探究野生动物防疫立法的缺失和对策

张可涵

摘要：野生动物防疫对我国的公共卫生安全建设十分关键，合理的立法设计将有利于我国搭建好应对突发公共卫生安全事件的法律体系。2020年新冠疫情的暴发对社会生活的影响，中央紧急出台的《决定》，从实践和立法层面展现了修法的紧迫性，必要性和重要性。本文将梳理《野生动物保护法》和《动物防疫法》等相关法律法规，探究我国野生动物防疫立法呈现的问题，针对相关立法缺失的现状，结合社会实践的需要，在生态文明建设的大背景之下，以“美丽中国，健康中国”为理念指导提供立法对策。力图在保护优先，重点防疫的前提下提供建议，形成符合中国特色社会主义法治需要的野生动物防疫立法对策，推动我国立法事业的新发展。

关键词：野生动物防疫;立法;对策

1 前言

重大公共卫生安全突发事件下，全国人大常委会于2020年2月发布“全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习”的决定。一石激起千层浪，全国各地方人大纷纷以地区社情民意为前提，出台地方性条例，以对地方立法进行针对性的调整。可见在新冠疫情这一重大公共卫生安全事件的冲击之下，中国野生动物防疫立法的缺陷展露无遗。

保护为重，立法先行。野生动物防疫不是一个新课题，但是却在疫情后才开始受到重视。早在20世纪80年代，我国就已初步建立了法律保护体系，但是受制于社会环境等综合因素，我国相关立法滞后，应对新冠疫情效果不佳。疫情暴发后，全国性的《决定》发布和各地条例的出台，则展现了中国野生动物防疫立法发展完善的可能性。基于此，本文将在重视生态文明建设的背景下，探究应如何完善中国的野生动物防疫立法，在分析立法缺失问题的前提下，提供合理对策。

2 野生动物防疫呈现的立法问题

传统上，我国的立法对野生动物防疫这一问题并不重视，相关规定的法律条文多散见于《野生动物保护法》和《动物防疫法》的条文之中，并没有对该问题作出针对性的立法。法律对野生动物的保护力度本就不足，加之对防疫问题的处理也较为草率，造成了保护缺位，防疫缺失的尴尬立法境况。即使可以从零散的法律条文中参见部分野生动物防疫规定，也不过是杯水车薪。无论从指导理念的不先进，立法技术的有待进步，或者是法律体系衔接不合理等问题，都证明了我国呼唤着更好的立法对策出现。

2.1 立法指导理念不先进

野生动物防疫立法体系建设，一方面有赖于《野生动物保护法》对野生动物本身的保护，另一方面也需要《动物防疫法》构建整体的防疫体系。这两部核心法律的联动是一直以来的立法重点。而新冠疫情暴发所查得的疫病源头，也充分证明了原有的分而治之的，逐个击破的立法理念需要更新。我国法律发展经由20世纪80年代开始逐渐成型，从法律单一且少，一部法律规定所有问题的统一而治阶段，发展到百花齐放，制定针对性单行法的时期。这是中国大包大揽的立法理念过渡到专而精通的改变，而新时代下又提出了部门法合理联动的新要求。因此，我国需要进一步构建体系化的野生动物防疫立法。

十九大以来，生态文明建设的重要性不言而喻。事实上，野生动物保护名录范围有限，而在立法理念上又没有将野生动物当成独立客体看待，综合上述因素，也造成了实践中对野生动物的保护力度不足的现象。而动物防疫法在立法之初，同样存在理念陈旧，认为野生动物在动物防疫体系构建上无足轻重的想法。虽然在立法上有规定野生动物的防疫检疫相关事宜，但是保护主体始终倾向于其他动物。总之，这些最初的立法理念都深刻的影响着野生动物防疫法律的建设。

