浅谈农村土地确权工作中存在的问题及对策

张利军

摘要：土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民的“命根子”，因此，土地确权工作是我国农村发展的重点工作。该项工作对保障农民权益和合理配置农村土地资源具有重要意义。目前，土地确权工作正处于扫尾和纠错阶段。本文通过对村组土地确权纠错工作情况的摸排，阐述了农村土地确权工作的重要意义、存在的问题，并针对这些问题提出了相应对策，确保农村土地确权工作圆满收官。

关键词：农村;土地确权;重要意义;问题;对策

习近平总书记在2013年中央农村工作会议上强调：“中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美;中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。”为了牢固农业基础，按照省、市、县文件精神，各村组积极开展土地确权工作。在县农经中心的领导下、各级部门的配合下、基层工作人员的努力下，土地确权工作进入收尾阶段。为了确保土地确权工作完美收官，村集体应进一步明确土地确权的重要意义、整理确权中出现的问题，分析其原因并针对性提出解决对策。

1 农村土地确权的重要意义

土地确权指的是根据有关法律法规和各项政策的规划要求，对农村土地资源加以整合，实现对土地使用归属权既公平、又公正的划分。目前在农村土地确权过程中，应以一定原则为必要前提，结合农民的实际发展情况，以符合广大农民共同意愿为前提展开各项工作，整体上从多方面加以考量，如农业发展历史和未来的农业发展趋势等等，使农村土地确权工作得以保证其质量，更好的推进确权工作的展开。通过展开高质量的农村土地确权活动，有益于解决当前存在的土地突出问题和农民群体间的矛盾关系，从根本上实现对广大农民基本权利与权益的维护，同时突出农村土地资源的利用价值，对农村地区的经济发展有积极促进作用。具体可将农村土地确权的重要意义总结为以下几点。

1.1 有利于优化资源配置，提高土地利用效益

目前农村实行家庭联产承包责任制，主要是以“一户单干”的土地经营模式，这种经营模式技术水平低，经济效益差，不利于将土地、劳动等传统生产要素与资金、技术等现代生产要素进行优化配置。只有通过土地确权，摸清耕地亩数、承包地与机动地地理分布情况等信息，进一步整合土地资源、提高土地效益和利用率。这不仅有利于优化配置我国的土地资源，同时也有利于提高农民的收益，這是因为农村土地流转中，农民是最直接的受益人，以入股、转让或是出租等流转形式把连片的荒地进行集中，交给少部分人进行开发和经营，实现对土地的合理利用，使农民从中受益。

1.2 有利于完善农村土地承包关系，维护农民合法权益

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村土地承包政策的基础。通过土地承包经营权的确权，明确土地承包经营权的归属关系，为解决土地承包纠纷案件、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的依据。这不仅让土地承包经营权成为农民法定资产、经营资本，而且让“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”有了法律凭证，为农民“从长计议”吃上“定心丸”。如果耕地四至不清、面积不明，承包地流转就潜藏较大风险，不仅农户不能放心流转土地，土地规模经营主体也难以安心经营，必然制约现代农业的发展。

1.3 促进土地流转，实现土地承包经营权价值

土地流转是农民实现土地收益的有效途径。农村土地确权工作完成后，农户承包地的具体面积、位置等信息得到进一步的明确，农民更加清晰自身享有的各项土地权利。产权制度改革和“五地一产”的改革，极大的提高了农民对土地流转的信心和积极性。目前，外出务工的农民，可以把自己的承包地流转给他人或其他新型农业主体，得到土地租赁费，增加农民收入。

1.4 有利于促进农村社会稳定、推动城乡统筹发展

农村土地纠纷是影响农村稳定发展的最突出、最重要因素。其产生的主要原因是土地承包原始数据和资料保护不力，流转过程中合同不规范、面积不准确、信息不对称等。通过确权登记颁证，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，从源头解决历史遗留问题。过去对于土地的使用权，往往是由一家、一户进行分散经营，无论是生产还是产品都不具规模，在市场上的竞争也是处于劣势位置，而那些有能力进行项目经营的却又缺少土地，因此实现土地的规模化经营，有效弥补了土地分散经营的这一大缺点，有益于大、中型器械与高新技术的推广，使农村农业经营效益获得增加。完善土地信息，更加有效落实以耕地为载体的支农惠农政策，提高以城带乡、以工促农的精准度，推进城乡统筹协调发展。实施乡村振兴战略，土地是战略道路的基石，更是破除农村经济发展的瓶颈障碍，是实现农村经济又好、又快发展的关键，对强化农业发展活力有重要意义。农村土地确权之下，随着土地的有序流转，有益于实现农村集约化经营，进一步减少农业综合生产成本;又及农村土地确权有益于农村经济盘活，使农村的收入更佳多样性。通过土地整合发展壮大集体经济，是转变农村经济发展模式的路径，更是实现农业现代化的必由之路。

