新形势下铁路危险货物运输事故应急预案编制研究

姚振坤，杨露萍

(1.中国国家铁路集团有限公司货运部，北京 100844；2.中国铁道科学研究院集团有限公司运输及经济研究所，北京 100081)

作为我国“一案三制”应急管理体系的重要组成部分，科学、合理地编制应急预案对科学、高效开展事故救援具有重要意义。危险货物性质复杂、特殊，事故救援专业性强[1]，救援队伍缺乏专业性，应急备品缺乏规范性，应急措施缺乏可操作性是制约高效救援的主要短板[2]。2019年后，新施行的系列法律法规对危险货物运输事故应急救援工作提出新要求。在国家安全生产和应急管理新发展阶段、新发展理念、新发展格局下，有必要对铁路危险货物运输事故应急预案进行编制研究。

1 新形势下铁路危险货物运输事故应急预案编制原则

1.1 国家高效统一应急管理体系下理清各级铁路运输企业职责定位

近年来，随着各类事故灾害频频发生，国家对应急体系建设高度关注，我国突发事件应急管理呈现出权威、统一、高效的发展态势。《“十四五”国家应急体系规划》中提出到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，到2035年，形成共建共治共享的应急管理新格局。在危险货物运输领域，2018年国家成立应急管理部，主要职责为指导各地区各部门应对突发事件，统筹应急力量和物资储备，并在救灾时统一调度，指导安全生产类应急救援工作。

中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)和各铁路局集团公司按照国家法律法规对生产经营单位的要求，进行应急管理、处置工作。以应急指挥为例，原铁道部时期，发生铁路危险货物运输事故后，由铁路应急领导小组统一指挥，负责事故应急处置工作。在国家建立高效统一应急管理体系下，应由地方政府统一领导行政区域内生产安全事故应急工作，铁路单位根据管辖范围统一领导铁路内部的应急工作。

对于铁路内部而言，国铁集团主要行使管理职能，各铁路局集团公司是国铁集团全资子企业，负责履行经营职责。国铁集团层面应急组织机构更侧重组织管理和协调，铁路局集团公司作为市场主体承担安全生产主体责任，其应急组织机构设置更注重现场行动。

1.2 国家新出台、修编系列法规标准下与法规标准充分衔接

2018年国家成立应急管理部后，在安全生产及应急领域新出台或制修订一系列法律法规、技术标准等，对危险货物运输应急管理提出新要求。2021年6月，新修订的《中华人民共和国安全生产法》规定国务院应急管理部门、县级以上地方各级人民政府、生产经营单位的应急管理职能。2019年，新发布或修订的《生产安全事故应急条例》《生产安全事故应急预案管理办法》《危险化学品单位应急救援物资配备要求》等一系列法规标准对生产经营单位应急预案编制、评审、培训演练、应急物资、人员队伍配备等均提出新要求。

铁路危险货物运输事故应急预案的编制应始终坚持依法合规，充分衔接法律法规标准新要求。例如，根据新《中华人民共和国安全生产法》确定的把保护人民生命安全摆在首位的基本原则；《危险化学品单位应急救援物资配备要求》《危险货物运输应急救援指南》等要求及时将应急人员的安全防护、群众的安全防护等内容纳入应急预案；根据《生产安全事故应急条例》，铁路危险货物运输企业至少每半年应组织一次应急预案演练，目前大多数铁路局集团公司、站段施行的是一年演练一次的要求，铁路危险货物运输事故应急预案编制中应将这些新要求纳入进来。

1.3 铁路企业化经营下重视寻求专业力量参与救援

危险货物运输事故应急救援专业性强，铁路运输企业作为运输服务提供者，对货物理化特性并不熟悉[3]，铁路运输企业和托运人是平等的市场主体关系，国铁集团和铁路局集团公司不再具有要求托运人参与事故救援的行政职能和手段，发生事故后，铁路局集团公司除了应向押运人、托运人及相关单位落实托运危险货物的品名、铁危编号、数量(质量)、危险特性以及发生危险情况的应急处置措施等信息外，铁路部门应重视寻求专业救援力量参与救援[4]。

目前我国安全生产领域专业救援队伍，包括隶属于应急管理部的国家消防救援队伍、地方政府专职消防队伍、企事业单位专职消防队伍，依托大型石化、石油企业建设的国家(区域)危险化学品应急救援队伍、省级地方骨干危险化学品应急救援队伍、市(地、州)、县(区、市)、乡(镇)基层危险化学品应急救援队伍等。铁路救援以寻求政府主导的专业救援力量支援为主[5]，同时可以探索建立与诸如大型化工企业等在内的社会救援力量协同联动救援机制，探索建立市场化专业救援机制。

