务的快速增长。[7]为了对政府购买服务进行规范管理，国务院、财政部、民政部及各级地方政府都分别出台了政策文件，对购买主体、购买内容、承接主体、购买机制、资金管理和绩效管理等方面做出了规定。财政部还专门出台了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》。应当说，围绕着购买服务进行过程管理的制度框架初步形成。那么，这些制度规范的执行程度如何影响了政府购买服务项目的效果？购买服务项目自身的属性和过程管理二者对购买服务效果的影响程度如何？已有的研究主要从主体间关系、项目运行的权力结构及多重委托代理关系等角度分析中国政府购买服务项目的效果。研究多采用单案例或双案例对比分析的路径。本文以财政部发布的政府购买服务典型案例为素材，采用针对多数案例的定性比较分析方法，期望从中观的角度探讨项目属性、竞争性及过程管理对政府购买服务项目的影响。

一、文献与理论模型

（一） 文献回顾

从既有研究来看，相关成果主要将影响政府购买服务项目效果的因素归结于项目属性、主体间竞争性程度及购买服务过程管理等三个方面。

第一，购买服务项目自身的特性会直接影响到服务效果。对英国垃圾收集和街道清理的研究得出结论认为，民营化带来“20%成本节约”[8]，但是当对外包服务的内容进行拓展时，人们发现服务购买带来的成本节约是非常微弱的。[9]这说明不同性质的购买服务项目，提升其绩效的难度不同。侯志伟将政府购买服务分为硬服务和软服务两类，分别以环卫服务和养老服务作为种类型的典型案例。[10]59

第二，承接主体间竞争性关系对提升购买服务项目效果具有促进作用。学者们认为购买服务市场的发育程度及承接主体的数量、彼此间的竞争关系对服务项目的绩效具有促进作用。[11]政府购买服务的背景就是打破官僚体制对服务供给过程的垄断，通过外包的形式引入竞争机制，从而在众多的承接主体之间优中选优，挑选到最佳的服务项目生产者。竞争机制是政府购买服务制度逻辑的核心命题。[10]57购买服务竞争性概念的操作化处理主要是参与政府购买服务项目承接主体的数量的多少，以及同一个项目是否有多于一个组织在同时实施。当有超过2家组织参与购买服务项目竞标时，就有更大的几率挑选到能力强的承接主体，因而有助于提升购买服务项目的绩效。敬乂嘉等人认为从生产效率的角度来看，生产者的技术和能力对服务效率有着重要的影响，当服务项目承接主体具有更高的专业性、更快的学习和技术更新能力时，更容易降低生产成本。[12]国外学者的研究也认为筛选出有专业能力的社会组织至关重要，因此购买服务的市场发育程度也直接影响到服务项目的成效。[13]当有超过2家组织同时执行一个购买服务项目时，彼此之间就会形成竞相提升绩效的压力的动力，例如有些河道清理、道路清洁项目的不同标段分包给了不同的组织承担，彼此之间就会形成实时的竞争压力。

第三，良好的过程管理有助于提升政府购买服务项目绩效。例如，Brown and Potoski (2003:155)将购买可能性评估、招投标、筛选成绩主体、谈判达成合同、评估项目绩效等列为政府购买服务合同治理的关键关节。[14]Romzek[15]和Brown[16]等人的研究成果，通过实证研究证明了绩效评估、合同经理、细致的财政评估、监控能力和技术及管理监控过程对于提高购买服务项目绩效的作用。萨瓦斯曾经专门总结了民营化的12个流程环节，陈建国针对中国的国情，专门强调了需求管理等6个方面的流程环节管理的重要性。[17]

