宅基地使用权收回制度路径完善研究

李会勋，刘荣强

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

“三农”问题一直是国家工作的重中之重。随着乡村振兴战略的不断推进以及农村经济的发展，农村人口大规模涌入城市，使农村常住人口的数量急剧下降。由此导致全国出现大量的“空心村”，造成土地资源的严重浪费。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。由于农村宅基地使用权无法对外流转，故宅基地使用权收回制度存在较大发挥空间。然而我国《土地管理法》仅用一个条文对该制度予以规定，没有进行详细说明，严重影响着该制度的运作。以现有的宅基地使用权收回制度为依托，探寻其中制度的不足，进而提出完善之建议。

一、宅基地使用权收回的涵义与相关概念区分

(一)宅基地使用权收回的涵义

2006年《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权确定为一项独立的用益物权后，《中华人民共和国民法典》延用了这一规定。根据我国《民法典》的规定，宅基地使用权是指村集体成员对村集体所有的宅基地上建造住宅及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用的权利。但宅基地使用权并非一般意义上的用益物权，其特殊之处在于：一是取得权利的身份性，本集体成员基于成员身份取得宅基地使用权，集体之外的成员无权取得宅基地使用权；二是权利的无偿性，集体成员通过无偿取得宅基地使用权从而获得最基本的居住保障；三是用途的限定性，宅基地仅能用来建造住宅及其附属设施；四是使用期限无限制，宅基地使用权不存在使用期限限制，理论上，该权利可以永久存续。[1]正是由于宅基地使用权具有上述特征，决定了其具有福利性与社会保障功能。

宅基地使用权收回制度是宅基地使用权制度的重要组成部分，当前，对于宅基地使用权收回的概念尚不统一。如刁其怀认为，宅基地使用权收回是指当特定的事由出现时，集体经济组织报政府批准后从而收回宅基地使用权。[2]杨蕾认为，宅基地使用权收回是指根据法律规定，由特定主体依照特定程序收回宅基地使用权的行为。[3]以上两种观点皆是基于法律文本的规定对其进行界定，没有触及宅基地使用权收回行为的本质。宅基地使用权被确定为一项用益物权，对宅基地使用权收回涵义的界定理应结合物权变动原理。故宅基地使用权收回的涵义为：集体经济组织基于集体土地所有权及特定事由的出现，依照特定程序，使宅基地使用权归于消灭的民事法律行为。收回宅基地使用权是农村集体土地所有权的应然权能，也是进一步提高土地利用效率的有效举措。[4]

(二)宅基地使用权收回与宅基地使用权退出的区分

宅基地用益物权消灭的原因包括宅基地使用权收回与退出，厘清二者的区别，有助于学术界在使用相关概念时，指向同一内涵与外延。宅基地使用权退出是指村集体成员自愿将宅基地使用权这一用益物权消灭，使村集体的宅基地所有权恢复至圆满状态。二者主要存在以下区别：

一是有无强制性不同。宅基地使用权收回除了协商收回外，当法定收回事由出现时，集体成员的宅基地使用权可以依法强制收回。由此观之，收回行为具有强制性。宅基地使用权退出则不具有强制性，宅基地使用权是法律赋予农村集体成员的财产权利，任何主体都无权剥夺，其退出必须基于宅基地使用权人自愿，不得强制安排农民退出。中央曾发文强调，不得将农民进城落户与宅基地退出相挂钩。由此可见，即使农户进城落户，宅基地使用权退出也须遵循自愿原则。

二是有无补偿不同。根据法律规定，只有基于公共利益收回宅基地使用权时才给予适当补偿，对于其他事由，集体可以无偿收回。而宅基地使用权退出则坚持有偿原则，但是在我国农村地区，农民往往将宅基地视为自己的私产，一般不会主动退出宅基地，即便退出，也必经过合理补偿阶段。

