养老服务体系主体协同动力机制

曲 绍 旭

(南京理工大学 公共事务学院，南京 210094)

一、主体协同是养老服务体系建设的首要关切

养老服务体系的构建与优化是创新养老服务方式的必要前提，是整合养老服务资源的现实所需，也是提升老年人福利水平的有效途径。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出的“健全多层次社会保障体系”“全面推进健康中国建设”“实施积极应对人口老龄化国家战略”，以及中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出的“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，为我国养老服务体系建设指明了发展方向，明确了主要任务。由此可见，通过何种方式、采取何种方法、利用何种手段来完善养老服务体系，并使之成为发展积极老龄化的有效工具，是未来养老政策发展的一项主要课题。

我国养老服务体系经历了计划经济阶段(1949—1978)、“初识老龄化-基本制度构建”阶段(1978—2000)和“未备先老-主动发展”阶段(2001年起)，并在体系构建过程中呈现出福利性目标向社会化目标发展、国家责任主体向多元责任主体发展、单一服务方式向多元服务方式发展的特点。在养老服务体系构建过程中，相关要素(如服务主体、服务资源、服务方式等)也呈现出多元化、多样化等特征。在医养结合、智慧养老、养老产业等方面因素的推动下，养老服务体系的构建也愈加复杂。

第一，主体多样化。养老服务体系所包含的主体有政府、家庭、社会服务机构、市场部门等。虽然“多元化的养老服务供给主体有利于满足多层次的养老服务需求，提升养老服务的社会化程度”，但多元主体的冲突会影响服务的有效进行和服务质量的提升，也会影响体系的完整性与和谐性。

第二，资源多样化。随着服务模式的不断创新，养老服务资源也逐渐丰富起来。虽然丰富的养老服务资源(如医疗、互助、公益、市场等)为服务质量的提升提供了前提，但就目前来看，相关资源主体互动所产生的对立现状会阻碍养老服务体系的构建。例如，公益类资源与市场类资源在目标导向、服务方式、利益归属等方面存在较大的差异，很难产生合作的意愿，甚至还会产生矛盾。具体如，公办的养老机构关注社会效益，私立的养老机构关注经济效益，这就需要采取不同的方式、制定不同的标准来对它们进行监督，客观上增加了养老服务体系构建的复杂性。

由上观之，破解当前养老服务体系构建的难题，需要更多地关注主体的互动与资源的整合，需要充分调动各种资源，激发各类主体参与养老服务体系建设的积极性。也就是说，服务资源整合与服务主体协同是未来我国养老服务体系建设的主要方向。

养老服务体系主体协同是指养老服务主体通过伙伴式、协作式、合作式以及联合式等工作关系共同提供养老服务的一种模式。养老服务体系主体协同对资源整合具有重要的推动作用，这是因为：

第一，服务主体能动性的发挥有利于服务资源整合效果的提升。养老服务主体能动性的提升主要基于主观、客观两方面原因。其一，主观意愿的推动。在诸如扩大经营规模、拓展市场范围、获取经营利益等因素的影响下，部分养老服务主体会通过提高积极主动性来获取更多的养老服务资源，如部分养老服务机构为争取更多的补助而增加床位的数量，部分社会服务组织为获取发展资金而承接跨地区服务项目。其二，客观条件的影响。客观条件(如政府购买服务政策的实施情况、服务对象的整体素质与配合程度、服务区域的配套硬件等)也会影响养老服务主体的积极性。比如，经济条件较好的地区具备较好的养老服务硬件，便于开展服务，提高了主体的积极性。由以上分析可知，在主观意愿和客观条件的共同作用下，养老服务主体在主观能动性提升之后，会更加倾向于获取更多的养老服务资源。