上述研究成果为我们分析政府购买服务项目绩效的影响因素，提供了较为宽广的视角。然而，从路径方法的角度而言，既有成果的一些结论是通过少数典型案例分析得出的，有一些研究成果是基于西方国家的经验得出的，那么在中国的制度情境下，项目属性、竞争性及过程管理对政府购买服务项目绩效的影响关系是什么，还没有得到系统深入的分析，同时也没有通过多案例定性比较分析的路径方法进行研究，这在一定程度上影响了结论的外部有效性。相对于竞争性和过程管理而言，既有的研究对项目属性和购买服务项目绩效之间关系的分析还不充分。为了弥补既有研究的不足，促进对这一主题研究的深化，本文立足于中国的制度情境，采用多案例的定性比较分析方法，探讨项目属性、竞争性及过程管理这三组变量对政府购买服务项目绩效的影响。以期为政府购买服务理论研究贡献本土化经验素材，同时也为改进中国政府购买服务实践提供政策指导。

（二） 理论模型

基于既有研究成果、实践观察并结合本研究选择的案例素材，我们提出的理论模型如图1所示。由于本文研究选取的是中国地方政府购买服务案例，他们在宏观的制度结构方面具有高度的雷同性。所以我们可以把宏观的制度环境看作是这20个案例实施的同质性背景。基于前述的理论文献及案例可得数据，本研究从项目属性、竞争性程度和过程管理三个视角分析中国政府购买服务项目绩效的影响因素，具体而言主要包括8个条件变量和1个结果变量。

图1 政府购买服务项目效果的理论模型

项目属性视角下的变量，关注项目自身的属性对于购买服务项目成效的影响。购买服务项目属性不同，其执行和实施的难度也就不同。因为购买服务项目本身构成了项目执行和实施的客观对象，而项目执行的任何活动及其有效性必然要受到这些现实“事件”的制约。通过前文的文献分析，我们发现不同类型的服务项目，购买服务带来的绩效改进效果不同。“我们认为有多种不同的‘事件’（events）构成的环境，是人类行为的对象”，这些“事件”结构的潜在多样性要求不同的算计和行为模式，从而才能实现发展的机会和可能性。[18]具体到政府购买服务项目而言，项目本身的类型直接影响了竞争性等影响购买服务的因素，因而也就会对购买服务项目的绩效产生影响。[19]就购买服务项目自身而言，不同类型的项目的作用对象是不一样的。购买服务项目的作用对象可以是人，例如养老服务、残疾人康复等；项目的直接作用对象也可以是物，例如垃圾处理、河道清洁等。那些作用于物的购买服务项目，执行过程中较少存在多方行动者之间的互动，而那些作用于人的购买服务项目，执行过程中则需要较多的多方行动者之间的互动，而互动者的增多则意味着关系的复杂化和项目执行难度的增大。与项目的作用对象相应，直接作用于物的购买服务项目，多数效果比较容易测量，而那些作用于人的购买服务项目，多数效果不易测量。

购买服务竞争性视角下的变量，关注购买服务筛选承接单位过程及项目执行过程中参与竞争的单位多少，测量竞争性程度对于提升政府购买服务项目绩效的影响。因为引入购买服务和外包政府功能非常重要考虑因素之一就是能够获得竞争带来的好处。竞争可以让政府机构利用市场力量带来的质量提升和成本节约的潜能。[20]

过程管理视角则关注政府对购买服务的过程环节所采取的管理措施，对政府购买服务项目绩效的影响，购买服务不同于以往通过官僚体制内部控制的办法供给服务。购买服务需要政府能够有效协调、管理和控制更多的外部力量以实现服务供给。因此，过程管理就显得尤为重要。尽管在项目承接单位筛选的过程中，可以通过引入招投标的机制，在多个单位之间进行竞争性选择，但是一旦筛选确定了承接单位之后，那么那些由单一组织执行的服务项目实际上就进入了垄断性的过程中。在签订合同开始执行项目之后，承接单位就不再面临竞争的压力。由于自利动机和信息不对称等原因，对购买服务项目执行过程开展针对性的过程管理就成了提升项目绩效的重要手段。一般而言，那些较好地开展了过程督导的项目，绩效提升就比较显著，那些没有开展过程督导的项目，绩效不彰的可能性就比较大。