2 《国铁集团危险货物运输事故应急预案》编制实践

为有效应对铁路危险化学品事故应急处置工作，《国铁集团危险货物运输事故应急预案》在原《铁路危险化学品运输事故应急预案》(铁运[2006]61 号)基础上，结合《铁路危险货物运输应急预案框架指南》进行修编。《国铁集团危险货物运输事故应急预案》包括组织机构和职责、预警预防、应急响应、后期处置、应急保障、培训演练制度、附则等。相较于原《铁路危险化学品运输事故应急预案》，《国铁集团危险货物运输事故应急预案》主要变化重点体现在适用范围、工作原则、组织机构与职责、应急响应等方面。

2.1 适用范围

（1）适用的事故范围。从事故涉及货物本身属性上，原《铁路危险化学品运输事故应急预案》适用于铁路危险化学品运输事故的应急处置工作。根据《危险化学品安全管理条例》，危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品；根据《铁路危险货物运输管理规则》，危险货物是指具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蚀、放射性等危险特性，在铁路运输、装卸和储存保管过程中，容易造成人身伤亡、财产毁损或者环境污染而需要特别防护的物质和物品。危险货物概念涵盖范围较危险化学品更广，且铁路运输实际中含有放射性物品等非危险化学品，因而预案应适用于铁路危险货物运输事故。

（2）适用的场景范围。应重视理清与其他事故的边界，原《铁路危险化学品运输事故应急预案》并没有对危险化学品运输事故做出清晰的界定，仅提到当发生危险化学品事故中涉及重大行车事故、火灾、自然灾害、恐怖袭击等事故，应同时启动相应应急预案等。对于如托运人匿报品名、因信号灯故障导致的危险货物运输列车临时停车等事故是否适用不好界定。《国铁集团危险货物运输事故应急预案》明确提出，预案适用于发生的危险货物泄漏、火灾、爆炸、中毒、感染、腐蚀、放射性污染等与危险货物性质及其危害性相关的事故，以及发生爆炸品、易制爆危险化学品、剧毒品、放射性物质(物品)丢失或被盗事故的应急救援工作。突出强调与危险货物性质及其危害性相关这一特点，这与需要借助与危险货物运输性质相关的专业救援力量参与救援的应急处置原则是一致的。

（3）适用的管辖单位范围。原《铁路危险化学品运输事故应急预案》适用于在国家铁路、国家铁路控股的合资铁路发生的危险化学品运输事故的应急处置。随着铁路建设的发展，新增多种铁路主体形式，《国铁集团危险货物运输事故应急预案》适用于国家铁路、国家铁路控股合资铁路，以及委托铁路局集团公司运输管理的非控股合资铁路、地方铁路运输中发生的危险货物运输事故的应急处置工作，同时明确提出预案不适用于军事运输等。

2.2 工作原则

在原《铁路危险化学品运输事故应急预案》确定的统一指挥、分级负责、分级管理、联网管理、共同参与的工作原则基础上，《国铁集团危险货物运输事故应急预案》新增以人为本、依托专业救援力量等基本原则，同时对统一指挥的工作原则进行修改。

（1）以人为本。根据新修订的《安全生产法》，人的生命安全是置于首位的，《国铁集团危险货物运输事故应急预案》将这一原则放在第一位，提出铁路危险货物运输事故应急处置中，应首先坚持以人为本，坚持人民至上、生命至上，尽最大努力做好人员疏散、伤员救治，铁路应急救援人员进行应急处置前做好安全防护。

（2）统一指挥。在原《铁路危险化学品运输事故应急预案》中，指出由铁路应急领导小组集中统一指挥铁路危险化学品运输事故应急工作。铁路政企分开后，根据《生产安全事故应急条例》，国务院统一领导全国的生产安全事故应急工作，县级以上地方人民政府统一领导本行政区域内的生产安全事故应急工作。因此，国铁集团应急领导小组统一指挥的应是国铁集团各部门和铁路局集团公司的应急处置工作。此外，根据《生产安全事故应急条例》，发生生产安全事故后，有关地方人民政府认为有必要的，可以设立应急救援现场指挥部，指定现场指挥部总指挥。参加生产安全事故现场应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥，因此铁路危险货物运输事故应急处置现场指挥遵循属地化管理的原则，由事故发生地所在的铁路局集团公司成立现场指挥部，负责统一指挥；地方人民政府设立应急救援现场指挥部的，指挥权应移交人民政府现场指挥部，铁路部门应当服从地方人民政府现场指挥部的统一指挥。