第二，服务主体协同性的强化有利于降低服务资源整合的成本。养老服务资源整合需要一定的成本，这种成本会因为资源种类、服务主体、整合方式的不同而不同。例如：康复资源和医疗资源有诸多相似之处，整合起来就相对容易，成本消耗较少；而心理慰藉资源和机构养老资源却存在诸多差别，整合成本就比较高。对整合成本较高的养老服务资源类型来说，其服务效果也会受到一定的负面影响。协同性强的养老服务主体组合内部有着较强的合作意愿和稳定的合作机制，能够有效地缓解以上负面影响。例如，在社会服务组织与养老机构充分合作的前提下，社会服务组织所擅长的心理慰藉服务就能在养老机构内有效开展，并逐渐形成固定的服务模式。

第三，服务主体协同机制的健全有利于形成多元化资源整合模式。养老服务主体的有效协同能形成多种合作方式，如社会服务组织与市场部门的合作、家庭与社会服务组织的合作、养老机构与社区的合作等。养老服务主体的多元合作能够形成和巩固多样化的资源整合模式。例如，笔者在调研中发现，某社区在辖区内提供固定场所，并引入社会服务组织和养老机构的相关资源，为辖区内的老年人提供精准化、直线式、便利性的养老服务，以此提高整体的养老服务质量。由此可见，健全养老服务体系、实现养老服务模式整合的关键在于养老服务体系主体协同机制的完善。

二、养老服务体系主体协同动力存在的问题

养老服务体系主体协同模式的稳定需要经过一个较长时期的磨合沟通过程。养老服务主体的意愿和客观环境的影响都对协同的成功与否具有重要影响。就目前来看，我国养老服务体系主体协同动力相对较弱，存在诸多问题，主要表现如下：

(一)服务主体的主观意愿不强

如前所述，主观意愿对养老服务体系主体协同机制的形成具有重要的推动作用。但以现实观之，由于受到以下两方面因素影响，养老服务主体合作意愿较低，并在服务边界、服务范围方面形成服务区隔。

第一，养老服务主体性质的不同对协同产生负面影响。服务或产品的属性不同，对供给主体的要求也不尽相同。私有产品由市场部门供给更有效率，而纯公共产品则由政府等公共部门提供更具社会效益。在养老服务开展过程中，推出的服务或产品具有一定的复杂性，兼具私有产品和公共产品的特征。例如，社区居家养老服务中的助餐服务具有一定的公益属性，而私人养老机构提供的床位服务则具有较强的私人产品属性。由于对服务或产品要求的复杂性，养老服务的供给主体也会更加多样，主要包括民办非企业机构、市场部门、社会企业、志愿者团体、自助组织、政府、家庭等。就目前来看，现有的部分养老服务主体在经营属性上存在较大的差别。例如，社会服务组织需要具备非营利的属性，而市场部门却是营利性的。在开展养老服务的过程中，两者在管理主体、目标导向、经营方式等方面存在较大的区别，这种区别会阻碍主体协同的顺利进行。部分学者和实践者尝试引入社会企业来解决以上问题。社会企业虽然可在运营上采取营利的方式，而在利润分配上采取非营利的方式，“却往往无法将其体内的多种制度逻辑进行有效整合，致使社会性议题的商业化运作失败，影响社会企业的社会价值创造能力和水平”。笔者在调研中也发现，由于缺乏有效的监管和预防措施，部分社会企业在运营过程中经常会在营利与非营利之间摇摆不定，结果导致服务职责不清、资金去向不明、服务目标模糊等问题。

第二，养老服务主体服务内容的框定对协同产生阻碍作用。养老服务内容的设定与老年人的需求密切相关，而老年人的需求会随着社会与经济发展水平的提升不断变化。举例来说，随着电子产品的普及，老年人也需要掌握一些手机App的功能用法，以此提高生活适应能力。毋庸置疑，在老年人服务需求不断提升的同时，养老服务内容也会越来越丰富，服务主体之间的竞争也会愈加激烈。在此情况下，为提高服务质量，管理部门必然会以提高服务精细化水平为目的而对服务主体提出更高的要求。这样，过去可由多种主体完成的服务内容，现在可能需要由一个特定主体来完成。比如，以往由社会服务组织或社区组织提供的老年人手机功能培训，现在需要由更为专业的技术企业来完成。可见，为了满足老年人多样化的需求，各种服务主体开展的服务内容会趋于分化和固化，服务区隔会逐步加深，协同的难度会越来越高。