为了便于对相关变量的测量，我们分别将项目属性、竞争性、过程管理和项目结果四组变量进行操作化和赋值。如果案例的购买服务项目是作用于人的，赋值为1，如果是作用于物的，则赋值为0。在政府购买服务项目案例中，如果参与项目竞争的单位超过了2家，赋值为1，否则赋值为0；如果购买服务的案例采取的公开招标的方式筛选承接单位，则赋值为1，否则赋值为0；如果有超过2家单位在同一区域内执行同一个项目或类似服务项目，则赋值为1，否则赋值为0。如果购买服务案例实施了过程督导则赋值为1，否则赋值为0；如果购买服务案例开展了实地绩效评价活动，则赋值为1，否则赋值为0；如果购买服务案例设立了反馈退出机制，则赋值为1，否则赋值为0。表1反映了上述变量和赋值的设定情况。

表1 变量和赋值的设定

续表1

二、案例选择与研究方法

定性比较分析（QCA）方法不同于大样本定量统计分析，所要求的样本案例数量不是很大。定性比较分析方法既可以用于小样本的研究，小样本意味着非常少的样本量，一般介于2个到10或15个案例之间，也可以用于中等样本量的研究，一般超过15个，达到50或者100个左右的样本案例。[21]4一般而言，借鉴以往关于政府购买服务项目的研究，本文选取了2012年到2017年间的20个典型案例作为研究对象。对这20个案例采用模糊集定性比较分析方法进行研究。

（一） 案例选择

根据定性比较分析方法的要求，案例的选择必须要符合一定的条件：（1）案例要具有足够的相似性，从而案例之间是可以进行比较的，这种相似性体现为案例的领域要一样、背景和特征要相似。（2）所选择的案例又要具有足够的异质性，这种差异性从案例结果的角度而言，就是说所选择的案例既要包括正面的案例，也要包括负面的案例，既要有成功的案例，也要有失败的案例；这种差异性从案例的变量的角度而言，就是说影响案例成功或失败的条件变量要体现出足够的差异性，从而保证变量的值是变化的。（3）所选择的案例的结果是确定的，也就是说所选择的案例无论是属于成功的，或者是属于失败的，或者是问题与成绩并存的，在进入研究过程之前，其结果是确定不移的。

依据这些条件，我们遵照如下程序进行了案例选择：首先，在北京市政府采购网（北京市政府购买服务信息平台）、财政部综合司发布的《政府购买服务案例汇编》，共搜集到35个购买服务项目的典型案例，这35个案例构成了一级备选案例库。其次，根据上述案例选择的条件，信息完备性、结果确定性及案例的差异性等标准，在35个案例中筛选了20个案例纳入到正式确定的案例库。最后，对案例的内容进行阅读，确保每个案例的内容完整地涵盖了项目背景、项目实施过程和项目结果等三大块内容，而项目的实施过程部分一般都包括了项目内容、项目申报、项目承接主体确定、合同管理和绩效评价等购买服务过程管理的流程环节。按照上述案例选择的条件和步骤，我们最终形成的20个政府购买项目的案例作为本研究的案例库。具体如表2所示。由于本研究涉及到对具体购买服务案例的成绩和问题的评价判断，为了避免对实践部门的伤害，本文中对相关案例做了相应的匿名化处理。

表2 政府购买服务项目典型案例库

项目结果的判定主要依据是项目报告中关于项目成效和存在的问题的描述。在项目成效部分，我们可以看到项目服务对象数量、项目服务活动开展次数及项目服务对象满意度等统计数据，如果这些数据达到了项目设定的预期目标，则这类项目就判定为成绩为主；如果这些数据未达到项目设定的预期目标，则判定为问题为主；如果部分指标达到了预期目标，部分指标没有达到预期目标，则判定为成绩问题并存。项目案例的具体情况如表2所示。