2 农村土地确权纠错阶段中发现的问题

2.1 前期宣传不到位，具体问题分析不彻底

土地确权是关乎民生的“三农”之重。为了按时按质按量的完成村组土地确权工作，依据上级安排，各村组倒排工期并齐心投入。在工作推进的过程中，发现了一系列问题。一是在前期宣传时，只在村公示栏张贴宣传广告，没有借助媒体进行广泛宣传动员。因此，常年不在村的农户还不清楚确权的方针政策。二是在商讨确权方案中，村集体没有详细解说确权工作的环节、没有提前研究确权过程中出现的特殊情况和解决方法。因此，各个村组的确权方案千篇一律，没有切实的可使用性。三是确权工作人员的业务素质不高。工作人员大部分是常年在村，文化程度不高，年龄较大的村民。在理解确权工作的思想观念上相对保守，在切入土地确权工作的进度上相对较慢，在处理专业问题的方法上相对简单进而得不到良好的解决，从而造成了一些不必要的纠纷，进而延缓了土地确权的工作进度，从而影响了村民的切实利益。四是有些地方政府有以加快城市工业化、调整农业产业化为由的现象，借助于国家的借口，以远低于市场价格而强行征收农民土地的行为，把生地变成熟地，再转手将其卖到开发商手里进行经营，与百姓争利，其中对于土地流转所得未能公开、透明，也未能按照标准进行充分补偿，而是擅自挪用资金，导致很多农民土地流转之后就意味着失去了养家糊口的来源，就业、养老等问题皆面临很大难题。

2.2 土地性质不清楚，部门处理不协调

在土地确权工作纠错阶段和“五地一产”同步推进过程中，发现一系列问题。一是土地的亩数具有较大的差距性。在1999年原二轮承包合同中，村民的地块四至不清、亩数偏小。在税费改革以后，为了巩固“三农”基础，政府制定出台了一系列政策对粮食种植给予一定的补贴。随着土地亩数不断的扩大，农民获得粮食产量增加进而获得补助增加。因此，在某些情况下，一些地块四至不变，亩数不断的增加，新确权的亩数是原合同亩数的好几倍。二是部门之间不协调，土地的性质存在模糊性。在涉及林地、四荒地等相关问题上，上级没有具体的解决措施，相关部门提供的资料不一致。在没有政府的批准下，村民私自开垦荒山、荒坡进行长期种植。开垦的四荒地，在“五地一产”的清查过程中列入四荒地，而在土地确权摸底中列入非承包地。在非承包地的出租中，本村组的村民，一次性租赁年限超过三年;村组以外的租赁方，一次性租赁年限则超过2028年。另外，在土地四至的问题中，涉及林地、机耕路占地、通道绿化等历史遗留问题没有得到彻底的明确，从而造成一些难以解决的问题。

2.3 确权数据连接不准确，后期整理存困难

到目前，土地确权的工作进入收尾阶段，同时向农户下发土地承包经营权证书。承包户在土地承包经营权证与承包合同核对时，少数确权证书上出现了比较明显的错误，主要表现在以下方面：一是家庭人员信息使用纠错之前的信息。二是经营权证书的四至和亩数与纠错后的信息不一致。三是县乡村三级的土地确权档案与纠正的后期信息不一致。四是测绘人员不断更换，村组具体信息不能及时衔接。除此之外，在核对的过程中，有的承包户已经出现丢失合同现象;有的村组没有固定的确权资料存放位置，存在丢失的隐患;有的村组引进企业已经办理土地流转，但流转手续不全，急需进行完善补充。因此，相关制度的制定就迫在眉睫。