(二)客观条件支持力度不够

除了养老服务主体的主观意愿，相关的客观条件问题也会弱化服务主体协同的动力。此类客观条件包括以下三个方面：

第一，现有合作氛围的不佳会阻碍协作模式的形成。合作氛围的形成是养老服务主体之间产生协作机制的重要前提，但目前并没有完全形成养老服务的合作氛围。笔者在某地调研时发现，许多街道、社区都会有一两家规模较大的社会服务组织长期承接辖区内的养老服务，其他的社会服务组织或市场部门则很少介入。甚至，在政府购买养老服务时，上述长期承接者之外的其他社会服务组织往往会由于担心成为“陪跑”而不愿意参与竞争，最后导致流标。在这种“一家独大”或“双雄并列”的情况下，社会服务组织之间的合作机会较少，合作氛围较难形成。

第二，配套协同政策的不足会限制协作意愿的形成。稳定的协同政策不仅能有效地规范养老服务主体的行为，而且能促进共同服务目标的达成。但现有养老服务主体的归口管理各不相同，因此很难形成统一、规范的管理政策。例如，社会服务组织属于民政部门的管理范围，而诸如老年地产、金融、旅游等养老产业部门则大多属于工商部门的管理范围。在这种多元、复杂的管理模式下，协同政策的制定和颁行也会遭遇一定的阻碍，这在客观上影响了养老服务体系主体协同的力度和进程。

第三，服务项目的固化会降低主体的能动性。为了提高养老服务的质量，许多地区都制定了养老服务标准。这些标准对相关的养老服务项目进行了规定。例如，民政部、国家标准委印发的《养老服务标准体系建设指南》中就明确地列示了养老服务涉及的服务项目，包括生活照料、精神慰藉、健康管理、医疗护理、安宁服务、社会工作、休闲娱乐、文化教育、权益保障以及其他内容。由于服务项目的固化，加之熟悉所有的服务项目又会消耗较多的时间和资金成本，所以某些相关的服务主体经常会专就某一项目开展服务，久而久之就会使得服务主体开展服务项目的区别越来越大，在客观上也会打消养老服务体系主体协同的积极性。这种情况在实际中时有发生，如就医养融合服务而言，医护机构和养老机构在专业性、服务目标、服务内容等方面存在诸多区别，使得两者的协作机会十分渺茫。

三、养老服务体系主体协同动力机制的分析框架

研究养老服务体系主体协同动力，不仅要关注外部环境因素的推动，还要强调服务主体内部力量的影响。从研究现状看，学者对养老服务体系主体协同动力机制的相关研究主要集中于以下几个方面：第一，协同网络的营造，如通过“明确养老服务提供的权责形式”“激发养老供给市场活力”“规范养老服务提供的运作机制”等对策来促进养老服务主体多元协同发展。第二，协同环境的优化，如通过“制定一致的服务目标、营造持续稳定的合作氛围、严格监督服务流程”等方式来促进服务主体协同机制的产生。第三，保障机制的完善，如在健全政府财政多元化长效投入机制的基础上，通过“建立养老服务资源与信息共享机制，积极创新……养老服务供给机制”来完善协同机制。由以上分析可知，虽然相关学者对养老服务体系主体协同动力机制的研究多集中于管理政策、服务环境、监管制度等推动因素，但细加分析则会发现，相关研究多将重点放在因素的设置和安排上面，而较少提及内外因素的互动对养老服务体系主体协同的作用。毋庸置疑，养老服务体系主体协同动力的生成是一个动态的过程，要素的设置和安排只是动力生成的准备阶段，若想有效地促进协同机制的生成，还需要环境因素与主体能动性的合作和共同作用。因此，本文在分析养老服务体系主体协同动力的影响要素的基础上，从环境要素与服务主体的互动机制的角度构建养老服务体系主体协同动力机制分析框架。

