城市交通拥堵成因及治理对策研究

刘四辈,雷风清

[1.湖州市交通运输行政执法队,浙江 湖州 313000;2.意达智数（杭州）信息技术服务有限公司,浙江 杭州 310000]

0 引言

近年来，城镇化建设速度的加快与私家车保有量的激增导致的交通拥堵成为各大城市发展面临的棘手问题。杭州市致力于高水平打造“数智杭州·宜居天堂”，当务之急就是解决交通拥堵难题。城市交通是一项系统化工程，涉及城市各功能体布局、用地规划、公交发展水平、私家车出行、智慧交通应用、居民出行理念及交通出行素养等多方面内容，需要通盘考虑各方因素，利用系统化思维制定发展对策。

1 从城市治理的视角分析造成城市交通拥堵的原因

笔者于2021年赴高德地图（杭州）、浙江省治堵办、杭州市城建研究院、城市大脑运营指挥中心就杭州市及全省主要城市交通拥堵现状、交通拥堵治堵措施及成效进行了实地走访、调研走访和深入交流，取得了宝贵的一手资料。通过系统研究，发现交通拥堵成因主要有以下几个方面：

1.1 交通供给层面：城市密度与交通方式不匹配

一是交通道路资源扩张滞后于城市建设步伐。伴随新型城镇化的进程加速，城市建设用地增多，土地使用面积紧张，主城区很多道路无法进行拓宽和重建，不少道路被规划用作商业街、步行街，导致交通道路资源扩张滞后。据《2020年度中国主要城市道路网密度监测报告》数据显示，2020年杭州市建成区道路网密度为7.1 km/km²，低于设定目标值（8 km/km²）。

二是主城区路网分级定位失调，高峰期主干道车流量超负荷。部分主干道路与支路之间没有分岔路口，无法有效利用现有道路进行车辆分流。

三是交通方式构成失调，中速交通系统运行效率低。城市交通模式是由密度决定的。高密度的城市需要大容量中速交通系统支撑，对于低密度的城市，小汽车及小型公交车等高速交通系统则更为合适。

四是停车场资源供给不足、路缘停车收费引导不正确。数据显示，2020年机动车保有量与停车位增幅比例为1∶0.71，较1∶1.3的理想比例，停车位增幅缺口达到8.39万个。为此，杭州市共设置路缘临时停车泊位5.2万个。但当前路缘停车缺乏精细化管理和执法保障，加之目前路缘停车收费低于周边公共停车场，车辆占道停放、长期停放等问题加重了停车难和交通拥堵[1]。

1.2 交通需求：城市结构与交通规划不协调

一是主城区人口密集，新城区快速发展导致职住交通出行半径和时耗大幅增长。杭州主城区人口及公共资源配置集中，新城区快速发展，但外围新城和中心城区商业和住宅平衡率低，造成居民通勤出行半径和出行时耗显著增长，向心交通、潮汐交通问题十分突出。而主城区与新城区、新城区与郊区之间缺乏快速联系通道，现状通道不能满足主城、新城、郊区快速交通需求，如东新路德胜高架、留石高架等路段拥堵明显。

二是学校、医院、火车东站成早高峰关键堵点，拥堵精细化治理不够。当前学校、医院、火车东站等场所疏导交通拥堵的精细化治理措施实施不足，需要综合市公安交管局、大数据、实地调查等数据，梳理出每个关键堵点拥堵节点及原因，综合研讨改善方案，如中小学校推行错峰出行分散交通需求，学校、医院周边建设人行天桥疏导人车流量、增设临时停车位即停即走等针对性措施。

三是公共汽电车出行分担作用持续下降，居民出行吸引力不足。据2020年《杭州市主城区居民出行结构调查数据》统计显示，杭州市公共交通出行分担率为21%，与交通运输部发布的《绿色出行创建行动方案》大城市公共交通出行分担率不低于40%有较大差距。地面公交由于受道路拥堵影响大、出行时耗久、准点率低、接驳设施不足等影响，除杭州、宁波受地铁分担影响外，其他城市的公共汽电车客运量每年约以6%的速度下降[2-3]。