二、宅基地使用权收回制度的法律文本考察

目前，我国宅基地使用权收回制度主要规定在《土地管理法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》以及各地方法规或地方政府规章之中。通过整理我国关于宅基地使用权收回制度的法律文本，发现对于宅基地使用权收回的法律内容多集中在收回事由方面，对其收回性质、收回程序以及补偿规定的较少。在法律层面上，现行《土地管理法》第六十六条主要规定了宅基地使用权收回的三类事由以及对于因公共利益而收回的应当给予适当补偿，对于收回程序，仅规定了需要经过原批准机关批准，再无其他具体规定。在行政法规和部门规章层面上，原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中仅规定了四种收回事由，对于宅基地使用权收回的其他方面则没有规定。在地方法规及地方政府规章层面上，不同地方存在立法差异，下文将着重介绍。

以我国27个省份(包括23个省与4个直辖市)有关宅基地使用权收回的地方法规及地方政府规章为分析样本。各地方法规及地方政府规章主要表现为各省制定的土地管理法实施办法和单独制定的宅基地管理办法。从时间上，最早作出收回规定的是北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法(1991)，该办法仅规定了连续两年闲置宅基地可收回，未规定其他方面，不具有代表性。相较之下，《河北省农村宅基地管理办法》(2002)规定了宅基地使用权谁来收回、收回事由、收回程序以及收回补偿，具有重要参考意义。据此，将宅基地使用权收回制度划分为主体、事由、程序、补偿四个方面展开分析。首先，在收回主体方面各省份规定混乱。27个省份中，12个省份规定了宅基地使用权收回的主体。其中，7个省规定收回主体为农村集体经济组织，有1省规定为农村集体经济组织和村委会，1个省规定为土地管理部门，1个省规定为人民政府，1个省规定为村民委员会。其次，在收回事由方面各省份规定不一。27个省份中，16个省份规定了宅基地使用权收回的事由。其中，7个省规定因迁移等原因停止使用土地为收回事由，5个省规定宅基地闲置为收回事由，5个省规定因集体公益事业为收回事由，5个省规定违反宅基地用途为收回事由，4个省规定一户多宅为收回事由，3个省规定因规划调整(包含迁村并镇和旧村改造等)为收回事由，3个省规定非法获取批准宅基地的(包含非法批准)为收回事由。再次，在收回程序方面各省规定简单。在27个省份中，6个省份规定了宅基地使用权收回的程序。3个省规定收回需要报原机关批准，3个省份规定需要经过县级人民政府批准。最后，在收回补偿方面各省规定不同。27个省份中，7个省份规定了宅基地使用权收回补偿。其中，5个省规定了因集体公益事业收回给予补偿，3个省规定了因一户多宅收回给予补偿，1个省规定了因规划调整给予补偿。

上述法律文本反映出我国宅基地使用权收回制度尚未形成完整的法律体系，多数法律规范内容空洞，且多是规定宅基地使用权收回事由。有关宅基地使用权收回的主体、事由、程序、补偿等问题在省一级仍不明确，各地标准不一。

三、宅基地使用权收回行为的性质

虽然宅基地使用权收回制度早有规定，但因缺乏具体的法律规范以及各地实践不同的限制，学界对宅基地使用权收回行为的性质仍存在争议。

对于宅基地使用权收回行为的性质，主要存在三种学说，即“行政征收说”“合同解除说”“用益物权消灭说”。“行政征收说”这一理论认为，宅基地使用权的收回具有单方权力支配色彩，收回的本质仍为征收。[5]宅基地所有权人无权收回宅基地上的房屋，从这点看，宅基地使用权收回被定性为征收并无不妥。“合同解除说”这一理论是从宅基地使用权的设立来展开论证的。比如贺日开教授认为在宅基地使用权设立的问题上不宜适用“行政审批(许可)理论”，理由在于行政许可的法律后果在于准许申请人从事特定活动，而不是取得现实财产性权利。贺教授提出了“强制缔约理论”，其本质是强调以民法中的契约观来分析宅基地使用权的设立问题。根据贺教授的理论，可以将收回行为视为宅基地使用权合同的解除。[6]“用益物权消灭说”认为宅基地使用权被规定在用益物权之下，那么理应在用益物权的制度框架下研究收回行为的性质。比如梁亚荣认为，按照物权理论，围绕宅基地使用权的设立、变更、转让、消灭的法律关系属于物权变动的范畴，因此宅基地使用权作为一项独立的用益物权，自然应从物权变动的角度来分析。[7]

