政府方出资代表在城市轨道交通PPP项目中的角色分析

□ 任亚玲

近年来，我国城市轨道交通发展迅速，项目持续增加。因其投资巨大，为确保可持续发展，各城市不断探索新的建设投资模式。PPP模式的引入丰富了城市轨道交通项目的投融资模式，使城市轨道交通项目的投资主体更加多元化，有利于转换政府职能，减轻财政负担，并分配项目风险，但在城市轨道交通PPP模式具体实践过程中也产生了一些问题和疑惑。政府方出资代表如何科学合规履职就是其中之一。笔者分析城市轨道交通PPP项目中政府方出资代表的职责以及如何依法合规推动PPP项目建设，为后续城市轨道交通PPP项目的管理工作积累经验，探索路径。

一、城市轨道交通领域PPP模式应用现状

北京地铁4号线是内地城市轨道交通领域的首个PPP项目，采用“A+B”模式。A包部分主要为土建工程，由北京地铁4号线投资有限公司负责投资建设；B包部分为线路的设备系统，由项目公司负责投资建设。该项目运作模式经验已在多地推广应用，北京地铁14号线、杭州地铁1号线成功复制了该运作模式。深圳地铁6号线采用了PPP框架下的BOT模式，引入香港地铁的先进管理经验，采用TOD发展理念，尝试了“轨道+物业”模式。徐州地铁3号线采用了“网运分离”的运作模式，“设计—建设”、“运营—维护”分阶段运作，构建了建设和运营两个独立的运作模块。

新形势下，城市轨道交通PPP项目出现了新特点：一是不仅在北京、深圳等一线城市有建设需求，而且二、三线城市的建设需求也在持续增加，城市轨道交通PPP模式的应用范围在不断扩大。二是社会资本的企业类型发生变化，早年倾向于与港铁等投资、建设、运营经验丰富的企业合作，目前的参与企业类型更加多样化，主要包括金融企业、建筑施工企业、机电设备集成系统企业、运营企业、地方国有企业等5大类。按照企业性质，城市轨道交通PPP项目的社会资本方可分类为“地铁系”和“施工系”。“地铁系”的代表有香港地铁和北京地铁，“地铁系”社会资本作为城市轨道交通建设单位的经验较为丰富，对项目的整体把控比较有利；“施工系”社会资本的代表主要为中铁、中铁建、中交、中建等大型央企施工单位，“施工系”社会资本对建设期有较强的把控能力。三是目前国家提倡“网运分离”运作模式，鼓励分阶段、分专业引入社会资本，建设阶段的建设—租赁—养护—移交（BLMT）模式和运营阶段的移交—经营—移交（TOT）模式应运而生。

二、天津市轨道交通领域PPP模式的应用情况

天津市位于环渤海地区经济中心，近年来人口规模不断扩大，交通需求增长速度迅猛。截至2021年天津地铁共有6条线路投入运营，运营里程达到232公里。国家批复的轨道交通建设线路已全部开工建设，中心城区有7条地铁同时建设，在建里程150公里。其中，地铁4号线北段、7、8、11号线一期共计95公里，采用PPP模式建设。8、11号线延长线和滨海新区Z2、Z4线也已采用PPP模式建设。

天津地铁4、7、8、11号线PPP项目采用“A＋B”模式，实施机构为天津市住建委和市交通运输委按照法定程序选取社会资本，与其签订项目合作协议和项目合同，由社会资本方和政府方出资代表共同出资组建项目公司，资本金由社会资本方和政府方出资代表按照约定的比例注入。政府授予项目公司特许经营权，由项目公司负责投资、工程建设和线路的运营。项目运营期间，通过非票业务收入、可行性缺口补助以及票务收入，项目公司收回投资并获得合理的收益。项目合同期满后，根据约定项目公司负责将项目资产移交政府或政府指定的机构。

天津地铁4、7、8、11号线PPP项目，A包部分主要包括征地拆迁费、监理费、设计图审查费、部分建设单位管理费、部分招标代理服务费、部分前期工作费、部分研究实验费、部分咨询费、部分试运行费和部分预备费。其中，7号线还包括桥梁迁建、园林迁移和交通导行费用，由政府出资，委托天津市地下铁道集团有限公司负责投资建设。B包部分主要包括土建工程、各系统设备采购、设备安装和调试、车辆购置、部分工程建设其他费和部分预备费，由项目公司负责，采用BOT模式进行投资、建设和运营。