（二） 研究方法

定性比较分析方法（QCA）由查尔斯 C·拉金发明，该方法试图整合小样本的案例分析和大样本的统计分析这两种方法，从而开发出来的一种综合性策略，这种分析方法能够“整合案例导向的方法与变量导向的方法”。[21]5

为了将条件变量与案例的结果之间的关系显性呈现出来，定性比较分析方法将某个案例是否具备了某个条件变量按照逻辑赋值的方法赋值为1或0，对案例的结果也通过逻辑值的方法赋予1或0。模糊集比较分析方法则为了弥补1、0这种逻辑赋值方法导致只能反映条件存在与否，而不能够反映条件程度不同的问题，引入了模糊集这样一个连续变量，允许在0-1之间根据案例所具备的条件的程度的不同而取相应的值。通过对每一个案例的条件变量和结果变量赋值，就可以构建出一个案例集的真值表。真值表是对案例的关键变量信息进行编码的结果表现，正是由于采用这一编码方法，因而定性比较分析方法可以对深度分析的案例进行比较大批量的逻辑处理，从而也可以以数量化的形式呈现案例逻辑运算的结果。正是引入了逻辑与和或的关系，因而定性比较分析方法可以用于分析多重并发因果关系，探讨多个相关条件的组合与案例结果之间的关系。按照定性比较分析方法的操作程序，在对案例进行编码之后，运行fs/QCA软件，就可以生成20个案例的真值表，分别运用fs/QCA软件对其进行布尔最小化运算，从而对影响案例结果的每一个条件变量存在的必要性进行分析判断，对不同的条件组合与案例结果之间的关系进行分析判断。

政府购买服务是以项目的形式开展的，适宜进行跨案例的定性比较分析。政府购买服务项目的执行过程有众多的影响因素，然而每一个影响因素在具体的项目中是如何发挥作用的，需要通过典型案例的方式进行深入分析和探究，因而适宜于采用案例分析的研究方法。项目属性、竞争性和过程管理这三组变量在不同购买服务项目中是否出现，构成了项目绩效改善的条件变量，当这三组条件变量同时出现时，则有助于提升项目绩效，否则，不利于提升项目绩效。然而，通过单一案例或者少数案例进行对比分析，能够发挥深入分析的优势，但却会导致分析结果外部有效性有限的困境。定性比较分析方法擅长于将定性分析的深度和多案例比较分析的广度结合起来，因而适宜用于政府购买服务项目的研究。定性比较分析方法（QCA）关注跨案例的“并发因果关系”，主要探讨多个条件变量的出现与否对案例的结果的因果影响关系。

三、结果分析

（一） 单变量必要性分析

在生成真值表之后，就可以对影响案例的条件变量进行单变量必要性分析，这种分析主要是用来判断某个条件变量是否是构成案例结果出现的必要条件或充分条件，这种必要条件或充分条件主要是通过一致性（Consistency）指标来判断的。当某个条件变量的一致性指标大于0.8时，就可以认为该条件变量是结果变量出现的充分条件；当该条件变量的一致性指标大于0.9时，就可以认为该条件变量是结果变量出现的必要条件。[22]127一致性指标的运算公式是：

某个变量的一致性指标的解释力度主要通过覆盖率 (Coverage) 来进行判断。某条件变量的覆盖率 (Coverage) 指标越大，说明该条件变量作为充分或必要条件所能够解释的案例的比例越大，也就是说明该条件比变量的解释力度比较强。覆盖率的计算公式是：