明确宅基地使用权收回行为的性质，不能局限于文义，应结合相关法律规定进行研究。“行政征收说”意味着政府为收回行为的主体，在实践中确有利于宅基地使用权的收回，但认为宅基地使用权收回行为的性质不宜为“行政征收说”。首先《土地管理法》明确规定农村集体经济组织为收回主体，并强调政府的审批权。其次若采用“行政征收说”，将会使宅基地使用权收回执行主体与审批主体混同，使得政府部门既是审批者又是执行者。最后，宅基地使用权是设立在宅基地所有权之上的一项民事权利，设立宅基地使用权时为民事行为，若在收回宅基地使用权时变为行政行为，那是不可想象的。[8]“合同解除说”亦存在诸多不足之处。首先合同解除的前提条件是存在合法、有效的合同，当出现法定或双方约定解除事由时，一方行使解除权则合同得以解除。[9]农民在申请宅基地时，无需与村集体签订合同，何谈合同解除？退一步讲，即使认为村民与村集体达成口头协议，那么在出现法定或约定的合同解除事由后，又该如何追究违约方的民事责任？对比来看，“用益物权消灭说”更符合实际，更具有说服力。

支持“用益物权消灭说”。宅基地使用权收回被界定为用益物权消灭具有法律支撑。我国《民法典》在“物权编”规定了宅基地使用权，将其规定为用益物权的一种，那么其收回也应符合物权的基本原理。农村集体经济组织基于土地所有权，为集体成员设立宅基地使用权，从而在村集体与集体成员之间产生了围绕宅基地使用权设立、变更、转让、消灭等民事法律关系，属于物权变动的范畴。我国农村土地由农村集体享有所有权，村集体成员仅享有宅基地使用权，制度设计的目的在于以农村土地为农村集体成员提供基本的社会保障。[10]村集体成员取得宅基地使用权后，村集体不得干涉宅基地使用权的正当行使，当《土地管理法》规定的收回事由出现时，可以收回集体成员的宅基地使用权。故宅基地使用权收回行为的性质应属于用益物权消灭，属于物权变动的范畴。

四、宅基地使用权收回制度之不足

通过对宅基地使用权收回法律文本进行分析，发现我国宅基地使用权收回制度存在不足之处，这些问题主要集中在收回主体、收回事由、收回程序及收回补偿方面。

(一)收回主体不明确，存在权利僭越风险

在法律层面，现行《土地管理法》第六十六条规定收回主体应为农村集体经济组织，但收回需要经过政府的审批，该处的审批该作何理解？司法实践中有判决将政府视为宅基地使用权收回的主体，例如在段某军等与邯郸市峰峰矿区人民政府、邯郸市峰峰矿区峰峰镇街儿庄社区村民委员会案件中，一审法院认为政府只是通过批准收回方式对相关收回行为行使监督权，二审法院则认为该政府批准收回宅基地使用权的行为，对相关权利人设定了权利义务，为实际收回决定的主体。可见，法律规定的不明确，给司法实践带来了不确定性。

在地方法规层面，一方面表现为立法空白，27个省份中有14个省份没有规定宅基地使用权收回的主体，如天津市在《天津市土地管理条例》(2012)中规定迁村并镇和村民迁入新建住宅的，宅基地使用权应予以收回，但并没有规定收回主体。另一方面表现为地方立法之间存在矛盾，例如都规定了宅基地使用权收回主体，但是山东省将农村集体经济组织或村民委员会规定为收回主体，上海市则规定土地管理部门为收回主体。

法律法规对于宅基地使用权收回主体的规定并不统一，以及对“审批权”含义理解上的困难，导致农村集体经济组织收回宅基地使用权的权利被架空、被僭越。

(二)收回事由不全面，存在事由遗漏风险

现行《土地管理法》虽然规定了三类宅基地使用权收回的事由，但收回事由规定并不全面，无法有效指导司法实践。例如，在王庆宇与陈玉林、突泉县突泉镇城郊村民委员会宅基地使用权纠纷案中，法院认为原告长期闲置宅基地，从而土地所有权人有权收回宅基地使用权。除上述收回情形外，还存在着协商收回的情形。协商收回是一种与法定收回截然不同的收回类型，是村民与集体经济组织通过平等协商，自愿消灭宅基地使用权的行为。[11]比如“一户多宅”的情形，完全可以由双方协商收回。纵观我国相关法律法规以及地方性法规，尚未有关于协商收回的规定。收回事由不全面可能导致农村集体经济组织在收回宅基地使用权时无法可依。