三、政府方出资代表的由来

根据国务院发布的《关于投资体制改革的决定》，政府投资可采取投资补助、直接投资和资本金注入等方式，采用资本金注入方式的，需要明确出资人代表。

根据财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，PPP项目的实施机构应为政府或政府指定的职能部门或者事业单位。国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，明确行业管理部门、事业单位、行业运营企业或其它相关机构可以作为政府授权的项目实施机构。在界定实施机构范围上，上述两个文件存在一定差异。具体实践中确有个别城市允许其地方融资平台或行业运营公司担任PPP项目的实施机构。例如，在《南昌市推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）》中规定，PPP项目实施机构原则上由相应的行业主管部门担任，也可以是其所属的事业单位，市政控股集团、市城投公司以及市轨道集团等市属国有企业可根据合作项目的行业性质和项目特点作为PPP项目的实施机构。

2014年国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确提出要剥离融资平台的政府融资职能，划清政府与企业的界限，要求实现政企分离，文件还明确政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业等单位举借。国务院43号文印发后，融资平台、行业运营公司等已经不再适宜作为PPP项目的实施机构。2016年国家发展改革委发布了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，鼓励地方政府以资本金注入的方式投资传统基础设施PPP项目，可以委托政府方出资代表来参与PPP项目的准备与实施。故融资平台、行业运营企业等可以发挥自身的行业优势，以政府方出资代表的角色参与PPP项目的实施与管理。

四、政府方出资代表的性质及作用

政府方出资代表是政府指定的代表政府按照股东协议、公司章程和PPP项目合同的约定，履行股权出资义务、股东职责并享有股东权利的主体。在PPP项目合作协议中，政府或政府授权的实施机构为甲方，社会资本方为乙方，政府方出资代表并不是与政府、中标社会资本并列的PPP项目合作协议的签约主体。政府方出资代表是项目公司股东协议的签约主体，与中标的社会资本方联合成立项目公司，该项目公司与政府签订PPP项目合同。

政府方授权出资代表进行出资的行为，出资代表为被动接受，并未遵循平等自由的原则，双方不是平等的民事法律主体，故认定此类授权为民事委托行为欠缺民事法律行为要件，在司法实践中，有些法院持此观点。但从授权的具体内容上分析，该行为应是民事行为；因对外投资及参与企业经营不是政府的职权，故该授权行为也不应被视为行政委托或行政授权行为。根据目前的司法实践，更倾向于将该行为定性为政府的内部管理行为。因此，使用“政府方指定出资机构”来代替“政府方授权出资机构”进行表述更为准确。

政府方指定的出资代表以股东身份直接参与项目公司的重大决策，对项目公司资金使用、重要决策、项目实施进行监管，必要时行使一票否决权。通过出资代表委派项目公司的董事、监事和高管人员，及时掌握项目实施情况，增加了政府对项目的监管途径。

五、作为政府方出资代表的限制

根据财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等有关规定，结合城市轨道交通PPP项目的特点，政府方出资代表应遵循以下限制：①政府方出资代表宜为公益类地方国有企业；②政府方出资代表持有项目公司的股权比例应低于50%；③政府方出资代表对项目公司不应具有实际的控制力和管理权；④政府方出资代表所承担的出资应使用政府的财政资金，而非企业自有资金。

在符合以上限制条件的前提下，政府方出资代表按照PPP项目合同的约定，将政府的财政资金输送至项目公司，该部分资金将作为资本金最终物化为项目资产。合同约定的合作期满后，社会资本方负责将项目资产移交至政府或政府指定的机构。

六、项目公司的股权比例设置

财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》中规定，项目公司可以由社会资本方出资成立，也可以由政府方和社会资本方共同出资成立。但政府方持有的项目公司股权比例应当低于50%，而且不能具有实际的控制力和管理权。但该指南并未限制政府方持股比例的下限。

影响政府出资比例的因素有项目风险、项目市场化运作程度、政府方的监管意愿以及资金能力等。纳入PPP国家示范库的项目中，医疗及交通行业项目的政府方参股比例超过30%的占比较大（约占48%）；政府方参股比例高于30%的项目之中，可行性缺口补助类项目占比高达76%。以上数据表明，在轨道交通行业，可行性缺口补助模式下，政府更愿以较高的参股比例参与到项目中。