(一)养老服务体系主体协同动力的影响要素

1.环境要素

外部环境因素变化所产生的压力是养老服务主体内部协同意愿的主要动力来源。因此，理清外部环境因素是分析养老服务体系主体协同动力机制的前提。国外有学者认为，政府的鼓励促进一系列协同模式的发展，并促使服务组织和管理机构融合。国内也有学者将政府“统一规划”的环境作为养老服务其他主体协同参与的重要中介。可见，政府所营造的服务环境是养老服务体系主体协同的主要动力。服务环境大体上包括政策环境、经济环境、文化环境等。就政策环境来说，公共服务主体协同政策环境的生成主要基于以下原因：政府为提高服务效率、减少服务成本而对服务主体的协同提出要求；提高社会服务标准的需求不断增加。这就是说，政府相关部门对养老服务体系主体协同的要求以及统一化标准的制定是促进协同的主要外部因素。就经济环境来说，良好的经济环境能够创造更多的服务资源和经济条件，从而更有利于养老服务主体开展相关的合作。有学者认为，经济环境的改变能促使服务主体通过合作来获取服务资源，从而为服务对象提供更好的服务。因此，服务资源的丰富与经济条件的优化是促进协同的另一个外部因素。就文化环境来说，良好的公益文化能够营造更好的服务氛围，也能促进养老服务目标一致性的达成，并在此基础上提高协同的可能性。因此，公益氛围是促进协同的主要动力因素。

2.主体互动意愿

除外部影响要素外，养老服务主体的意愿对协同动力的产生也具有重要影响。公共服务主体协同的主要动力在于：相关服务主体在功能协同方面迈出重要一步；服务对象对协同服务的需求不断增加；服务机构之间工作人员的合作程度日益提高。由此可以看出，养老服务主体之间的协同意愿主要是由服务机构间的合作程度与服务对象的需求来共同推动的。就合作程度来说，随着内部管理环境与服务人员工作环境的改善，养老服务主体的业务范围也会得到拓展，同时，为了进一步优化服务项目、提高服务质量，部分养老服务主体会尝试通过开展协作来推出创新性的服务模式。因此，服务项目的拓展以及服务模式的优化是促进协同的内部因素。就服务需求来说，如前所述，老年人的需求是不断变化和提高的，现有的部分需求需要多个服务主体合作完成，如居家养老需要社会服务组织、康复机构、社区等多方共同努力，这就为服务主体之间的协作提供了契机。因此，服务需求的多元化是促进协同的另一内部因素。

(二)养老服务体系主体协同动力机制的框架

在服务环境与服务意愿之间相互作用的影响下，养老服务体系主体协同动力机制也会得到加强，如图1所示：

图1 养老服务体系主体协同动力机制的框架结构

1.政策环境与服务主体的相互影响

第一，政策环境影响服务主体的协同行为。养老服务相关政策是养老服务主体的重要行动指南，相关政策不仅规范服务主体的行为，而且会为服务主体营造良好的竞争与合作氛围，促进服务体系的完善。因此，政策环境所包括的养老服务标准、措施、制度等要素，对服务主体的管理环境的设置(包括硬件设施、管理制度、文化建设等)具有重要的影响。例如，在相关标准的指引下，养老机构会在床位设置、专业人员安排等方面加强管理；又如，在政府购买服务政策的指引下，承接社区养老服务的社会服务组织会安排一定数量的社工来开展专业化的服务。在相关政策的影响下，养老服务主体的标准化管理愈加统一，这为服务协同创造了良好的外部条件。

