兵团土地承包经营权流转的风险及防范对策

[摘要]实践中，兵团土地承包经营权流转存在履行民兵义务不能、土地承包经营权承包方不履行合同规定义务不爱护土地损害土壤、土地承包经营权流转合同规定内容无法实现的风险。产生上述风险的基本原因是兵团土地承包经营权流转基本制度不健全、流转行为不规范、相关行政管理机关管理服务不到位机制不健全，需要结合兵团土地承包经营权流转实际情况，规范土地承包经营权流转的系列规范性文件，相关行政管理机关要指导、监督、帮助职工群众依法依规流转自己的土地承包经营权，打造好兵团土地承包经营权流转管理服务机制。

[关键词]兵团;土地承包经营权流转;风险;对策

[中图分类号]F321.1;D922.4    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）01—0047—05

[作者简介]卢大林，兵团党委党校（行政学院）法学教研部副教授，研究方向：行政法及兵团实践中的法律问题。

最近几年，随着农牧团场改革的深入推进，农牧团场职工所承包的土地基本完成测量亩数、确定四至界线并颁发土地承包经营权证工作。手持土地承包经营权证的职工，一些不想继续种地的，就会将自己的土地承包经营权流转出去，实践中难免产生一些风险问题，但当前关于这类问题的研究比较少。本文试就兵团土地承包经营权流转的有关风险问题，结合司法实践经验及笔者调研，形成了自己的一些粗浅观点，希望能引起兵团相关行政管理机关和职工群众对此类问题的重视。

一、职工群众流转自己的土地承包经营权现实中存在的相关风险

职工群众流转自己的土地承包经营权属于市场经济行为，市场经济必然存在风险。兵团土地承包经营权流转风险主要存在于以下四个方面。

（一）民兵义务履行不能的风险

履行民兵义务是兵团团场职工的基本义务，2019年1月25日，兵团印发《兵团连队职工管理办法（试行）》，该办法第十条明确规定兵团连队职工要参加民兵组织，履行民兵义务。因此，兵团连队职工在与团场签订《新疆生产建设兵团国有农用地承包经营权合同》时，还要签订职工承诺书，承诺本人履行民兵义务，如果不履行民兵义务，团场有权解除与职工签订的《新疆生产建设兵团国有农用地承包经营权合同》，并收回土地承包经营权证和土地。因此，职工将土地承包经营权流转出去了，但民兵义务却不能随之流转出去。

实践中，职工将土地承包经营权流转出去后，一般都外出务工或经商。如果回团场履行民兵义务，需要请假，影响全勤奖励，还要搭上路费。而且，遇到突发情况，民兵紧急集合，执行治安卡点执勤任务或者抢险救灾任务时，外出务工职工根本不能按时到达指定地点集合。因此，将土地承包经营权流转出去的职工，民兵义务履行不能的风险是比较大的。

（二）土地承包方违约的风险

土地承包经营权流转能够打破分散化的小农经济模式，有利于土地集中，实现集约化规模经营。因此，流转土地承包经营权国家法律是允许的，也是发展农业经济的客观现实需要。但是，由于农业生产风险比较大，因风险造成预期收益不足而产生土地承包违约。一是受自然灾害及恶劣天气的影响，承包户一旦遇到大风、冰雹、霜冻等自然灾害，农作物产量及品质受损，导致农产品销售收入受到较大影响，可能无力偿还因为种地而向银行贷的款，一些承包户逃避责任，采取手机关机、跑路的做法，产生土地承包方违约纠纷。二是受市场价格因素的影响，农产品价格时高时低，农产品价格好的时候，承包户一般会按照土地承包合同约定，按时支付自己承包土地经营权的相关费用，但如果遇到市场价格低的时候，承包户一算账，自己亏损了，通常就不遵守合同约定，即不履行合同规定的义务，拒绝支付土地承包费用。

