泾川县农村土地流转现状与发展建议

张小强,戴宝成

（1.甘肃省泾川县农业综合行政执法队，甘肃 泾川 744399；2.泾川县农业农村局，甘肃 泾川 744399）

农村土地流转和规模化经营是农业现代化发展的必由之路，也是乡村振兴战略的重要内容。无论从乡村振兴战略的角度看，还是从当前农村人口快速老龄化的实际和绝大多数承包户内在期盼来看，土地流转已成不可逆转的大势所趋。党中央、国务院也多次出台促进农村土地流转的相关政策措施，鼓励和引导土地经营权有序流转。2021年3月1日，新的《农村土地经营权流转管理办法》由农业农村部正式颁布并实施，标志着我国农村土地流转进入法制化管理的新阶段。2022年中央一号文件明确提出“扩大乡村振兴投入，将加强考核监督，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例”。这些政策和法规的出台对农村土地依法依规流转起到积极的推动作用。近年来，甘肃省泾川县认真贯彻执行中央、省、市有关土地流转政策，坚持市场导向、问题导向，以乡村振兴为统揽，以农业供给侧结构性改革为切入点，严格按照有关法律法规，大力加强农村土地流转监管，农村土地流转形势总体平稳，持续向好，泾川县农村土地流转面积也逐年增加，土地规模经营水平进一步提升，支撑了泾川县经济的健康发展。明确甘肃省泾川县农村土地流转现状和典型模式，并对存在的问题进行分析，提出解决对策，以期为农村土地流转健康发展提供决策参考。

1 流转现状

泾川县位于甘肃东部、陕甘交界处，因地处泾河川腹地而得名［1］。县辖区内有14个乡镇，212个行政村，总面积140 930 hm2；总人口35.62万人，其中，农村人口31.7万人。总耕地面积44 933 hm2，人均耕地0.14 hm2。截至2021年底，有4.7万户农户流转出土地9 633 hm2，分别占家庭承包经营总户数的67%和家庭承包经营土地总面积的21%，其中，泾川县实现1 hm2以上规模经营主体1 624个，经营面积5 473 hm2，占流转总面积的57%；3 hm2以上的规模经营主体352个。共签订合同3.64万份，签订合同面积为8 477 hm2，占流转总面积的88%。按互换、出租、转包等传统的土地流转方式流转的面积分别为1 733 hm2、3 307 hm2、1 140 hm2，分别占流转总面积的18%、34%、12%；委托第三方经营等其他流转方式流转的面积为3 513 hm2，占流转总面积的36%。按土地用途分：用于种植粮食作物的土地面积为2 600 hm2，占流转总面积的27%；用于种植瓜果蔬菜的土地面积为4 045 hm2，占42%；用于发展高端苹果产业的土地面积为1 820 hm2，占19%；用于发展肉牛产业的土地面积为1 167 hm2，占12%。

泾川县县政府积极引导有一定经济实力的农户采取“企业+基地+农户”和“合作社+基地+农户”的方式，实行订单生产，逐步提高生产效益、拓展市场、蓄积力量、滚动发展，扩大种养规模，发挥示范带动作用。目前，泾川县共有各类种养产业大户475户，规模经营面积达7 633.3 hm2。在扩规模、延链条、拓市场、创品牌上与天津市武清区共商共建，引进农业企业流转土地，发展高效农业、设施农业，先后引进扶持建成农业产业化企业39家，共流转土地面积646 hm2，新建蔬菜产业园区11个、日光温室157、钢架大棚775。各类农业产业化企业带动农户2.58万户，占泾川县农户总数的38%；流转土地面积1 570 hm2，占流转总面积的16%。同时，由县乡两级政府牵头组织，失地农民参与县农广校、县人社局举办的高素质农民培训班和各种就业培训班13期，共培训2 460人次，学习畜牧养殖、果树栽培、蔬菜种植、建筑工程、厨艺等实用技术，掌握了一定的技能，集中精力打工、经商，从事第二、第三产业，变成了第二、第三产业的致富带头人，促进了民营私营经济的发展，加快了农民增收致富步伐。泾川县土地流转呈现多元化、规模化、规范化的良好格局［2］。

2 典型模式

2.1 家庭经营模式

农户根据家庭自身实际情况，除种植自己的承包地外，就近租赁土地1~10 hm2，开展家庭种养业，完全以家庭劳动力为主，自主生产、自主经营。1个家庭自繁自养50~100头猪，种植玉米3~8 hm2，所产玉米全部用作猪饲料，户均年出栏商品猪50~80头，年收益20~30万元。此类家庭经营模式在党原镇丁寨村极为普遍，占家庭总户数的80%以上，群众称之为“种养一条龙”模式，这种模式有自主生产管理、产品销售、自主性强、见效较快、形式灵活等优点。也存在农户独立经营，受资金、技术、信息等条件制约较大，群众需要承担市场风险等问题，但总体是乐观可行，群众较为接受。