通过fs/QCA软件运行分析之后，得出影响政府购买服务项目绩效的单个条件变量的必要性分析结果如表3所示。

表3 单个条件变量的必要性分析结果

通过表3的分析，我们可以看到“超过二家竞标”、“公开招标”、和“实地督导”等三个条件变量所获得的一致性指标数值较高，这说明这三个条件变量对政府购买服务项目绩效的解释力度比较强。其中“超过二家竞标”和“公开招标”这两个条件变量的一致性数值为0.940298，超过了0.9，而且其覆盖率达到了0.90000，这说明在案例库中，超过90%的取得较为显著绩效的购买服务项目在筛选承接主体的过程中，都采用了公开招标的购买方式，并且参加竞标的单位都超过了一家。其中“实地督导”这一条件变量的一致性数值为1，超过了0.9，而且其覆盖率达到了0.893333，这说明在案例库中，几乎所有取得较为显著绩效的购买服务项目，都采用了“实地督导”的方式进行过程管理。“超过二家竞标”、“公开招标”和“实地督导”这三个条件变量的一致性指标值都超过了0.9，因而可以看作是政府购买服务项目取得显著绩效的必要条件。也就是说，取得了比较显著绩效的政府购买服务项目，都要通过公开招标的形式，吸引超过二家的单位参加投标，增强了购买过程的竞争性，同时也对购买服务项目的实施过程开展了实地督导。

其他条件变量的一致性指标和覆盖率的值都不算太小，但由于都没有达到0.8，更没有达到0.9，因而都不能构成政府购买服务项目取得绩效的必要条件或者充分条件，他们只是对购买服务项目产生了一定的影响。同时，由于政府购买服务项目绩效的取得是多种因素综合作用的结果，因此，接下来我们将对购买服务项目的20个案例的真值表进行原因组合分析。

（二） 原因组合分析

原因组合分析的逻辑是“多个不同条件组合可能产生同样的结果”，也即是说政府购买服务项目绩效显著或者不显著的结果可能是由不同的条件变量组合来解释的。通过fs/QCA软件的分析，我们可以得到复杂解、中间解和简单解三种原因组合分析结果。由于复杂解是完全遵循变量设置而得到的结果[22]128，因此本文选取复杂解进行分析。我们将fs/QCA软件的运行所得结果进行归纳整理，具体如表4所示。

表4 政府购买服务项目结果的原因组合分析（复杂解）

原因组合分析的输出结果标明整体覆盖率（solution coverage）和整体一致性（solution consistency）分别达到了0.880597和0.98333，表明所有的条件组合能够解释88%的案例，且有很高的必要性解释力。

表4所示的5个原因组合的整体一致性和覆盖率都超过了0.9，这表明该复杂解的整体结果对于所选取的20个案例具有较强的解释力，同时我们可以发现5个原因组合各自的一致性都超过了0.9。这表明数据分析结果得出的5条解释路径都是具有较高的可靠度的。组合原因分析结果表明，政府购买服务项目绩效提升主要有5条路径。

路径一：作用于人*超过二家竞标*～超过二家执行*公开招标*实地督导*～反馈退出机制。这一路径表明针对作用于人的政府购买服务项目，公开的、竞争性的项目承接主体筛选过程和项目实施过程中严格的实地督导对于提升项目绩效至为关键。尽管作用于人的购买服务项目，往往要求多方互动并且效果都不易测，但如果购买过程公开性和竞争性强，项目实施过程中实地督导严格，这类购买服务项目也可以取得比较显著的绩效。例如，F省X市JM区心理矫正社会服务项目由JM区司法局委托区政府采购中心面向社会发布购买社区心理矫正服务公告，开展公开招投标，并组织专家论证，同时在项目实施过程中开展了行政督导与业务督导，社会督导由机构聘请第三方进行督导。该项目取得了较好的效果，对448名社区服刑全部导入再犯罪风险评估系统，完成入矫测试报告440份，开展集中教育36次，接受心理咨询165人次。

