公众参与县域城镇化建设：困境、定位与路向

张勇

(宁波大学 马克思主义学院，浙江 宁波 315211)

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，系统提出了新发展阶段立足县城这一重要载体开展新型城镇化建设的总体部署，标志着我国县域城镇化建设进入一个新的阶段。县域城镇化建设是国家建设在县域范围内的具体实施，是国家建设的重要基石。现阶段，高质量推进县域城镇化建设，公众参与是一个关键环节，可以有力保障县域城镇化建设的科学化和民主化，有效提升县域社会治理的效能。

一、公众参与县域城镇化建设的价值意蕴

公众参与县域城镇化建设意指公众以个人或团体形式参与相关政策制定与实施，最大程度地体现城乡各个阶层的价值取向和利益需求，真正发挥公众在县域城镇化建设中的主体作用，推动公众与政府、社会组织间的良性互动，提升县域城镇化建设的质量和水平。

(一)公众参与有利于提升县域城镇化建设的公正性

罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值。”[1]作为对自由主义价值观的矫正与超越，公正在良序社会构建方面发挥着价值支撑作用。县域城镇化建设与公众生活联系紧密，直接影响其切身利益。公众参与有助于推动县域城镇化建设政策制定和执行的透明化与民本化，重视与吸纳公众的建议与意见，充分体现民情、民意。一方面，公众参与县域城镇化建设，能够改进和完善公众利益诉求制度，引导和帮助社会各个阶层尤其是弱势阶层通过正常渠道及时、合理地表达自身的愿望要求，保障公众权益，实现机会均等，有效促进县域城镇化建设的包容性发展。另一方面，公众参与县域城镇化建设，可以深入了解相关政策和措施的制定环节，深化对这些政策和措施的理解与认同。再一方面，公众参与县域城镇化建设，可以凸显人民主体性，有效抑制形式主义和工具主义倾向，避免县域城镇化建设的异化发展，彰显人民至上的主体价值。

(二)公众参与有利于提升县域城镇化建设的公共性

公共性是县域城镇化建设的基本内核。县域城镇化建设需要强化公共性关注，提升建设的公共精神，避免公共责任担当与公共义务履行的缺失。公众作为县域城镇化建设的一支重要力量，其积极参与有助于提高建设的公共性水平。一方面，公众参与益于形成县域城镇化建设的积极公共文化。县域城镇化建设需要形塑一种积极向上的公共文化形态，以统合和引领多元社会主体的思想观念。公众参与有助于营造与培育一种积极健康的县域城镇化建设的公共文化氛围，将公共关怀和他者意识自觉融入建设之中，以合作文化来代替竞争文化，在一种包容与开放的公共文化环境中，纠正与重塑人们在县域城镇化建设方面的认知取向。另一方面，公众参与益于推进县域城镇化建设的协商民主进程。协商民主中的个体不是孤立的存在，而是与他人共在，具有交互主体的意义。公众参与县域城镇化建设是一种交互主体性的建构，通过平等的对话交流和开放的公共交往克服与化解了县域城镇化建设过程中的各种不良竞争和矛盾冲突，在多元主体间建立了理解、认同、互惠的合作关系。

(三)公众参与有利于提升县域城镇化建设的协同性

协同性是县域城镇化建设的重要特征。县域城镇化建设效益的倍增和价值的有效实现，需要多元社会主体之间的高度协同合作。公众参与有助于把县域社会系统中混沌、无序的各种要素统一纳入县域城镇化建设目标中，形成县域城镇化建设体系的有序功能结构，实现整体功能的提升和资源配置、使用效益的最大化。从组织模式看，公众参与能够优化县域城镇化建设的组织形式和改良县域城镇化建设的组织结构，营造一种开放合作与交流互动的文化氛围，将一切积极的、有益的因素吸纳进来，发挥协同效应，在功能方面实现县域城镇化建设的耦合同步。同时，公众参与县域城镇化建设还有助于发挥协同优势和抑制协同惰性，打破传统的县域政府部门“单中心主义”建设与管理结构，在县域城镇化建设的多元主体之间建立横向协同的网络治理结构，进而打造“共商共建共治共享”的县域城镇化建设协同体系。

二、公众参与县域城镇化建设的现实困境

公众参与有助于提升县域城镇化建设的公正性、公共性和协同性，真正发挥了公众在县域城镇化建设中的主体作用。但从现实来看，公众参与县域城镇化建设的效果不够理想，在主观方面和客观方面都还存在一些问题：