第二，服务主体协同效果影响政策环境的构建。在服务规范的指引下，养老服务主体的同质性会有所提高。但受服务需求的变化、服务主体管理环境的要求等因素影响，养老服务主体又会不断地改变自身的服务定位、服务策略和服务模式，这样又可能会与其他服务主体的服务以及服务对象的需求产生冲突。这种冲突反过来又会促进政策标准的优化，进而改变和整合政策环境。在政策环境与服务主体的相互影响下，养老服务体系主体协同程度会越来越高。

2.经济环境与服务主体的相互影响

第一，经济环境影响养老服务体系主体协同行为。良好的经济环境能为经济主体营造良好的合作氛围，进而创造更多、更具创新性的服务资源。此外，良好的经济环境也能促进经济条件的规范化。在此背景下，养老服务相关主体的合作意愿会进一步增强。其一，丰富的服务资源减少了养老服务主体的后顾之忧，使其把更多的精力放到协同合作的进程上。比如，在政府购买服务资金充足的条件下，社会服务组织会更加重视与其他服务主体的交流，以提高服务的质量和精准性。其二，良好的经济规范能激发养老服务体系主体协同意愿。养老服务主体具有多元性的特点，不同主体对市场的条件要求不尽相同，在开展服务时有可能产生利益冲突的情况，比如营利性的养老机构在开展服务时，面对部分公益性的服务项目无所适从。而完善的经济规范能够为养老服务主体创造良好的合作条件，减少合作的阻碍。

第二，养老服务体系主体协同效果影响经济环境的优化。其一，养老服务主体之间协同的方式方法会随养老服务的内容、方式、对象、范围而变化。在此情况下，养老服务体系主体协同方式的改变对服务资源的类别、组合方式等方面的要求也会有所不同，因而会促进服务资源的整合，进而影响与养老服务相关的经济环境。其二，养老服务主体之间协同方式的变化会促使相关管理部门改进管理政策，以此推动养老服务的顺利进行。这在客观上规范了养老服务的经济条件，优化了经济环境。

3.文化环境与服务主体的相互影响

第一，文化环境影响养老服务体系主体协同的效果。“养老文化”一经产生，便形成一种带有符号意义的环境，进而对环境内养老服务主体的行为产生影响。在不同文化环境的影响下，养老服务体系主体协同的效果也有所不同。在诚信文化的渲染下，养老服务主体会较为注重彼此之间的契约关系，更加关注协同规则的拟定和执行、协同任务的安排和分工、协同资源的配置和整合等方面。在这些方面的综合影响下，养老服务体系主体的协同会更加紧密、扎实，协同效果会得到有效提升。而在孝文化等养老文化的推动下，社会的养老意识会进一步强化，尊老、敬老行为会进一步增加。在此情况下，养老服务主体所能调动的资源会更加丰富，服务效果也会得到改善。

第二，养老服务体系主体协同情况影响养老文化氛围的营造。养老文化本来就是在各养老主体以及其他社会成员的互动、沟通、磨合中形成的，因此，养老服务体系主体协同对养老文化的营造具有重要影响。其一，主体的主导方式影响文化生成的效果。就养老服务体系主体协同来说，在不同主体主导过程中会产生不同的文化氛围，如以政府为主导的协同模式强调养老文化的代表性和整体性，以家庭为主导的协同模式强调养老文化的传统型和责任性，以社会服务机构为主导的协同模式强调养老文化的公益性和多元性，以市场部门为主导的协同模式强调养老文化的个体性和特殊性。其二，协同的效果影响文化氛围的营造。在养老服务体系主体协同过程中，养老服务主体之间的合作对养老文化的生成和普及具有一定的促进作用。职责得当的服务主体安排会使养老文化的营造更具层次性和针对性，也就更容易形成良好的文化氛围。