路径二、五：超过二家竞标*超过二家执行*公开招标*实地督导*～实地绩效评价*反馈退出机制；超过二家竞标*超过二家执行*公开招标*实地督导*实地绩效评价*反馈退出机制。这一路径表明，无论对作用人的或者作用于物的政府购买服务项目而言，超过二家竞标、超过二家执行、公开招标、实地督导都有助于提升项目实施绩效。简而言之，无论是什么性质的购买服务项目，竞争性和实施过程管理是提升项目实施绩效的共同性条件，在具备这两个条件的情况下，实地的绩效评价并非提升项目绩效的必要条件。尤其需要关注的是竞争性不仅局限于项目承接主体的筛选环节，而且也体现在项目实施过程中。如果不少于两家组织同时执行一个项目，他们彼此之间就会形成实时的竞争性关系，从而为项目绩效的提升注入动能。

路径三、四：～作用于人*超过二家竞标*超过二家执行*公开招标*实地督导*～反馈退出机制；～作用于人*超过二家竞标*公开招标*实地督导*实地绩效评价*反馈退出机制。这两个路径表明，对于作用于物的政府购买服务项目而言，公开的、竞争性的招投标过程是提升项目绩效的共同前提条件，当具备了实地督导和竞争性的项目执行过程之后，反馈退出机制和实地绩效评价并不是那么重要了，但是当不具备竞争性的项目执行过程这个条件时，实地绩效评价和反馈突出机制则显得比较重要了。例如，B市市级城市道路清扫保洁服务项目，采用公开招标的方式筛选承接单位，共有11家单位进行投标。最终4个公司中标，分标段开展道路清扫保洁活动。为了强化项目实时过程的实地检查督导，该市将“尘土残存量”指标列入检查考核，并引进道路尘土残存量监测工作机制，检查考核结果直接与服务费挂钩，实现了“以克论净”的目标。

通过对原因组合分析表的观察，我们可以发现，“超过二家竞标”和“实地督导”是所有组合中覆盖面最大的一种条件组合方式，这一组条件组合贯穿于所有5条路径，占到所有组合条件的1.023445（raw coverage=0.223881+0.283582+0.223881+0.149254+0.142857）。这说明以公开竞争性的招投标为代表的竞争机制和以实地督导为代表的过程管理，是提升政府购买服务项目绩效的普遍性重要条件。

四、结论与政策启示

（一） 研究结论

政府购买服务已经成为各级政府普遍开展的服务供给方式创新性活动，探讨政府购买服务项目绩效的关键性影响因素，对于有针对性地设计购买服务管理的政策具有迫切的现实意义。本文聚焦于项目属性、竞争性及过程管理等三方面的因素，基于文献梳理和理论对话，提出了研究政府购买服务项目影响因素的分析框架，并针对20个典型案例利用定性比较分析方法对这些条件变量和购买服务项目结果变量之间的关系进行了实证检验，研究发现虽然不同类型的政府购买服务项目在作用对象、互动性及结果易测性等方面各不相同，但是购买过程的竞争性及过程管理的严密程度等都会直接影响到政府购买服务项目的结果。

相比较而言，作用于人的购买服务项目，由于其涉及到多方互动等因素，购买过程的竞争性程度和过程管理的严密程度与购买服务项目实施效果之间的关系更加紧密一些。影响这一类项目绩效的组合原因多数都同时包括了“超过二家竞标”、“公开招标”、和“实地督导”等条件变量。而作用于物的政府购买服务项目，由于其不涉及到多方互动并且多数项目的效果比较容易测量，因而这一类购买服务项目的绩效对于竞争性，尤其是对过程管理的严密程度要求不是十分严格。影响这一类购买服务项目绩效的组合原因，多数同时包括了“超过二家竞标”、“超过二家实施”、“公开招标”和“实地督导”等因素，但是可以不包括“反馈退出”或者“实地绩效评价”等因素。

（二） 政策启示

本文通过对20家政府购买服务项目的典型案例进行了分析，借助定性比较分方法研究了项目属性、竞争性招投标、项目执行过程的竞争性、项目执行过程的实地督导、实地绩效评价与购买服务项目绩效之间的复杂关系，这些探索性的研究发现带给我们的政策启示在于，加强和完善中国政府购买服务项目的政策需要在如下两个方面努力：