(一)主观意愿不强

当前，公众参与县域城镇化建设的主动性不足，意愿较为薄弱，主要表现如下：其一，关注度不够。一方面，受到传统的社会管理思想的长期影响，公众对县域城镇化建设的理解存在滞后性，习惯性认为县域城镇化建设就是县域各级政府的事，在理论与实践两个方面缺乏必要的关注。另一方面，在新媒体语境下，公共生活的碎片化和虚拟化对县域城镇化建设的公共性关注构成了挑战，降低了公众关注县域城镇化建设的主动性和积极性。其二，认同度不够。县域城镇化建设关注集体利益，有助于改进和完善公众利益诉求制度，保障社会各阶层尤其是弱势阶层的正当权益，实现县域社会包容性发展。但现实中，作为“理性人”的公众个体往往注重自身利益，“除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[2]，这在一定程度上削弱了公众个体对县域城镇化建设政策与举措的认同感。其三，合作度不够。县域城镇化建设是由多元社会主体一道开展的合作治理。公众作为县域城镇化建设的重要力量，他们之间的合作以及与政府的合作有助于提高县域城镇化建设的质量和水平。然而，由于公众参与县域城镇化建设要承担一定的时间成本，担当一定的责任和风险，这使得部分公众不愿参加与自身利益无关或关联度较小的县域城镇化建设活动，削弱了县域城镇化建设的主体合力作用。

(二)公共权力边界不清

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]在当前多元社会主体共同参与的县域城镇化建设中，由于公共权力边界划分不明晰而导致的公共权力使用过程中的缺位、越位与错位等问题比较突出，影响着公众参与县域城镇化建设的制度安排与治理效能，也影响着人人有责、人人尽责、人人享有的县域城镇化建设共同体的构建，弱化了县域城镇化建设的权力下沉效果。从现实情况来看，县域政府虽然已经将公共权力逐渐向公众等社会主体赋权和分权，但政群关系、政社关系尚未得到完全捋顺，政府行政权力依然可以通过多种渠道干预县域城镇化建设。究其实质而言，县域城镇化建设是一种多元社会主体间的协同共建，这种共建意味着公共权力由单中心向多中心的转变，主体的多元化蕴含着公共权力运行格局的网络化改变和运行机制的结构性改变。公共权力边界的模糊性阻碍了这一转变和改变的进程，导致了政府和公众在县域城镇化建设权力关系方面的不协调与不平衡，降低了公众参与县域城镇化建设的效度。

(三)制度供给有效性不足

公众有序参与县域城镇化建设需要政府提供有效的制度保障。然而，在当下的县域城镇化建设中却不同程度地存在着制度供给不足问题。在政府信息公开制度方面，一些政府部门利用依申请公开与主动公开的模糊界限选择性公开政策信息，且在信息公开时部分语言专业晦涩或模棱两可，致使公众获取县域城镇化建设决策信息存在障碍，导致信息不对称现象的发生。在公众参与程序制度方面，主体不明、范围不清、机制不全、模式不合等问题影响了公众参与县域城镇化建设的积极性、针对性和实效性。在公众意见反馈制度方面，政府部门对于公众在县域城镇化建设方面反映的意见和建议是否采纳，采纳或未采纳的结果与理由反馈及反馈渠道、机制等缺乏必要的制度约束规定，导致公众的权利赋予和政府部门的义务设定存在不对等问题。可以看出，目前，公众参与县域城镇化建设的制度供给相对不足，公众以一种制度性方式参与县域城镇化建设的渠道还较为缺乏，这将在一定程度上导致公众借助社会舆论、人情关系等非制度性途径参与县域城镇化建设。公众以这样一种非制度性方式参与县域城镇化建设，极易产生大量寻租空间，破坏县域城镇化建设主体之间的信任关系，造成政府公信力的缺失。

三、公众参与县域城镇化建设的精准定位

精准把握公众参与县域城镇化建设的功能定位，对于有效化解上述问题具有重要的指导意义。当前，应聚焦于内部的自我认知力和外部的制度推动力两个方面，内外结合，发挥合力作用，助推县域城镇化建设良性发展。