(三)收回程序不健全，存在侵害农民权益风险

无论是《土地管理法》还是《确定土地所有权和使用权的若干规定》，都没有对收回程序进行详细规定，仅仅规定了报批程序。地方性法规也是如此。27个省份中有20个没有规定宅基地使用权收回的程序，仅有7省规定了收回程序，其收回程序也仅限于报批。法彦有云“程序是法治和恣意而治的分水岭”。程序规定不健全，易导致收回主体滥用收回制度，进而侵犯宅基地使用权人的合法权益。例如《河北省农村宅基地管理办法》(2002)规定宅基地使用权收回时，先由农村集体经济组织向乡镇土地管理机构提出申请，并将申请报送县级土地主管部门审查，最后由县级政府审批。通过该程序规定可以“窥一斑而知全豹”，农民作为宅基地使用权收回的对象，竟被排除在收回程序之外。上述法律法规仅规定了宅基地使用权收回的报批程序，对于收回决定的做出、公开以及复议等并未提及。[12]在司法实践中，各地法院主要审查收回决定是否经政府批准、是否经过村民大会或村民代表会议表决通过、是否履行通知和催告义务等程序。司法实践并没有形成统一的认定模式。

(四)收回补偿标准不清晰，存在利益失衡风险

目前，我国法律及地方性法规规定宅基地使用权收回以下三种情形给予补偿，一是对于因公共利益收回给予适当补偿，如《土地管理法》；二是因规划调整给予适当补偿，如《河北省农村宅基地管理办法》(2002)；三是因一户多宅而收回给予适当补偿，如《福建省农村村民住宅建设管理办法》(2011)。此三处收回补偿皆为适当补偿，没有明确的补偿标准，由此给司法实践带来不确定性。例如，在中山市五桂山镇龙石村民委员会与陈顺辉宅基地使用权纠纷案中，法院认为收回补偿应为完全补偿，补偿范围应包括涉诉房产现行价值及房屋重置成本、地上资产价值、地上青苗价值等。

五、宅基地使用权收回制度之完善

现行法律规范及司法实践反映出我国宅基地使用权收回制度存在不足，为确保该制度能促进农村土地有效利用，助推乡村振兴宏伟蓝图实现，应尽快健全相应的制度规范。

(一)明确宅基地使用权收回主体

关于宅基地使用权收回主体，学界尚存在争议。有的学者认为宅基地使用权收回主体不应为村集体，应为县级政府或其派出机构。理由是由政府来实施收回能够更好地保障收回的可操作性及稳定性。[13]贺日开认为政府为收回主体的观点混淆了权利与权力，收回应为农村集体经济组织的权利，对政府的审批权可以理解为收回权行使的程序或生效要件。[14]耿卓同样认为，法律规定村集体为收回主体，必须得到重视。[15]认为农村集体经济组织应该作为收回主体，政府不宜“越权”。其一，《土地管理法》中明确了收回的权利主体，即农村集体经济组织；其二，从收回效果来看，政府作为实施主体的观点具有一定的合理性，但政府作为收回主体，在法理上是站不住脚的，有违私法之嫌。本质上，宅基地使用权收回是村集体与村民之间的民事法律关系，而政府是典型的公权力机关，其不宜介入民事法律关系。其三，农村土地关系错综复杂，由农村集体经济组织作为收回主体更切实际，更有利于解决问题。对于《土地管理法》规定政府享有的审批权，宜被认定为政府为防止村集体经济组织滥用收回制度侵害村民权益的一种监督。政府的监督行为将有利于村集体经济组织严格执行土地利用规划。政府的职能必须十分清晰，集体经济组织的收回主体地位不能被任何主体取代，保障集体经济组织的意志得以充分实现。