（三）土壤被损坏的风险

兵团农牧团场的土地大部分属于全民所有的土地，属于国家财产，必须依法保护。实践中，一些职工将土地承包经营权流转出去后，一些承包土地经营权的经营户只图眼前利益，没有从保护土地资源的角度进行农业生产，而是采取损害土壤的方式进行农业生产，造成土壤被污染。职工收回土地承包经营权后，需要投入大量资金才能将土壤改良。因此，在土地承包经营权流转过程中，流转土地承包经营权的职工要面临承包户损坏土壤的风险。

（四）土地承包经营权流转合同规定内容无法实现的风险

现实中，兵团相关行政管理机关对职工群众土地承包经营权流转的指导服务工作做得不到位，因为相关管理部门认为土地承包经营权流转是职工群众自己的事情，职工群众自己决定就好，管理部门不宜插手。加之一些职工群众文化程度低，客观上造成一些职工群众所签订的土地承包经营权流转合同的内容模糊不清，无法实际履行，产生土地承包经营权流转合同纠纷，到法院起诉或者到党政机关上访的案件比较多，影响和谐社会稳定。

二、农牧团场职工群众流转土地承包经营权风险产生的基本原因

弄清楚风险产生的原因，有利于我们有针对性的研究防范风险的对策，为进一步规范兵团土地承包经营权流转行为提供智力支持。

（一）兵團土地承包经营权流转制度不健全

从农用土地的性质和使用价值来讲，国有农用地和集体农用地的功能是一样的，共同构成了我国农业生产的载体。国有农用土地承包在我国仅存在于兵团和地方国有农垦企业、华侨农场、国有林场、劳改农场、国有农牧渔场，与全国农村集体经济组织相比，所占比重很小，而在国有农用土地承包中，兵团所占比重最大。

当前，规范兵团土地承包经营权流转的规范性文件主要有：兵团党委、兵团出台的《关于深化兵团农牧团场改革的意见（试行）》（由1个主件和3个附件组成，简称“1+3”文件）以及《关于进一步完善“1+3”文件若干政策的补充意见》《关于推进屯垦戍边新型团场建设的意见》《兵团团场土地承包经营合同规范》《土地承包经营权流转的指导意见》《兵团连队职工身份地经营权流转管理办法》等。这些文件内容上比较原则概括，在行政管理机关如何监督和指导土地承包经营权流转，职工群众如何签订土地承包经营权流转合同等具体问题上缺乏具体条文规定。因此，上述文件对于规范兵团土地承包经营权流转缺乏具体可操作性，客观上导致兵团职工群众签订的土地承包经营权流转合同不符合法律规范要求。

（二）土地承包经营权未严格依法依规流转

兵团土地承包经营权流转产生风险的一个重要原因就是土地承包经营权流转不规范。1

1.土地承包经营权流转合同不规范。笔者在团场调研过程中发现，许多职工，甚至连队两委成员，对土地承包经营权流转合同的作用认识不到位。他们认为只要承包方按时足额交纳土地承包费，至于合同签不签，都可以。因此，在兵团土地承包经营权流转实践中，存在一些职工通过口头协议方式进行土地承包经营权流转，还有一些职工签订土地承包经营权流转合同的条款项目不齐全，只有简单几个条款，对合同双方的权利义务及违约责任规定不明确，导致产生土地承包经营权流转合同纠纷时，没有明确的合同依据，增加了合同纠纷处理难度。

2.土地承包经营权流转程序不规范。笔者走访了兵团农牧团场一些流转土地承包经营权的职工，发现一些职工程序意识淡薄，不遵守土地承包经营权流转程序性要求。职工流转土地承包经营权要向连队和团场相关部门履行备案手续，这是基本程序性要求，但一些职工却将自己的土地承包经营权流转出去后，就擅自离开连队，外出务工去了，没有履行必要的备案程序。职工不履行相关报备程序，违反了兵团关于土地承包经营权流转相关文件政策规定，会产生因为违反相关规定遭受相关处罚的风险。