2.2 立法技术有待改善

2.2.1 法律规范内部结构不合理

由于我国《动物防疫法》自2007年修订通过，与疫情暴发的时间点相差甚远，导致相关法律在结构设置上不符合实践需要。对比2021年新修订版本，可以发现其由原来的十章变为十二章，新增了关于兽医管理和病死动物和病害动物产品的无害化处理的章节，呈现了明显的以实践反思调整结构的倾向。在动物防疫中，兽医可以发挥其专业队伍的素养，扎实推动疫情防控。而针对病害动物的单独条例规定更是符合了遏制传染源这一重要前提，从源头处完成无害化处理，极大减少后续交叉感染的可能性。保护先行，防疫全程是形成合理的野生动物防疫立法的前提。

虽然我国根据现实对《野生动物保护法》进行了紧急修订，但是依然没有改变一些影响重大的问题。正如前文所提的保护对象问题，法律更多关注保护三有动物。但是即使有保护之名，实际上更看重其科研价值、经济价值。这将法律保护的野生动物限定在较小范围内，体现的是以鼓励开发利用野生动物为主的立法取向。立法的保护力度不足，也极大影响了实践中后续的疫病防控环节。

此外，作为一部法律当然要明确被保护对象。但是野生动物的定义在学界始终存在争议。现行法律中只保护重点野生动物的条文，明显和我国重视生态文明建设的大背景不符。此外，野生动物保护名录里受保护动物的范围不合理，分部门制定名录的冗杂，也对使得执法部门进行严格监管时效率低下。

2.2.2 法律法规之间衔接不足

我国于20世纪80年代已初步形成法律体系，但是这些法律法规规章虽涉及动物及其保护，但立法宗旨各异、立法形式和效力层级不同。在实践中容易呈现衔接不合理，有权监管部门互相推诿责任的情况。除此之外，由于多头立法、单项立法的体系现状存在，使得野生动物防疫体系的建设紧急呼唤着各部门法律联动建设，减少分而治之的现状，才能形成社会合力，有效的在立法层面高瞻远瞩的解决问题。

2.2.3 立法目的與实践需要有偏差

本质上，野生动物防疫立法的两部核心法律及相关法律文件都应以保护和预防控制为出发点。但是，由于在法律条文中包含的价值开发导向，事后救济式控制疫病的取向和不文明的执法过程，导致了在实践中并没能站定两大出发点，形成偏差。欲保护而未遂，欲防控而不能的尴尬情况，阻碍了我国完善野生动物防疫立法的步伐。

2.3 动物疫情防控与人的传染病防治缺乏联动

在动物疫病防治和人的传染病预防上，我国以往的法律设置呈现较为明显的分而治之的特色。以新冠疫情为例，执法部门大量扑杀果子狸等野生动物，原因就在于这些动物可能为传染源宿主。反而推之，既然动物可能将病毒传染到人身上，那么两者间的医学研究，疫病防控等需要密切联动。如果两者间的防控割裂，没有形成合理的动态联系，将导致疫病源头处置不善，实际医疗信息不互通的结果，阻碍医学研究进展和科学的疫情防控体系的形成。

世界是相互联系的，这是马克思主义哲学所阐述的真理。由于事物始終处于运动变化之中，所以将人与动物的防控割裂是有违客观规律的。我们急需在立法这样高瞻远瞩的层面，为联动防控疫情体系的搭建提供合理的立法设计。

2.4 地方立法与中央立法缺乏有效联动

立法体系建设，不仅要横向联动，也需要纵向的一体化设计。以本团队所在广东省为例，在野生动物保护和动物防疫两方面都已进入或者完成新一轮的修法，开展时间甚至早于中央的修法步伐。一方面可以认为是地方先试错为中央的整体修法提供经验，另一方面难免认为操之过急，没有足够的立法支撑。以我省为例，广东省所出台的决定整体与中央精神相符，尚可以理顺。但若以天津市为例，其与全国性决定在禁食动物范围存在冲突。虽然不构成违法，但必然存在实践困境。除了上述内容相悖的问题，还有内容照抄的问题。如果其他省市照搬中央决定，又失去我国在地方设置人大，形成地方性立法的意义。我国进行针对性的地方立法，是符合一切以时间地点条件为转移的要求的。故由于上述立法困境，在新一轮立法中，我国要重视核心法律和地方性条例的衔接。