1.3 智慧交通：缺乏完善的法律法规，科技化建设缺乏长效运营机制

一是缺乏相关的法律法规。智慧交通发展规划、跨部门合作数据共享、科技资金投入、科技实效孵化等缺乏政策保障和依据。

二是数字化建设重前端系统开发而轻后续运营。

三是智能化设备投入规划和预判能力不足，浪费财政资金而居民感知度不强，如智能公交电子站牌因运营投入及公交服务可靠性低、到站准点率不足等原因，最终被撤销。

1.4 交通文明与法规宣传教育落后

近几年，杭州大力推行“礼让斑马线”行动，倡导机动车礼让斑马线上的行人，共创和谐交通。公交车、出租车等司机在礼让出行方面做得较好。但在部分无电子抓拍及交警管理的路段、路口处，机动车不礼让行人的现象较为严重，文明礼让意识尚未真正深入人心。其次，部分交通参与者缺乏交通法制观念及交通安全意识，闯红灯、强行加塞、逆向行驶等现象时有发生，尤其是电动自行车等群体。第三，交通规则与法规教育宣传不够，部分市民不了解交通规则，缺乏交通安全常识，安全意识不足，导致随意行车、走路等交通违法现象较为普遍[4-5]。

2 缓解城区交通拥堵、提升高峰期行车时速对策建议

2.1 持续优化城市用地结构布局，构建交通与产业融合发展的产城结构

一是合理疏解杭州主城区“非核心”功能，适度将部分医疗、教育、专业市场外迁，积极打造城市多中心格局。建议对中心城区各类批发市场启动外迁，将近江、四季青、钱江、环北市场等市场群迁移至城市外围，以便进一步优化交通组织。同时，建议在大江东、大城西、城北副中心合理增建重点医院分院，减少核心城区交通吸引力。

二是疏解主城区功能和人口，加快完善外围配套设施。结合杭州产业小镇建设，突出“造城”理念，强化区域的产业联动，加快构建职住相对平衡、功能相对齐全的城市新组团，推动城市的空间结构与产业布局的协同融合发展。

三是构建城市发展“TOD”模式，突出轨道交通对城市的功能形态引导。建议在用地布局上，轨道站点周边500～800 m范围内应进行高密度建设布局，利用地铁等大容量公共交通引导城市有效拓展，打造依托轨道交通的新职住平衡格局，推动城市空间形态的优化完善。

2.2 实施道路微改造，提高城区道路运行效率

一是对常发堵点路段进行微改造。根据交通大数据计算模型推测，通过实施道路微改造，可有效提升绝大多数拥堵路段和堵点通行潜力与效能。具体微改造措施包括：增设机动车道、增加交叉口待行区、优化道路标志标线、设置可变车道等。数据显示，增加交叉口待行区可减少车均延误时间6%，交叉口通行能力可提升35%左右。

二是加快联网路建设，加强主城区与副城之间的快速交通联系。建议根据居民出行特征在中心城区至少规划新增“二纵二横”快速路，实现快速路闭环成网。其次，加快重点推进“六铁、四高、两枢纽、两环线”重大交通项目建设，率先建成省域、市域、城区3个“1小时交通圈”。

三是加快轨道交通建设，优化地面公交干线。在轨道交通建设进程中，加强交通一体化衔接，强化轨道交通与地面公交、出租车、P+R停车场的空间、时间与信息衔接，通过增加地铁出入口、延展轨道交通站点通道、完善地面公交及出租车等运营配套、优化轨道交通站内换乘信息标识指引等措施，打造换乘距离近、运营时间匹配、指示诱导信息齐全的一体化交通。同步优化地面公交线网，打造主城区与新区的大站快速公交线，推进微公交建设，完善公交支线网络[6]。

四是实施“挖潜增量”工程，全面加大停车位供给。建议：一是通过建筑配套开发、挖潜改建、立体化升级改造等措施，进一步加大专用停车场建设，增加停车位数量。同时，加大P+R（换乘）停车场建设引导，规划新建的地铁站口原则上同步规划配置P+R（换乘）停车场，并实行低于周边其他停车场的收费价格，给予换乘停车优惠。二是提升停车场信息化及专业化管理水平，提高停车场运营效率。加大对专用停车场、道路停车位、公共停车位等停车资源的盘活利用，将上述停车资源全部纳入统一的停车信息管理平台，为出行者提供信息发布、查询、预约停车、共享停车、自动计费支付等服务。