另外，一些土地承包经营权流转承包方程序意识也比较薄弱，擅自改变自己承包土地的用途，却不履行必要的报批程序。按照我国《土地管理法》规定，农用地只能用于农业生产，而一些土地经营权承包人在土地上建房，搞农家乐，这就是改变土地用途，需要向自然资源局提出申请，改变土地用途，经过自然资源局的批准，才能开始建房，搞农家乐。不遵守相关改变土地用途的报批程序，会产生一个因为违反相关土地管理法律法规而被处罚的风险。

3.土地承包经营权流转合同纠纷处理不规范。兵团农牧团场职工群众由于法律意识不强，遇到矛盾纠纷时往往缺乏理性思考，在矛盾纠纷的处理上容易偏激走极端。一些职工群众在产生土地承包经营权流转合同纠纷时，未通过正常法律途径解决，而是上访或者找人私下解决。信访部门没有权力解决纠纷，只能将问题转给有关部门处理。因此，造成一些土地承包经营权流转纠纷迟迟得不到解决，职工群众认为是信访部门不作为，将怨气撒在信访部门身上，从而出现缠访闹访的现象，而缠访闹访会产生一个违反治安管理处罚法的风险。

甚至有一些职工群众不按照法律规定的程序规范处理土地承包经营权流转合同纠纷，找一些社会上的混混，以暴力、威胁、恐吓的方式，强迫土地承包经营权流转承包方履行合同义务，这种方式极容易产生一个触犯刑法的风险。

（三）兵团土地承包经营权流转的管理服务不到位机制不健全

承接自治区授权以后，兵团行政机关普遍反映行政编制少，人员紧张，客观上造成兵团相关行政机关对兵团土地承包经营权流转的管理服务不到位，1相关机制不健全。

1.土地承包經营权流转的服务组织和专业人员缺乏。团场改革以后，严格控制行政编制和事业编制，兵团和各师市也将一些行政权力下放至团场。目前，团场一些内设科室只有几个人，但要承担几十项甚至几百项行政职能，承担职责任务多而人手少的矛盾非常突出。因此，团场没有能力成立专门服务土地承包经营权流转的服务组织，也没有能力配备专业人员从事服务职工群众土地承包经营权流转事务。可见，当前兵团在服务职工群众土地承包经营权流转方面尚有较大拓展空间，相关中介服务组织应尽快建立起来。

2.服务职工群众土地承包经营权流转事务相关机制不健全。服务职工群众土地承包经营权流转事务，要周到细致，从土地承包经营权流转合同签订、合同履行、合同纠纷处理等方面进行全方位和全流程的服务，以降低职工群众风险。但当前兵团土地承包经营权流转的服务机制不健全，主要体现在：一是服务主体不明确，由哪一个机构负责职工群众土地承包经营权流转服务工作，在制度上没有清晰界定;二是土地承包经营权流转市场不发达，未形成合理竞价机制，相关从事土地承包经营权流转竞价服务的中介组织机构少，土地承包经营权流转方式及价格基本上是职工与承包方私下协商，进行市场公开竞价的少;三是基层连队缺乏专业的土地承包经营权纠纷仲裁机构，导致职工群众解决土地承包经营权纠纷要么去团场上访，要么去垦区法院起诉，纠纷解决成本高，时间周期长。

三、防范兵团土地承包流转风险的对策

（一）根据规范土地承包经营权流转市场的客观需要制定出台相关政策文件

1.土地承包经营权流转市场主体相关制度。根据兵团土地承包经营权流转市场的发展情况，建议制定出台相关政策文件对哪些人能够进入兵团土地承包经营权流转市场进行规范明确，即土地承包经营权流转的发包方和承包方需要具备什么条件，需要具体列明，其中也包括土地承包经营权流转的服务方，需要具备什么条件，也需要在政策文件中明确。明确土地承包经营权流转主体范围有利于兵团相关管理部门加强对土地承包经营权流转的指导、监督、服务。