3 完善野生动物防疫的立法对策

发现问题是解决问题的前提条件，发现野生动物防疫立法缺失的问题反而是完善相关法律的重要推力。笔者以完善法律，更好应对重大公共卫生突发事件为前提，结合学者观点和团队在河源、潮汕等地调研的经验，提出如下立法对策。

3.1 以“美丽中国，健康中国”作为立法前提

“美丽中国”于十八届五中全会纳入十三五规划中，是中国生态文明体制改革的重要导向。而2016年提出的“健康中国2030”规划纲要，认为促进人的全面发展的必然要求是健康。因此在修法之中，应体现如何应对此类重大公共卫生安全事件，如何合理保护野生动物，做好相关防疫工作以合理控制公共卫生风险。

在防疫立法体系的搭建上，需要更加关注野生动物这一特殊主体，根据“美丽中国，健康中国”的要求，添加维护公共卫生安全的内容，积极调整动物防疫的范围，完善动物防疫风险预防评估制度。良法利于治，科学的立法将为应对重大公共卫生安全事件提供良好的法治大环境。

3.2 根据实践需要调整法律结构

我国首先需要对野生动物的定义进行及时更新，方便后续对具体的野生动物保护名录进行更迭。在这一方面，水生动物、陆生动物、三有动物等定义容易交叉重叠且过分狭窄，可以参考学习澳门的相关法律规定。如以脊椎动物作为限定词，更加全面的概括了定义主体，以免出现两栖动物归属不明的尴尬境地。

其次，应当改变“分部门指导名录”的形式，国家林业和草原局和农业农村部应进行合理磋商，中央和地方也积极联动，最后形成合理的名录用以指导实践。

然后，应当通过立法，制定科学合理的监测-预防-检测的联动标准。改变原有的疫情监测归野生动物保护法管，防疫标准跟着动物防疫法的大规定走，检疫标准类推同种动物的检疫标准规程，而屠宰则无依可据的乱象。最终目的是形成科学又合理联动的标准，服务于社情民意的需要。

最后，一定要始终站稳保护和预防控制两大出发点，在立法层面上就积极体现如上的取向，最终才能实现在实践中倡导保护和防控这两大现实需求的目的。

3.3 合理衔接动物疫病防治与人的传染病治疗

世界不是孤立的，而是永远处在相互联系中，这也为我国立法体系搭建提供了上层的理论指导。针对上述问题，需要出台法律法规或者规范性文件用以针对性解决问题。在立法上确立以兽医主管部门（农业部门）为主，林业草原主管部门、卫生健康主管部门共同协同的动物防疫管理体制。通过法律的规定，打通各部门下属机制，科学防控动物携带病原体引发人类传染病的可能。联动前置的检测环节和后端的医疗服务，借此形成法律规定共融互通的良好体系。

根据十三届全国人大四次会议针对相关建议的回复，还可以参考一下几点措施。一是加快修订“人畜共患病”的名录。此次新冠疫情的冲击表明了修订的刻不容缓。二是划定隔离区并对隔离区内家养动物进行强制免疫，减少不可避免的与家养动物的接触而带来的感染风险。

3.4 处理好法律体系的内在衔接与协调

针对此次新冠疫情，除了需要解决上文提及的横向权责部门划定不清晰，纵向的中央与地方立法交叠的问题，更急迫的是实现核心法律的联动。防疫体系的搭建需要预防先行，如同我国在汶川大地震发生后极为注重地震监测体系的搭建，新冠疫情的暴发也呼吁着我国要建立系统的野生动物疫情监测体系。

中国的法律体系中并没有单独为野生动物防疫出台单行法律，但是《动物防疫法》的调整范围也并不将野生动物的疫情检测纳入其中，反而是放在了即将修订的《野生动物保护法》之中。而上文也提及，检疫防疫的相关程序由《动物防疫法》规定。本身监测-预防-检测应该是一个联动的设置，在我国的立法却将他们人为割裂。针对这一现象，最好通过在关联条文中互相参照引用，或者采取出台相应司法解释的做法，在立法层面形成合理联动，以减少执法困境。

总之，中国野生动物防疫立法之路任重道远。但是，相信在中国特色社会主义理论的指导下，多远都会到达！

参考文献

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