（3）依托专业救援力量。危险货物运输事故专业性强，铁路运输企业救援工作重点体现在前期的事故处置上，发生铁路危险货物运输事故时，国铁集团及铁路局集团公司首先应向国家有关部门和事故发生地人民政府有关部门报告。当超出铁路应急救援处置能力时，应当请求国家有关部门和地方人民政府予以专业救援力量支援。专业应急救援力量到达前，铁路部门采取初期应急处置措施，防止事态扩大。专业应急救援力量到达后，铁路部门配合专业应急救援力量做好现场救援工作，及时提供掌握的相关资料、信息等[6]。

2.3 组织机构和职责

（1）组织机构。在原《铁路危险化学品运输事故应急预案》应急组织机构基础上，根据国铁集团机构调整、设置情况，对应急领导小组、各应急工作组成员单位进行更新、调整。明确国铁集团成立应急领导小组，由应急领导小组统一领导国铁集团各部门和铁路局集团公司的危险货物运输事故应急工作；应急领导小组下设应急领导小组办公室，具体负责事故应急管理和协调等工作；根据救援需要，应急领导小组下设现场指挥、事故处置、医疗救护、综合保障、环境监测等多个应急工作组的应急组织体系。

（2）组织机构职责。明确各级铁路危险货物应急组织机构职责。由国铁集团成立应急领导小组，统一领导国铁集团各部门和铁路局集团公司按要求组织实施各项应急处置工作，同时协调国家有关部门开展协同联动救援工作。应急领导小组根据事故情况下设现场指挥组、事故处置组、医疗救护组等多个应急工作组，由国铁集团各机关部门根据职责具体组建。各应急工作组的职责是指导铁路局集团公司根据实际情况，采取妥善措施做好应急处置、调度指挥等工作。铁路局集团公司成立现场指挥组，负责具体的现场指挥和应急工作，组织做好应急处置、人员疏散、医疗救护、后勤保障、环境监测、事故调查、善后处理等工作，配合公安机关做好现场治安秩序维护、现场保护及案件调查等工作。指挥权移交人民政府后，在人民政府统一领导和指挥下，配合做好应急救援等工作。

2.4 应急响应

（1）应急响应标准。参照《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》(国务院令第501 号)，危险货物运输事故应急响应级别分为Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ共4 个等级。其中，Ⅰ级应急响应由国务院或国务院授权国铁集团启动；Ⅱ级应急响应行动由国铁集团负责启动；Ⅲ级应急响应由铁路局集团公司负责启动；Ⅳ级应急响应由铁路局集团公司负责启动或由铁路局集团公司授权站段启动。在应急响应标准的设置上，主要考虑2 方面因素：一是根据事故处置需要调用的救援资源主体的不同等级，例如当发生爆炸品、易制爆危险化学品、剧毒品、放射性物质(物品)丢失或被盗事故时[7]，铁路局集团公司或站段层面可以处置，不需要调用铁路局集团公司或国铁集团调度、车辆等部门力量协助，因而将该类事故归为第Ⅳ级；二是删除“运输设备遭受破坏，中断行车，经抢修在48 h内无法恢复通车”等，因铁路危险货物运输事故如果涉及行车中断时，则将启动行车事故应急预案，启动标准在行车事故应急预案中界定。

（2）应急响应行动。《国铁集团危险货物运输事故应急预案》应急响应行动较原《铁路危险化学品运输事故应急预案》变化主要体现在，一是与政府应急响应衔接，二是重视托运人的作用。根据《生产安全事故应急预案管理办法》，生产经营单位编制的应急预案应与人民政府应急预案相衔接。《国铁集团危险货物运输事故应急预案》规定铁路危险货物事故发生后铁路部门在能力范围内进行初期事故处置，以及向政府部门信息报送，协调救援等内容。在托运人力量方面，由于托运人最清楚所托运货物理化特性、处置措施等[8]，救援中应重视发挥托运人的作用。

3 结束语

2018年国家成立应急管理部，旨在建立权威、高效、统一的应急管理体系，铁路危险货物运输事故救援应在国家整体应急框架下编制应急预案，并符合新施行的法律法规要求。国铁集团应急预案侧重协调管理职能，铁路局集团公司以及危险货物办理站、货检站隶属的车务站段和货运中心应制定相应的铁路危险货物运输事故应急预案，更侧重操作与执行。与此同时，危险货物办理站和货检站应制定危险货物运输事故应急处置方案，构建以人为本、统一指挥、快速反应、联网管理、科学高效的铁路危险货物运输事故应急预案体系。