2.土地承包经营权流转流程相关制度。建议兵团制定相关制度对土地承包经营权的流转的整个流程进行明确，提出具体明确的操作规范要求，即土地承包经营权流转合同订立、报备及合同到期续签或者解除等行为进行规范，避免因为土地承包经营权流转行为不规范而产生风险。具体如下：一是制定全兵团统一适用的土地承包经营权流转合同范本，避免实践中职工群众签订的土地承包经营权流转合同五花八门，基本条款不齐全，导致风险产生。建议兵团根据历年来常见土地承包经营权流转合同纠纷产生的基本原因，量身定做适合兵团职工群众实际的土地承包经营权流转合同范本，以减少不规范合同的签订。二是制定出台兵团农牧团场土地承包经营权流转操作手册，内容必须贴近职工群众生产生活实际，通俗易懂，保证职工群众按照手册操作就能依法依规流转自己的土地承包经营权，能有效降低风险。

3.农牧团场职工群众土地承包经营权流转纠纷调解处理相关制度。农牧团场职工群众纠纷如果得不到及时解决，会导致矛盾激化，不利于基层稳定。因此，建议兵团健全处理土地承包经营权流转纠纷相关制度，从降低职工群众纠纷解决的经济成本和时间成本的角度，合理设计制度，提高纠纷处理效率。建议兵团制定《农牧团场职工群众土地承包经营权流转纠纷调解处理管理办法》，从制度上明确连队两委承担农牧团场职工群众土地承包经营权流转纠纷调解处理主体责任，同时在制度上明确给予连队两委在职工群众土地承包经营权流转纠纷调解处理方面一定的经费和人才支持。

4.服务农牧团场职工群众土地承包经营权流转相关制度。建议兵团结合当前农牧团场土地承包经营权流转市场的实际情况，制定出台《兵团农牧团场土地承包经营权流转市场服务指导意见》，明确相关服务主体在进行土地承包经营权流转具体服务方面的具体服务内容，以加快兵团土地承包经营权流转服务机构和专业化服务队伍的建设。

（二）规范土地承包经营权流转行为

我国相关法律法规，如：《民法典》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》均对土地承包经营权流转需要遵守的相关程序进行了规范明确，建议兵团结合自身实际，强化对职工土地承包经营权流转行为的指导监督。

1.基层连队两委要加强对职工土地承包经营权流转的指导。连队两委成员工作在基层一线，对连队职工生产生活情况比较熟悉，如果遇到职工流转自己的土地承包经营权，可以进行必要的指导，按照相关土地流转的政策法律法规进行规范操作，增强职工按照政策法律法规规范流转土地承包经营权的意识。

2.兵团相关行政管理部门要加强对土地承包经营权流转行为的执法检查。兵团相关行政管理部门要增强责任意识和服务意识，经常性开展土地承包经营权流转市场执法检查工作，1对在检查中发现的问题及时提出整改意见，不及时整改的，及时通报或者移送相关执法机关按照法律规定立案处理，以增强兵团土地承包经营权流转行为的规范性。

3.兵团相关行政执法机关要及时对土地承包经营权流转过程中的违法行为进行处罚。建议兵团相关行政执法机关开展土地承包经营权流转违法案件集中整治活动，整理出具有警示教育意义的典型案例，在全兵团公开发布，或者选派优秀普法宣讲员赴基层连队开展以案释法活动，就典型案例向职工群众讲清楚不按照政策法律法规规定流转土地承包经营权的危害，通过打击违法行为，教育广大职工群众遵守政策法律规定，合法合规流转自己的土地承包经营权。同时要加强对农业执法人员执法培训，提高执法人员政策法规理论水平，精准掌握案件处理流程和处罚幅度，保证每一个案件都处理得公平公正合法。