2.3 优先保障大容量公共交通路权，提高公共交通出行分担率

一是优先发展大容量公共交通，促进城市交通方式的发展转变。结合“绿色交通示范城市”和“公交都市”创建，保障轨道交通、大容量地面公交、快速公交通行路权，提高公共交通出行分担率。

二是推动公交专用道成片成网，提升公交通行效率。加快建设公交专用道，逐步推动公交专用道由线成网，形成规模化，大力提升公交出行速度，尤其是早晚高峰运营速度。据测算，路侧、路中公交专用道比无公交专用道运输效能提升约50%、100%。

三是以公交接驳为抓手，深度融合轨道网和公交网。杭州市轨道交通当前正处于大建设时期，建议抓住契机，系统规划、调整现有公交网络，按照接驳地铁、无缝衔接的原则，优化与轨道交通同线竞争线路走向，加强地面公交与轨道交通各站点的换乘接驳，增强轨道交通在整个公共交通中客流吸引力，利用大容量快速交通来缓解交通拥堵。

2.4 加大小汽车交通需求管理，提高其拥车门槛和用车成本

一是通过税收、机动车牌照投放政策调控小汽车增长量，提高购置小汽车门槛。

二是继续实施和优化“错峰限行”，对主城闹市区、主要公交走廊等严管区域实行高价停车收费管理、交通秩序严管等措施，对驶入特定区域道路的车辆推行拥堵收费管理，提高小汽车用车成本。

三是研究制定小汽车购车者自备车位调控政策。

2.5 构建交通数字驾驶舱，提高交通现代化治理能力

以高水平打造“数智杭州.宜居天堂”十四五发展规划为契机，深入推进城市大脑建设，深化“一脑治全城、两端同赋能”运行模式，以城市大脑建设撬动各交通领域改革[7]。

一是开展交通设施数字化改造，在杭新景高速、杭绍甬高速、绕城西复线等新改建项目中进行基础设施数字化试点。

二是利用新技术，不断提升智慧交通应用。利用开放共享的城市交通基础数据，通过诚信申请、免费应用、成果共享等形式，充分调动各界社会力量参与到城市智慧交通系统建设当中，集思广益，提升智慧交通建设与应用水平，更好地服务于交通调度与决策参考。

三是打造交通数字驾驶舱，实现综合交通大数据“一屏统览”，交通政务处理“一网通办”。培育发展“出行即服务”模式，依托数字化支撑，推行定制化、个性化出行服务，实现常规公交、地铁换乘“数字公交”全覆盖，推广ETC全场景应用，开展“电子客票+”消费试点等。

四是发挥城市大脑快速分析、决策参考作用，借助人工智能科技，找准交通拥堵的病象病因，推进交通管理由被动向主动管理转变，以实时交通组织调控为目标，打通交通指挥中心与城市大脑的壁垒，推动信号配时社会化、路面勤务动态化、指挥体系专业化，构建安全稳定、共享开放、实时联动的城市交通协同治理生态系统。

2.6 探索实行交通出行信用管理，构建全民参与文明交通的社会氛围

交通拥堵除了硬件方面的投入之外，思想观念的培育也非常重要，全民树立文明出行意识、养成良好的交通习惯同样能缓解拥堵。一方面要加强交通理念培育，通过报刊、网络及新媒体等媒介，加大文明出行、守法出行舆论引导，曝光交通违法行为反面案例，正反结合，推动守法出行、绿色出行、文明出行在全社会形成共识。另外，加快建立信用管理制度，依托杭州在建的“全市公共信用信息平台”，开辟交通信用管理模块，将机动车、非机动车、行人的交通违法行为计入个人信用档案，并进行市民信用积分相应扣减，配套制定个人交通信用积分奖惩制度，推动文明出行蔚然成风。

3 结语

城市交通拥堵是城市在快速发展中因缺乏前瞻性、系统性战略规划而产生的，它客观反映出一个城市在交通资源分配、交通理念引导、交通政策制定、交通系统管理等方面的问题与不足。其治理根本在于调整交通供需平衡，涉及政策优化、群众利益、财力、物力、人力等众多因素，难以一蹴而就。实际治理过程中，很难做到面面俱到，但只要把握好大方向，把导致拥堵的主要问题加以解决，交通拥堵状况就会呈现阶段性地缓解。