(一)提升公众参与县域城镇化建设的主观意愿

仔细分析，公众在参与县域城镇化建设方面的主观意愿之所以不强烈，主要有如下三个原因：其一，路径依赖心理影响。特定社会主体由于嵌入社会结构的位置不同，因而具备或表现出与其位置相符的特征、功能、行为以及结果。[4]在传统的社会结构中，政府居于中心位置，其他社会主体居于边缘位置。时至今日，这种“中心-边缘”式的社会结构依旧广泛存在，由此结构衍生出的陈旧观念依然影响广泛，公众认为县域城镇化建设为政府一家之事，应由政府包揽，产生路径依赖性。其二，自我效能感缺乏影响。现阶段，公众参与县域城镇化建设在一定程度上源于政府自上而下的号召与动员，而非源于自身的主体意识与意愿期望。这种由于外在号召与动员而产生的“象征式”参与，难以将县域城镇化建设的制度和政策真正内化为公众的具体行动，影响了公众参与县域城镇化建设的积极性，使得公众的自我效能感降低。其三，“搭便车”心理影响。县域城镇化建设的对象通常为公共产品，具有“非排他性”与“非竞争性”特点，易引发公众的“搭便车”行为，破坏了县域城镇化建设的群体性合作基础，影响了县域城镇化建设目标的实现。实际上，县域城镇化建设的价值旨归是增进公共利益，应把公共性作为县域城镇化建设的逻辑出发点和价值落脚点，激发与提升公众参与建设的心理意愿。为此，一要夯实县域城镇化建设的公共价值基础，减少公众对政府的路径依赖。一方面，政府要在制度层面加强顶层设计，围绕“公共性”开展县域城镇化建设统筹规划，重点在于建立健全城乡基本公共服务普惠共享的体制机制[5]，提升公众的公共价值认知水平。另一方面，政府要切实转变理念，推进县域城镇化建设体制改革，还权于公众，扩充公众自我协商和自我决策基层公共事务的自治权力，真正实现权力结构的优化。二要创新县域城镇化建设的决策模式，提升公众的自我效能感。政府在县域城镇化建设决策方面要摒弃传统的一元制决策模式，构建公众参与的协商民主决策模式，真正吸纳公众的意见和建议，充分体现公众的利益诉求。同时，政府要做好公共资源下沉工作，在公共产品与服务供给方面创新决策模式，将部分公共资源的选择权交由公众定夺，更好地发挥公众的自主能动作用，使公共产品与服务供给和需求有机结合起来，使公众参与和公共资金使用、公共问题解决有机结合起来，坚持需求导向，真正满足公众在县域城镇化建设方面的现实需求，提升公众的获得感和成就感。三要培育县域城镇化建设的集体理性，增强公众的主体意识。县域城镇化建设实际上是公众以集体方式参与县域公共事务治理，维护自身权益的一种主体性建构过程。只有培育公众在县域城镇化建设方面共同利益最大化的集体理性，增强公众自愿、自觉的主体参与感，才能摆脱县域城镇化建设公众参与不足的局面。现阶段，要通过形式多样的宣传教育，消融公众对县域城镇化建设的陌生感与疏离感，并以具体的县域城镇化建设项目和公共事务为依托，实现公众从个体理性向集体理性的转变，进一步强化公众在县域城镇化建设方面的主体意识，将县域城镇化建设内化为公众的日常生活样态。

(二)明晰公共权力划分的边界

厘清公共权力边界对于县域城镇化建设尤为关键，清晰的边界有助于提高公众参与县域城镇化建设的制度安排，也有助于提升县域城镇化建设的操作性和公众的执行主体权威性。在县域城镇化建设中，明晰公共权力边界主要包括明晰主体边界、客体边界和内容边界三个方面。其一，明晰公共权力主体边界。从法哲学角度看，公共权力主体可以分为归属主体与行使主体两类，前者指公共权力的实际所有者，后者指公共权力的实际行使者。[6]这里所讲的公共权力主体意指行使主体。县域城镇化建设的公共权力行使主体主要包括公众和政府两部分。现实中，他们的公共权力边界要从纵向和横向两个方面加以明晰。在纵向层面，要对各级政府的公共权力类型、范围与责任进行明晰，防止公共权力行驶过程中的缺位、越位与错位，便于公众根据公共权力的准确划分及时、有效地参与各级政府的社会治理。在横向层面，又可分为两个维度。一是要对相同层级政府之间的公共权力划分进行明晰，解决同层级政府间的平均主义摊派问题[7]。要依法依规明确界定公共权力的归属部门，防止公共权力无序交叠，避免公众在行使县域城镇化建设的知情权、建议权、批评权与检举、控告权等权利时，不同政府部门间的相互推诿甚或失职渎职行为。二是要对政府与公众之间的公共权力划分进行明晰，解决政府公共权力与公众公共权力的配置关系，增加公众在县域城镇化建设方面的自主权。其二，明晰公共权力客体边界。权力客体是权力所涉及的物质和非物质内容，具有重叠性，表现为一个权力客体可能涉及多个行政职能部门。[8]权力客体的重叠性也表征在公共权力客体上面。比如，城镇公园作为一种公共权力客体就涉及多个部门的管理职能。现实实践中，需要科学界定公共权力客体边界，以提升公众参与县域城镇化建设的针对性，提高治理效率，节省治理成本。其三，明晰公共权力内容边界。公共权力具有社会属性，是归属于社会的权力，其设置必须以社会为本位，从社会需求出发。清晰划分公共权力的内容边界，就是“在社会经济生活中将纯粹的‘政治事务’与‘社会事务’相分离”[9]，做好公共权力处置的社会化。由于公共权力植根于社会之中，公众参与县域城镇化建设必须立足具体的社会事务，在行使公共权力方面注重社会效应，力争取得最大化的社会效益。