四、养老服务体系主体协同动力机制的优化路径

由以上分析可知，养老服务体系主体协同的动力既受政策环境、经济环境与文化环境等外在因素影响，又受内在的对象需求、合作意愿、协同方式等因素影响。因此，养老服务体系主体协同动力的提升需要在综合考量内外因素的基础上，使各种要素之间形成完善的互动机制，从而提高优化的效果。

(一)政策环境优化与合作意愿提升的双向互动

养老服务政策环境优化与养老服务主体合作意愿提升是相互作用的：一方面，良好的政策环境能够为养老服务体系主体有效协同提供有利的外部条件；另一方面，养老服务体系主体有效协同能够促进政策的优化并塑造更为良好的政策环境。因此，只有在养老服务政策环境优化与服务主体合作意愿提升的双向互动中，养老服务体系主体协同动力机制才能进一步完善。这需要做到以下几点：

1.制定标准，促进服务主体的协同

养老服务体系主体在目标导向、运行方式、服务效果等方面不尽相同，为了实现有效的协同，需要在综合考量各主体特点的基础上制定完善的标准，以此形成一致的协同意愿。就目前来看，养老服务体系主体服务标准难以统一的原因在于：一方面，部分养老服务属于公共服务范畴，具有外部性特征，其服务效果难以衡量；另一方面，养老服务主体的服务内容和服务目标不尽一致，难以用统一的标准来进行衡量。因此，本文建议采取渐进方式来明确养老服务体系主体的服务标准。第一步，明确各养老服务主体的服务内容和服务范围。现有的养老服务内容存在主体交叉的问题，这不仅会影响服务主体的独立性和专业性，而且会弱化服务质量评判效果，影响服务标准的制定。因此，当前亟须明确服务主体的服务内容，并框定服务主体的服务范围。建议按照类别化的方式，从大类到小类，层级化、全面化地对养老服务进行分类，如居家养老作为第一层级服务，日常照料作为第二层级服务，家庭保洁作为第三层级服务，以此类推。在此基础上，对各个服务层级、各项服务内容的服务主体进行规定。如果某一服务层级、某项服务内容的服务主体有两个以上，那么需要明确哪个主体更为合适，以此保证服务主体的独立性和专业性。第二步，对养老服务的内容进行量化。内容量化是制定标准的重要前提。因此，在明确服务主体的服务内容后，应当凸显可量化的服务内容(如服务个数、服务时间、服务评价、人员安排)，并使之成为主要服务且逐渐标准化。对不能量化的服务，要将其置于辅助性服务列表中。

2.围绕主体职责，构建社区协同模式

社区是最基本的社会治理单元，社区治理的效果将对养老政策环境的构建产生重要的影响。这种影响表现为社区养老服务模式的完善对养老服务体系主体的协同具有一定的促进作用。目前来看，部分地区的社区养老服务存在职责不清的问题，主要表现为服务责任主体比较模糊。从笔者的调研经验看，许多地区的社区管理部门与社会服务机构都想通过养老服务项目来提高自身的业绩，社会服务机构的目的在于完成政府(社区)购买服务约定的任务，而社区管理部门的目的在于扩大公共服务影响(或提高治理效果)。在这种情况下，就会经常出现服务主体界定不明的问题。一方面，作为项目购买方的社区管理部门要求社会服务机构以社区的名义开展服务，甚至不能留下机构标识；另一方面，社会服务机构要通过服务来完成项目，需要借助留痕(如服务过程中穿戴作为机构标识的马甲等)来通过中期评估和结项评估。这种矛盾会模糊养老服务主体的责任，进而会弱化主体协同的动力。因此，当前亟须在明确(社区层面的)养老服务主体责任的基础上，形成完善的社区养老协同模式。建议在政府(社区)购买服务项目的相关合同中按照事权对服务内容作出明晰规定，并严格执行。如果购买方在服务过程中要求增加服务内容，则需要通过合同变更等方式增加服务资金或者替换原有服务内容。在责任明确的基础上，养老服务主体的服务范围和服务内容会更加明晰，针对某一服务内容的协同模式也会更加稳固，合作效果将会更为理想。