(二)完善宅基地使用权收回适用情形

在用益物权消灭的原因中，一是征收、土地灭失、第三人原始取得等情形下集体土地所有权同时消灭或转移，已经超过了农民集体与集体成员之间的关系，因此宅基地使用权收回不能解释为征收、土地灭失或第三人之原始取得；二是用益物权因混同而归于消灭需要“所有权人取得其物上的用益物权”为前提，如果农村集体已取得该用益物权，则无收回之必要，因此宅基地使用权收回不能解释为混同；三是由于目前农村宅基地使用没有期限限制，因此宅基地使用权收回也不能解释为期限届满。目前我国《土地管理法》仅规定了宅基地使用权收回的三种法定情形，且未规定协商收回类型。认为对于法定收回事由还应当补充以下几种：一是“绝户”情形，即宅基地使用权人死亡，宅基地上的房屋处于无主状态；二是宅基地上的房屋已经灭失的；三是取得宅基地使用权后长期闲置的；四是丧失集体成员身份的；五是因“五保户”的腾出；六是因自愿放弃宅基地使用权(协商收回)。对于因合法原因形成一户多宅以及面积超标的情形，可以考虑通过有偿使用的方式予以解决。[16]总之，对于宅基地使用权收回的情形应尽可能全面，以便有效指导司法实践。

(三)规范宅基地使用权收回程序

认为宅基地使用权收回程序可以借鉴其取得程序以及征收农村土地的程序。宅基地使用权收回决定的作出是宅基地使用权收回的关键，可以根据宅基地使用权收回事由的不同设置不同的表决程序。出于最大程度的保护宅基地使用人的权益，对于法定收回事由引起的收回表决，首先应当经村民会议或者村民代表2/3绝对多数同意，同时应赋予宅基地使用权人要求村委会组织听证的权利，以限制权力恣意。[17]其次，表决信息应当在村务公告栏及时公开，公开时间不得低于1个月，以充分保障公民的知情权。最后，如果宅基地使用权人对收回决定不服，可以向政府提起复议。对于协商收回的情形，只须双方自愿协商一致并签订书面协议即可。首先，由宅基地使用权人提出收回申请，双方协商补偿事宜，其次，达成一致后签订书面协议，最后，提交政府进行审查，以防止存在欺诈、胁迫等情形。同时，认为在收回程序启动之前，除公共利益外的法定收回事由应当对宅基地使用权人进行催告。经过催告后宅基地使用权人仍不改变的，再启动收回程序更具合理性。

(四)健全宅基地使用权收回补偿标准

在法定收回宅基地使用权的情形中,《土地管理法》规定了只有基于公共利益收回宅基地使用权才予以适当补偿。对于公益收回情形的补偿主体，可依据“谁获益，谁补偿”的原则，由村民委员会在村集体资产范围内承担补偿责任。对于补偿标准，认为应当为“完全补偿”，即对于宅基地使用权及其上建筑物即附属设施进行补偿，以保证不会降低宅基地使用权人原有的生活水平。至于补偿方式，应该既包括金钱补偿又包括实物补偿，具体的补偿方式由宅基地使用权人进行选择。对于公益性收回情形之外的法定收回事由，认为，对基于非公益性质的收回也应予以补偿，宅基地使用权收回时补偿机制的建立不是纯粹的法律问题，而更多掺入了公共政策的因素。[18]宅基地使用权设立的目的在于使村民有基本的住房保障。收回是对宅基地使用权人财产性权益的剥夺，如果直接收回而没有任何补偿，无疑会使得村民丧失最基本的生活保障，也使得村民难以接受收回的结果。

对于协商收回情形的补偿，无须像法定收回那么复杂，只要双方协商一致即可。对于收回金额，需要同时设置最低标准与最高标准，最高标准设置的原因在于防止双方勾结，侵害集体资产，最低标准设置其意义在于防止出现“显失公平”。

六、结语

当前，面对农村大量闲置宅基地，宅基地使用权收回制度无疑是解决农村宅基地问题的“一剂良药”。因此，在坚持“用益物权消灭说”的基础上，分析宅基地使用权收回制度的不足之处，并提出明确宅基地使用权收回主体、收回事由、收回程序以及收回补偿之建议，以期能促进宅基地使用权收回制度良好运行。需要说明的是，宅基地使用权收回过程所面临的问题不止于此，当下还存在着“公益事业”的内涵与边界不明、宅基地使用权收回之后如何有效利用之难题，亦值得去探索。