(三)增强制度供给的有效性

“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[10]科学合理的制度安排能够有序推动公众参与县域城镇化建设。当前，增强县域城镇化建设制度供给的有效性，需要做好以下三点：其一，增强制度供给效益。县域城镇化建设制度供给的有效性应遵循收益与价值相一致原则，建设目标应与公众需求相吻合。比如在政府信息公开制度方面，要结合公众需求，进一步厘清县域城镇化建设信息公开范围，将公众关注度高、公益性强的信息设定为社会公开信息，通过新闻媒体、政府网站和自媒体平台对公众公开，拓宽信息覆盖面，提升公众的信息认知水平。其二，增强制度供给效果。县域城镇化建设制度供给的有效性应遵循结果与目标相一致原则，关注的重点是县域城镇化建设结果的好坏与效果的有无。比如在公众参与程序制度方面，应明确规定采纳公众参与决策方式的约束机制，如规定在公共决策过程中不征求公众意见或使用违法方式征求公众意见(如政府选择的公众代表与公共决策无利害关系)将导致该决策无效，避免公共决策过程中真实的公众参与被架空。[11]同时，县域城镇化建设制度供给效果的提升要注重决策的透明性，建立有效的公众参与信息系统，确保公众能够及时、详细地了解决策的背景、目的、内容及其适用范围，进而发表合理化的建议与意见。其三，增强制度供给效率。县域城镇化建设制度供给的有效性应遵循多元主体协调原则。县域城镇化建设的复杂性使得公众与政府部门之间、政府部门相互之间的协调成为必然。协调有助于消除公众与政府部门的隔阂，打破政府部门间的壁垒，增加多元社会主体之间的信息交换机会，增强县域城镇化建设系统的内在结构弹性。同时，协调进一步明确了各社会主体的角色定位和职责分工，确保县域城镇化建设系统运行的规范有序，契合该系统的整体发展需求，有助于实现公共利益最大化的治理目标。比如在公众参与反馈制度方面，政府应根据各部门的法定职能特点和职责区间限定，合理打造部门履职清单，统筹推进县域城镇化建设信息平台建设，及时收集、分析与反馈公众意见，提升公众参与县域城镇化建设的积极性和实效性。

四、公众参与县域城镇化建设的实践路向

公众参与县域城镇化建设是一个系统性的发展过程，一方面要形塑公众在县域城镇化建设方面的价值观念，另一方面要充分发挥县域城镇化建设制度的规范作用和引导作用，多渠道推进公众参与以县城为重要载体的新型城镇化建设。

(一)营造县域城镇化建设文化环境，助推公众价值观念塑造

由于受到政府管理文化的长期浸润，公众对政府管理的依赖在其行为规范、生活方式和价值观念方面日益固化为一种习惯，并呈现出代际传承性。因此，有效提升公众参与县域城镇化建设的效果，需要营造县域城镇化建设的良好文化氛围，以改变公众固有的思想观念，促进其形成公共价值观。其一，依据地方特色，将县域城镇化建设作为教育内容融入各类教育之中，尤其是乡村教育和社区教育之中，清晰阐明县域城镇化建设的价值观，引导公众对现阶段县域城镇化建设状况的正确归因，提升自我效能感，增强县域城镇化建设的主体意识。其二，将本地区县域城镇化建设的优秀案例融入乡村、社区教育教学，增强公众学习的亲近感和代入感，适时邀请县域城镇化建设的典型代表通过讲座、报告会等形式分享建设经验，发挥示范引领作用，激发公众参与县域城镇化建设的主观能动性。其三，围绕县域城镇化建设主题，通过线上线下两种宣传教育途径扩大县域居民尤其是农村居民和城乡结合处居民的教育机会，积极宣传县域城镇化建设的内涵、价值和效用，持续提升他们的契约精神和社会责任感。