2.2 适度规模经营模式

近年来，泾川县认真贯彻执行中央关于鼓励发展多种形式农业适度规模经营的政策要求，积极探索创新，形成家庭农场、农民合作社、农业龙头企业带动、农业社会化服务等多种形式的农业规模经营，农业适度规模经营能力水平显著提高。如泾川县斌伟种植家庭农场，是一家集粮食、蔬菜及中药材种植为一体的个人独资企业，共流转经营土地70 hm2，固定资产85万元，购置雷沃2004型拖拉机1台，谷丰玉米收割机2台，装载机1台、脱粒机1台、上粮机1套、其他农机具5套，新建库房120 m2、晾晒场1 300 m2等，农场家庭人口5人，劳动力2人，常年雇工2人。2020—2021年，农场经营收入190.62万元，实现纯利润51.28万元。该模式的优点是机械化程度较高，用工少，管理水平高，符合目前农村发展实际，缺点是一次性投资大，一些没有资金的农民开展困难。

2.3 产业带动经营模式

以泾川县蔬菜、畜牧养殖等主导产业为基础，通过调整产业结构，发展设施蔬菜、畜牧业等特色产业带动土地流转。如罗汉洞乡南河村大坡塬种养殖场于2016年流转土地22 hm2，流转费500元/667m2，用于种植玉米及青储饲料。农场主要养殖平凉红牛，按照管理区、生产区、粪污处理区3个功能区规划布设，建成双列式暖棚牛舍1栋1 100 m2，配套办公用房、饲料房、消毒室、防疫室等基础设施，肉牛存栏150头。实现了统一经营、统一管理的全程机械化模式，极大地降低了农场养殖成本。2020—2021年共实现经营收入330万元，纯利利润83.5万元。

2.4 设施西瓜产销一体化模式

近年来，泾川县通过招商引进惠庆、陇上欣等浙商建办的农业有限公司，在党原、玉都、荔堡等5个乡镇、54个村累计流转土地面积1 567 hm2，每年土地流转费600~800元/667m2，搭建西瓜大棚101 320座，每年解决群众就业9 000余人，群众实现了“资源+劳务”双收入。大棚西瓜年收入3.8亿元，流转群众年劳务收入0.95亿元，基地生产的高品质西瓜全部分拣装箱，实行商品化处理，销售到南方一线城市。

2.5 产业基地经营模式

泾川县玉都镇共建成移民新村和下坳2个设施蔬菜园区，累计投资1 483万元，流转土地30.5 hm2，修建钢架大棚397座、日光温室24座，建成了移民新村设施蔬菜园区育苗基地1处，供应全镇园区栽植需要。每年2个园区共栽植辣椒208棚、甜瓜69棚、其他果蔬120棚。在园区运营过程中，坚持以设施蔬菜产业链链长制为抓手，探索建立了“技术专家+种植能手+农户”的发展机制，有效解决了农户不愿种、不会种、销售难等问题，群众增收效果明显，棚均收入7 000元以上，设施蔬菜产业成为塬区群众的致富增收产业。

2.6 专业合作社经营模式

泾川县新惠源蔬菜专业合作社和泾川县惠丰旺蔬菜种植专业合作社，引导农户以土地入股的形式，入股农户158家，共流转土地51.6 hm2，集中土地，集约经营，建设设施蔬菜园区，由合作社牵头负责园区前期种植、中期管理、后期销售，通过抓培训强技术、抓管理提质量、抓销售促增收，示范引领扩规模。充分发挥合作社示范引领作用，有效带动周围13个种植大户承包钢架大棚108座、日光温室10座，规模化种植辣椒、甜瓜、圣女果等果蔬，群众种植积极性明显提高。通过组建专业销售团队，召开产销对接会，多方拓宽销售渠道，与庆阳西郊蔬菜批发市场、庆阳百佳超市56家连锁店、平凉新阳光蔬菜批发市场及镇内周边超市、酒店签订购销协议，建立了稳定供销关系，解决了群众后顾之忧，有效夯实了泾川县设施蔬菜发展基础。

3 存在的问题

3.1 土地流转不规范

小规模土地流转普遍存在口头化、短期化、随意化等问题。熟人之间流转的较多，专业种植大户流转的较少；转包或代耕的较多，依法依规流转转让的较少；即便签订合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手续，存在着合同签订不规范、条款不完备等问题，缺乏法律保障；设施西瓜产销一体化模式土地流转规模大，土地流转时间为3年，存在流转周期短等问题，对泾川县粮食生产造成了一定影响，同时流转期满后对耕地的保护和管理带来了很大的困难。

3.2 政策法规宣传不到位

部分基层干部和群众对土地流转的政策法规、方式方法等宣传不够、了解不深、引导不力；土地流转业主和农民法律意识淡薄，有的人以土地流转为幌子，私自改变流转土地的用途，从事非农产业，尤其是非粮化问题呈上升势态；也有个别业主因经营不善，资金短缺，导致不能按期兑付流转费用，造成流转土地闲置或撂荒等现象。目前土地流转用途大多数用于设施蔬菜、瓜果种植和畜牧养殖，对泾川县粮食生产安全造成一定影响。