七、界定政府方出资代表职责的建议

在城市轨道交通PPP模式下，政府以股权形式出资并不是法定责任，政府持有项目公司的股权也并不是必不可少的监管方式，政府可委托出资代表参股项目公司，也可直接以可行性缺口补助的方式来支持项目运作。政府委托出资代表进行股权出资的目的是借出资代表的股东身份对项目公司运作进行必要的监管。因此，政府方出资代表作为受政府委托的履行政府出资义务的代理人，其股权出资行为以及由此引发的法律后果应归于政府方。

故应按照政企分离、尊重法人财产权以及公益类、商业类国有企业分类监管的原则，界定政府方出资代表的职责。根据该原则，结合天津市轨道交通PPP模式实践经验，建议轨道交通PPP新建项目政府方出资代表职责设置如下：作为轨道交通PPP新建项目政府方出资代表，应严格执行国家及地方相关法律法规和政策文件，全面落实PPP项目合同体系、实施方案的各项约定和要求、维护政府方合法权益、实现PPP项目合作目的。①与社会资本方共同注册成立项目公司，委派董事、监事，推荐高级管理人员及其他管理人员，夯实项目公司建设管理责任。②对法人治理结构设置、内部机构设置、内控体系与机制建设、开展项目建设管理行为及其他经营活动进行有效的监督。③根据项目投资计划，及时、足额缴纳相应的项目资本金，监督项目公司大额资金使用情况，严格把控建设资金专款专用。④根据《公司章程》约定，按期参加股东会并对决议事项行使表决权，及时掌握股东会决议执行情况；指导监督委派的董事和监事对董事会、监事会审议（及决议）事项行使表决权，及时掌握审议（及决议）进展；派驻高级管理人员并监督其履职行为，指导其落实岗位职责、项目公司管理制度、股东会及董事会决议事项与重大经营决策事项；对上述公司行为执行异常事项进行纠偏。重点监督项目公司落实直接发包合同主体资格、关键材料设备公开采购清单建立、关键材料设备采购及施工合同解除（或终止）。⑤实时掌握项目公司的项目建设管理和经营管理重要情况及工作进展，定期组织研究并在政府方股东职责范围内予以协调解决或推动，及时、准确地向实施机构反馈重点关注事项的情况、进展及存在问题。⑥对项目公司法人治理和内控机制运行重大异常、资金使用重大异常、项目建设重大异常、经营管理重大异常等可能违反法律法规、行业管理要求或损害政府方利益的情况，按照相关法律规定和公司章程约定采取合理干预措施，并及时上报实施机构与政府主管部门。⑦对项目公司董事、高级管理人员违反法律法规、PPP合同体系约定或公司制度，可能损害公司利益或政府方利益的行为及时发现并制止，相关措施包括但不限于提请召开股东会或董事会、向实施机构与政府主管部门上报、向人民法院提起诉讼。对派驻人员的履职情况进行监督考核。⑧积极承担并落实好行业主管部门对轨道交通PPP项目提出的各项工作要求，配合实施机构做好工程质量、安全监管和工程进度推动等工作，配合实施机构做好项目建设期绩效监控和绩效评价等相关工作。⑨推动轨道交通PPP项目政府投入部分相关工作的组织实施，确保所负责的A包工作按计划完成。⑩主动做好与项目公司的工作衔接，特别是做好A、B包工作的有效衔接。落实好法律、法规、PPP合同体系关于PPP项目政府方出资代表的其他各项义务和责任。

八、结语

政府指定出资代表进行股权投资并非城市轨道交通PPP项目独有，而是在“政企分离”的大背景下，采取的一种特定的投资方式。界定城市轨道交通PPP项目政府方出资代表的职责时，应当坚持政企分离、尊重法人财产权和公益类、商业类国有企业分类监管的原则。政府方出资代表开展的履职工作应符合实施机构和股东协议、公司章程的要求，政府方出资代表应按要求制定履职管理制度，建立监督检查机制，定期召开工作例会，对项目公司的股东会、董事会和监事会议案建立科学有效的审查机制，联合项目公司建立统一的资产管理标准，并增强风险回流防控意识。在履职尽责的基础上，通过建立交流共建机制，在技术创新、企业管理、工程管理和党务工作等方面与项目公司互学互帮互助，充分发挥出PPP模式的优势。