3.形成完善的需求反馈动态协同调整机制

有效满足服务对象的需求是持续开展养老服务的重要前提，也是养老服务体系主体协同的主要目标。服务对象需求的满足以服务主体供给的内容为前提。目前养老服务供给和需求的地位是不对等的，服务对象多是被动地接受服务，缺乏积极性与主动性。这样不仅会造成服务的表面化和程序化，而且会导致服务对象和服务主体之间的疏远。因此，需要建立以需求为主并且动态反馈的调节机制，以提高服务的精准性。第一，建立完善的需求观察和反馈机制。要在完整建档、家庭随访、信息更新的基础上观察服务对象需求的变化，并通过人员配置、服务安排与跟进等方式完善需求反馈渠道，形成完善的需求观察和反馈机制。第二，服务主体间形成动态协同机制。在需求反馈机制的基础上，养老服务主体之间会围绕需求建立完善的沟通机制，并根据需求的变化而不断调整协同的方式方法，最终形成完善的需求反馈动态协同调整机制。

(二)经济环境优化与服务平台构建的相互作用

1.完善准入与合作的经济环境

部分养老服务的内容属于经济行为，并遵循市场的发展规律。因此，优化经济环境对养老服务主体的发展以及服务效果的提升具有良好的促进作用。此外，良好的养老服务经济环境能够激发服务主体之间的合作意识，有利于提升养老服务体系主体的协同效果。优化养老服务的经济环境，需要做到以下两点：第一，明确养老服务主体的准入规则。良好的养老服务经济环境需要服务主体共同营造，因此，要制定准入规则，通过资格审查、条件筛选、制度规范等措施，引导合适的养老服务主体介入，进而促进经济环境的发展。在制定准入规则时，要从服务主体特殊性的角度考量介入条件的设置。例如，在制定公办养老机构的准入条件时，就要更多地从公益性的角度出发，以此体现其不同于民办养老机构的福利性特征。第二，构建良好的合作机制。服务主体的有效合作也有利于养老服务经济环境的优化，这是因为服务主体的合作能够创造更为良好的互动机制，这种机制反过来会促使经济环境朝更好的方向发展。由于养老服务内容较多、服务领域较广，介入的服务主体也较多，不同主体的服务内容、服务方式都不尽一致，这也会影响服务主体的合作效果。因此，当前需要在明确服务主体服务能力、服务范围的基础上，框定不同主体的服务范围，然后以此为条件，通过相关优惠政策来促进不同服务主体之间的合作。例如，可通过税收优惠政策来引导营利性机构介入公益性养老服务，以此丰富服务内容，完善服务合作模式。

2.搭建资源整合型服务平台

经济环境的优化会调动养老服务主体合作的积极性，进而会形成诸多创新性的服务模式，促进服务资源的整合。在此情况下，需要发挥资源整合的积极作用，构建多元化的服务平台。其一，收费性与公益性服务相结合的平台。在经济环境优化的作用下，营利性养老服务主体会更加愿意介入养老服务，并与公益性养老服务主体共同形成更为完善的服务平台，从而提高养老服务主体协同的动力，最大化地满足服务对象的需求。可根据年龄、失能程度、经济能力、家庭成员状况等内容对老年人进行分类，在此基础上制定出不同类别和层次的服务方案，每一类方案都合理设置服务的内容，并委托给适合的服务主体。例如，老年人的生活照料由公益性的基本生活照料内容和收费性的改善生活照料内容组成，老年人或者其子女可根据清单选择服务内容。又如，老年人的医疗服务由基本医疗和康复服务组成，基本医疗服务采取政府购买服务的方式来委托相关机构完成，部分康复服务则可采取收费性的方式来开展。通过以上安排，养老服务主体在各司其职的基础上，实现了服务动力、服务内容的有效协同。其二，服务场所内外资源整合平台。养老服务主体积极性的提高会丰富养老服务场所(如老年人家庭、养老机构)外部资源。在此情况下，可围绕老年人的服务需求，通过服务协商、任务配置等方式，形成服务场所内外资源整合平台。