3.3 服务职能发挥不充分

泾川县虽主持成立了县、乡、村三级管理服务机构，但服务管理相对滞后，职能未能真正发挥。乡村流转服务机构多数无固定工作人员和办公设施，流转信息不畅，档案管理不完整，配套服务跟不上流转需求。尤其是对土地流转过程中发生的经营纠纷不能得到及时化解和处理。

3.4 社会保障体系不完善

失地群众的养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不够健全，单纯依靠租赁土地来维持生活比较困难。农村无法为流转出土地的农民提供充分的社会保障，农民群众对土地流转存在后顾之忧。

3.5 土地流转规模不够大

因土地产出效益相对较低，规模经营投资大、风险高，生产周期长，群众对流转土地进行规模化生产的积极性不高。农民对土地具有依赖情结，担心土地流转后影响自身利益，宁可免费将土地给别人种，甚至撂荒，也不敢参与土地流转，造成土地集中连片规模流转会因1户或几户承包户不愿意而难以实现。

4 对策与建议

4.1 强化政策宣传引导

要充分利用广播、电视、网络等媒体大力宣传新的《农村土地经营权流转管理办法》，教育乡村干部群众熟悉土地流转的相关法律法规。县农业经营服务中心要加强专业管理人才队伍建设，熟悉国家土地流转方面的政策和法律法规，在工作岗位上认真学习，多学专业知识，逐乡镇逐村业务培训，让各级干部群众了解国家土地流转法规政策，让农民知晓土地流转的好处，让农民群众真正得到土地流转的经济实惠。要积极倡导流转土地从事粮食生产，逐年减少蔬菜、瓜果种植和畜牧养殖用地。同时，加大引导力度，充分发挥外出创业成功人士和种养大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到通过土地流转带来实在的好处，从而转变思想观念，积极参与土地流转。

4.2 建立健全服务平台

要进一步健全完善县乡两级土地流转管理服务体系，发挥两级土地流转交易平台的功能和作用，为土地流转双方发布信息、咨询政策、评估价格、签订合同等服务。要对土地流转用途进行必要的限制，流转的土地70%以上必须从事玉米、小麦等主要粮食作物种植，确保泾川县粮食生产安全。要加快土地流转市场建设，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，引导社会资本进入农业农村领域。县级服务平台提供农村土地流转市场信息和专业化服务，按照“分类登记、动态管理”的原则，对农民有意愿流转的土地，以村为单位，建立流转土地信息库，及时发布土地流转信息，开展促进企业和农村双向对接发展需求和资源，建立流转台帐和档案，实行土地流转登记备案制度。同时，要建立农村土地经营纠纷仲裁工作服务体系，形成“村级协商、乡镇调解、县级仲裁”的工作格局，最大限度地保障流转双方合法权益，巩固农村基本经营制度，实现土地流转与主导产业发展和农用地利用规划相衔接。

4.3 优化完善服务机制

良好的农村土地流转机制是土地公平、公正、健康流转运行的前提和保证。一是要优化规范有序的土地流转机制，建立业主经营能力的资格审查和评估的准入机制，加强对土地流转的引导和帮扶，选派工作经验丰富的专业人员深入乡村帮扶指导，对农村土地流转发展潜力进行评估，并给予发展建议和实践指导。二是要积极发挥政府的宏观调控作用，弥补单纯依靠市场机制流转土地的局限性，必须培育农村土地承包经营权市场，形成一个规范的流转管理机制［3］。三是创新金融服务体系建设，健全农村金融保险机制，加大农民贷款支持力度，解决农民土地流转后创业难就业难的问题，保障农民切身利益。同时，还要完善农地流转的价格评估机制，维护流转各方的利益，减少流转各方之间的利益纠纷，充分发挥市场机制，从而推进土地流转市场的有序、高效发展。

4.4 优化配套政策扶持

农村土地流转需要依赖国家政策扶持。要建立完善与流转制度和政策相适应的农村社会保障制度［4］，对实行土地流转的农民实施补贴，以解除其生存的后顾之忧。一是紧紧围绕玉米、小麦、大豆等主要粮食生产流转土地，扩大经营规模，走现代农业发展。积极鼓励、引导和扶持种植、养殖、加工、销售大户发展专业合作组织，形成以市场为导向，特色产业为依托，农业产业化企业为动力，专业产销大户为核心的农民专业合作经济组织发展格局。二是继续加强东西部协作、招商引资、优化环境等措施，引进农业企业流转土地，发展高效农业、设施农业，建设高标准的农产品生产基地。三是对已经流转土地的群众，由政府相关部门负责优先安排就业培训与推荐就业，引导土地经营主体优先吸纳就业，激发广大群众参与土地流转，投身农业产业化、规模化经营的积极性。四是积极尝试用土地流转经营权证实施抵押贷款等办法，为流转大户破解融资难瓶颈。五是发挥现行农村粮食补贴政策，将按地补贴调整为按商品补贴，充分调动种粮大户的生产积极性。六是县政府出台土地流转激励机制，对土地流转后的“非农化”问题给予追究和处罚，对土地流转后实行规模化种粮的经营主体分别在财政、金融、基础设施等方面给予政策和资金支持。