4.兵团相关行政管理部门要加强对职工群众流转土地承包经营权的指导和监督。兵团相关行政管理部门要增强服务职工群众意识，既然按照相关土地承包经营权流转政策文件规定，职工群众流转土地承包经营权需要履行报备程序，那么土地承包经营权流转就并非与行政管理部门无关。因此，兵团相关行政管理部门对职工土地承包经营权流转是否合法合规，要尽到指导监督职责，在职工群众土地承包经营权流转过程中或者报备过程中，认真审查相关土地承包经营权流转合同，通过行政管理部门的有效指导监督，提高职工群众依法依规流转自己土地承包經营权的意识。

5.兵团相关行政管理机关及基层连队要做好职工群众土地承包经营权流转服务工作。兵团相关行政机关及基层连队要增强服务意识，提高服务水平，在职工流转自己的土地承包经营权时候，及时跟进，进行全过程的跟踪服务，从土地承包经营权流转合同的签订、履行、合同的变更和解除等环节，进行细致周到的服务，提高合同签订的规范性，以减少土地承包经营权流转合同纠纷。

（三）打造职工群众满意的土地承包经营权流转管理服务机制

1.建立服务职工群众的土地承包经营权流转市场管理机构。土地承包经营权流转市场由哪一个行政机关负责，需要在制度上明确，避免在实践中产生推诿扯皮的事情。建议兵团建立土地承包经营权流转市场管理机构，负责管理土地承包经营权流转市场，保证土地承包经营权流转市场的有关事情有专职机构负责，有专人管理。建议兵团土地承包经营权流转市场兵团层级由兵团农业农村局指定其具体处室具体负责，兵团各师市由师市农业农村局指定具体科室具体负责，兵团各农牧团场由团场指定具体科室具体负责。

2.打造服务职工群众的土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转的专业化市场的建立，有利于形成土地承包经营权流转竞争机制，1同一块土地的承包经营权如果有多人承包，则价格出得高的能够得到土地承包经营权资格，因此，在形成竞争机制的情况下，职工群众能够得到更多的实惠。建议由兵团农业农村局牵头，在全兵团建立若干个土地承包经营权流转集中交易市场，市场的管理运行由农业农村局负责。市场建立起来后，职工群众不论是想发包土地承包经营权，还是想承包土地承包经营权，都可以去土地承包经营权流转市场进行交易，这样可以有效避免职工群众私下交易而产生的风险。

3.提高土地承包经营权流转合同纠纷处理效率。兵团相关行政机关及基层连队两委要加强学习，熟悉相关土地承包经营权流转政策法规，不断提高土地承包经营权流转合同纠纷处理能力。在具体的土地承包经营权流转合同纠纷处理过程中，要增强工作责任心，深入职工群众中调查走访，搞清楚合同签订具体情况，合同纠纷产生的原因，依法依规对纠纷进行调解，保证土地承包经营权流转合同纠纷能够得到及时化解。同时在纠纷调解方面要坚持公平正义原则，让重合同守信用的一方得到实惠，让背信弃义的一方付出应有的代价。

4.强化相关行政管理机关管理服务责任。相关行政管理机关履职尽责，土地承包经营权流转市场管理服务工作才能不断得到提升。而要保证相关行政管理机关履职尽责，则需要强化相关行政管理机关管理服务责任，当前，建议通过考核和追责问责的方式，敦促相关行政管理机关不断创新管理服务方式，更好地在土地承包经营权流转方面服务职工群众。考核要注重考查相关行政管理机关的工作实绩，即每年为职工群众土地承包经营权流转做了哪些具体管理服务工作，产生了哪些实际效果，职工群众评价如何，发挥好考核的评价功能。

服务好职工群众，是兵团广大领导干部义不容辞的责任，土地承包经营权流转事关兵团农牧团场广大职工切身利益，兵团广大领导干部要坚决维护好职工群众合法利益，采取有效措施，帮助职工群众防范好土地承包经营权流转风险。

责任编辑：彭银春