3.促进经济环境优化与资源平台间的相互作用

经济环境的优化为养老服务主体的协同提供了外部条件，而资源平台的构建为养老服务主体的协同发展提供了内部条件。只有内外结合，促进经济环境优化与资源平台间的相互作用，才能使得养老服务主体的协同模式更为优化。其一，通过完善合作条件来促进服务平台的有效形成。如前所述，经济环境的优化能够促进养老服务标准和准入规则的优化，这也会进一步促进合作条件的形成。在此基础上，养老服务资源整合的优势会更加明显，合作平台的构建会更加顺畅。由此看来，提高养老服务的标准或准入条件，是完善资源平台构建机制的重要手段。其二，通过服务效果的反馈来促进服务环境的优化。养老服务资源整合平台的形成会促进服务项目的优化，这对服务内容、服务标准、准入条件等提出了更高的要求。这种要求反过来会促进服务要素(如服务资源的安排、政府购买服务的计划、管理机构的设置等)的改变，进而促进包括经济环境在内的整个服务环境的优化。

(三)公益氛围营造与文化环境优化的有效结合

1.营造协同合作的公益氛围

自国务院办公厅2011年12月颁布《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》以来，养老服务主体“多方参与”的理念不断加强。经过十年的发展，养老服务体系构建过程中主体多元参与的状况得到了不断的优化。但从现实来看，由于部分养老服务主体缺乏公益理念的推进，公益氛围的营造效果并不尽如人意，养老服务主体协同的推进因此受限。公益氛围的营造是提高养老服务主体协作积极能动性、巩固协作意识的重要手段，因此，当前应该努力营造协同合作的公益氛围。从养老服务文化环境出发，需要做到以下两点：第一，创新养老服务理念的传递方式。现有的养老服务理念普及方式存在碎片化、间断性等弊端，这使得部分养老服务主体不能有效地把握养老服务理念，因而会降低服务主体协作的可能性。因此，创新养老服务理念的传递方式是养老服务主体协同合作的重要前提。可采取的方式包括：在信息化传播、媒体融合等方面为养老服务理念的传播提供有效的渠道；在对公益行为进行量化的基础上，采取积分的方式来衡量服务主体的公益效果，并将此效果作为主体享受养老服务优惠措施的重要条件，以此提高养老服务的积极性。第二，推动“以点带面”养老服务理念的传播。将传统的养老服务理念加以推广，最终形成养老服务主体普遍接受的理念，进而通过普遍性理念的实施来加强协同。推广理念的方式包括：将家庭养老的理念推广至社会多元养老，以此提高其他主体参与的动力；将养老服务方式、服务模式创新的理念推广至养老服务产业发展，以此提高养老服务产业联盟的可能性。

2.形成多元合作的文化环境

公益氛围的营造会增加养老服务主体之间协作的可能性，进而形成多元合作的养老服务文化环境。其一，多元合作模式的形成。在协同合作公益氛围的影响下，养老服务主体合作的意愿会进一步增强，进而形成“公益性基础服务+收费性个人服务”和“家庭精神慰藉+社会服务机构心理康复”等诸多合作模式。这些模式不仅会规范服务主体的行为，而且会让养老服务主体形成共同的服务价值观，为多元合作文化环境的形成奠定基础。其二，合作文化环境的构建。在合作价值观的指引下，与养老服务文化环境相关的信念、思维、心理以及行为态度会得到优化或加强。多元合作的信念会在养老服务主体中普遍传播，进而会促进养老服务主体的合作意愿；协作的思维和行为也会得到加强，从而促使养老服务主体更加愿意形成创新性的合作模式，进而逐渐形成多元合作的文化环境。