(二)落实县域城镇化建设权力清单制度，增强公众有效执行能力

权力清单制度有助于明晰政府与公众在县域城镇化建设方面的权力边界，规范权力运行秩序和流程。现阶段，提升公众参与县域城镇化建设的执行能力和实际效果，需要在权力清单制度落实上做好如下四点：其一，落实权力清单编制制度。在县域城镇化建设顶层设计者层面，要根据县域社会经济、文化、生态、公共需求的实际情况，直面县域城镇化建设现实问题，从权力主体、权力客体与权力内容三个方面科学编制权力清单，在政府和公众之间合理分配权力，还权于公众。其二，落实权力清单执行制度。公众要充分理解掌握县域城镇化建设相关制度与政策，按照权力清单的内容、要求和流程行使自身权力，实现权力清单计划达致的规定目标。其三，落实权力清单监督制度。一方面，在权力清单落实过程中，公众要按照县域城镇化建设监督要求，对权力清单的执行做到科学监督与民主监督的统一、德治监督与法治监督的统一。另一方面，公众要借助于现代化的监督手段，如自媒体、人工智能等，延伸监督触角，对权力清单的执行做到全方位监督、全过程监督，促使各治理主体按照权力清单规定的职责要求踏实做好县域城镇化建设工作，不越位、不缺位、不错位。其四，落实权力清单改进制度。公众在执行权力清单的过程中，对于及时发现的各类权力清单问题，要及时向政府反映，以便不失时机地对权力清单进行修复，同时，各治理主体要结合县域城镇化建设实际情况，定期对权力清单的编制、执行和监督工作进行总结、反思，在持续性地总结与反思中确保县域城镇化建设权力清单不断发展完善。

(三)凸显县域城镇化建设制度供给质量，引领公众创新治理路径

政府要结合县域特色，有效供给县域城镇化建设相关制度，并以这些制度为根据，引领公众创新县域城镇化建设治理路径。其一，以满足公众公共需求为立足点，凸显制度供给效益。县域城镇化建设制度供给要结合县域特点，考虑经济社会环境差异，挖掘特色产业，提升产业支撑能力[12]，以实现公众在县域城镇化建设方面的异质性需求。同时，县域城镇化建设制度供给要结合县域特色为公众提供相应的教育指导和培训服务，引领公众创新治理方式，推进县域城镇化建设的实效性。其二，以信息公开透明为立足点，凸显制度供给效果。县域城镇化建设制度要注重决策透明、信息公开，避免“例行式”的信息公开，真正将决策程序、决策内容、决策执行过程与结果等信息，通过政府网站、通知公告等形式及时、全面公开，赋予公众知情权，让利益相关者通过听证会等形式适时参与县域城镇化建设决策，赋予公众参与权和表决权，改变“末端参与”与“事后参与”的形式化样态，增强县域城镇化建设制度供给质量与效用。其三，以吸纳反馈为立足点，凸显制度供给效率。县域城镇化建设制度供给要注重对公众意见与建议的及时吸纳和反馈，把握时效性，以提升县域城镇化建设效能。在输入层面，县域城镇化建设制度要满足社会各方面诉求，实时做好公众意见与建议的吸纳工作。一方面，政府对于公众在县域城镇化建设规划、生态环境保护等方面的合理化意见与建议，要及时、有效吸纳，避免选择性吸纳现象的发生。另一方面，政府要广泛听取普通民众尤其是部分弱势群体的意见与建议，使得制定的公共政策符合绝大多数人的利益，避免差异化吸纳现象的发生。再一方面，政府要让利益相关者参与听证会与座谈会，真实表达他们的利益诉求，在公共政策制定方面发挥实质性作用，避免公众“被参与”等形式化吸纳现象的发生。在输出层面，县域城镇化建设制度要“充分调动县级政府管理积极性、降低改革试错成本”[13]，及时回应各类群体利益诉求，实时做好公众意见与建议的反馈，提升政府的公信力。一方面，要明确反馈主体，将反馈职责落实到具体部门，避免“群龙无首”和“推诿扯皮”现象的发生。另一方面，要明确反馈内容，做到反馈准确、真实、全面，避免“选择性反馈”现象的发生。再一方面，要明确反馈方式，做到新媒体、传统媒体、新闻发布会、点对点直接回复等方式的协调统一，提升反馈效率。