2.4 流转手续不规范，土地用途私自改变

近年来，外出务工人员不断增多，农民承包地出现荒芜的亩数逐年增加。因此，在土地确权的过程中，土地现状表现出了一系列问题。一是由于农民土地权利意识有些淡薄，一些不合规的土地流转现象不断出现，流转手续仅有口头协议，没有正式协议;二是许多村民长期外出务工，土地由他人长期免费耕种，土地的四至发生巨大变化，兑现农户的粮食补贴出现差错;三是一些村民的土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田、农户间互换承包地、集体与农户调整耕地等没有及时完善相关手续，造成农户承包证书上的地块、面积与实际面积不一致的“证地”不符。这些问题都给确权工作顺利推进带来了困难，给土地纠纷问题的出现埋下了隐患。

3 解决农村土地确权问题的对策

3.1 完善规章制度，明确管理人员，加强档案管理

土地确权工作已接近尾声，村集体和农户档案已经整理成册。为了防止土地确权的胜利成果丢失，确保档案的保存和进一步完善，乡、村两级应按照上级文件精神，制定“四个一”制度，即明确一个独立档案室、制定一系列档案管理制度、成立一个档案管理领导组、确定一名负责的档案管理员。村组应成立以村支部书记、村主任为双组长的档案管理工作组，确定一名责任意识高、工作能力强的档案管理员。该管理员应进一步学习关于土地确权和档案管理的一系列文件，了解相关的相关法律法规，提高工作人员的沟通能力和语言表达能力，确保与农户清晰流畅的确认相关信息，为以后土地工作奠定良好的基石。在档案管理制度中，明确制定相应的安全隐患排查和解决措施制度。乡定期安排人员对村级档案管理情况进行检查，为深化农村集体產权制度改革、推进“五地一产”入市改革，盘活农村闲置资源奠定基础。

3.2 进一步纠正确权错误，确保土地确权完美收官

在土地确权工作的“回头看”中，发现的问题及时进行更正。一是针对应确权未确权的农户，积极沟通，进一步增强土地确权对维护个人权益的重要性。对于在确权过程中存在争议的土地，乡、村两级组织矛盾调解人员下村入户进地，纠正错误，化解矛盾。抓住土地确权收尾工作的契机，完善相关资料，确保合同和经营权证及时到户。二是与测绘公司及时沟通，把发现的问题逐一进行剖析和纠正，确保农户合同和确权档案资料保持一致。三是加强部门协调。在土地确权过程中，涉及的各级各部门要积极沟通，对有争议的土地逐一进行定性，确定土地性质，防止农户钻空隙，为土地进一步的开发利用提供保障，为新型农村经济发展的实现和乡村振兴战略的落实铺设维稳之路。

3.3 规范土地流转程序，确保双方合法权益

农村土地确权工作是完善土地流转程序的前提和基础。土地确权过程中，在明确地块的四至、亩数等具体信息的基础上，理顺农户之间土地流转的历史关系，按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的有关规定，流转双方在平等自愿的原则下，统一使用县农经中心下发的土地承包经营权流转合同，完善流转手续并在村委会和乡农经站备案。这项工作有利于完善土地的流转程序，进一步推动土地逐步流向和集中到种植大户进而培育出一批新型农业主体，如家庭农场、合作联合社等。对于长期荒芜的机动地，村组摸清底数，利用开展“五地一产”契机，整体打包，推行集中经营和规模经营模式。通过多种渠道引进涉农企业，增加耕地的利用率，为村集体创造财富，为村民提供多渠道就业机会，为美丽乡村建设提供资金支持。

4 结语

在土地权属关系的稳定和完善财产权利的保护方面，农村土地的确权颁证工作起到了根本性的保障作用。土地作为农民赖以生存之根本，是农民安身、立命之所在，农村更是我国国家社会的基础、是社会安定与和平的重心，明确农户对土地的产权无论是对农民的生存法则还是农村社会的秩序稳定都有积极意义。土地确权在农民利益纷争上为其提供土地权益的证明，确保农民自身对土地处置的所有权，可作为其在市场化过程中的有力凭证，既能从根本上出发保有农民的经济权益，又能够肃清土地流转较易市场。土地确权工作的圆满完成能够帮助我国农村地区解决长期存在的土地归属问题，同时保证我国最庞大的基层群众增强自身财产权利的意识。因此，各部门、各单位要将此项工作的开展作为重中之重，努力做好农村每宗土地的确权登记，缓解我国耕地后备资源不足的矛盾。这既是解决国家“三农”问题的重要措施，又是维护社会和谐稳定的重要途径。

参考文献

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