第一，要不断地增强政府购买服务项目承接主体筛选过程和项目实施过程的竞争性。本文的研究证实了竞争性在提升政府购买服务项目绩效过程中的积极作用。研究发现，不仅购买服务项目承接主体的竞争性筛选过程，而且多个单位对同一个项目的竞争性执行，都是提升政府购买服务项目绩效的必要条件。无论是本文的单变量必要性分析，还是原因组合分析的结果都发现，多个单位公开竞标是影响政府购买服务向绩效提升的关键性必要条件变量。尽管如此，但是我国政府购买服务实践中的竞争性还不够强，尤其是一些作用于人的服务项目的购买只限于在购买主体辖区内注册的社会组织申报。由于中国的社会组织相对还不发达，尤其是市和区、县级区域内的社会组织数量有限，因而在购买服务项目承接主体的筛选过程中，超过2家组织投标竞争的现象还不是很普遍，这就比较难以做到“优中择优”。同时，购买服务项目执行过程普遍缺乏竞争，尤其是作用于人的服务项目更是如此。一旦某一承接主体获得了项目合同，就意味着垄断性的执行。这其实也是可以通过政策创新进行突破的。对作用于物的购买服务项目，可以通过划分标段和切割等办法，让多个不同的组织承接执行，形成彼此之间的竞争关系。对于作用于人的服务项目，则可以通过引入“凭单制”，让终端消费者在多个服务生产者之间进行竞争性地选择，从而给服务者带来竞争的压力。[23]14

第二，进一步强化政府购买服务项目实施过程的实地督导。我们发现在五条路径的任何一个之中，除了竞争性之外，“实地督导”是提升购买服务项目绩效的普遍性条件。政府购买服务项目，尤其是作用于人的服务项目具有实时交互作用的特征[24]，也就是说服务的生产过程和消费过程是同一个过程。服务是一系列作用于对象的行为过程，因而我们很难像评价产品一样聚焦于最终的产出进行结果管理。如果仅仅是进行事后的结果管理，则可能只会看到一些服务记录、签到表、活动照片及服务结果的满意度调查等材料，而这些都是难以进行回溯性评价的。即使可以依据这些材料进行事后追责，但是服务目标的错失、服务供给的机会及为此付出的其他成本都难以挽回了。因此，对作用于人的行为型服务项目而言，加强项目执行过程中的实地督导和控制就显得尤为重要了。研究发现，实地督导是提升购买服务绩效的必要条件，因此如何开展富有成效的实地督导是我们必须要思考和设计的问题。目前的督导多数是由购买项目的政府部门或者委托一个第三方社会组织开展。但是，面对众多异质性的购买服务项目，单一的督导组织只会疲于应付，而又效果不佳。因此，要通过创新性的制度设计引入更多的富有动机的行动者参与到购买服务项目的实地督导过程之中。例如，“凭单制”可以将激活“终端消费者”这一关键性的行动者，他们有动力、有积极性，也有条件投入到对服务项目的实时和实地督导之中。[23]18我们也可以在政府购买服务过程中引入各种形式的公众参与，或者是在政府购买服务过程中引入各种形式的绩效付酬机制。[25]

总而言之，本文运用20个典型案例，分析了项目属性、竞争性和过程管理等因素对提升政府购买服务项目绩效的作用，研究发现确认了竞争性和实地督导的重要作用，能够为学界深化购买服务项目绩效影响因素的研究提供了一定的实证性的素材，也有助于我们从竞争性和实地督导这两个方面不断完善政府购买服务方面的政策体系。值得注意的是，本文的研究仍然面临着一些局限，一方面是案例材料是二手资料，虽然通过了多方查验试图减少二手资料带来的偏差，但毫无疑问的是这类偏差仍然难以避免，今后可以通过更多的一手调查案例进行校正。另一方面则在于条件变量的精选凝练还可以在未来的研究中进行进一步的锤炼。