北京城市基层智慧治理的发展路径

李 诚

北京市社会科学院，北京，100101

党的二十大报告指出，“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。党的十八大以来，北京作为首善之区，借助5G、大数据、云计算、人工智能等新技术，不断推进智慧城市建设，以数字化提升城市治理效能。推进城市智慧化转型发展，是提升城市管理水平和运行效率、增强城市安全韧性的必然要求。梳理北京城市智慧治理的发展历程可以发现，北京城市基层社会治理经历了由传统向现代、由分散向系统、由粗疏向精细的转变。当前，北京“两区”建设如火如荼，这对基层社会智慧治理提出了更新、更高的要求。北京城市人口众多，发展超前，基层组织种类繁多，在社会城市化进程中出现了许多基层治理难题，亟须以“绣花针”的功夫强化城市治理。如何实现城市智慧治理的效能提升、质量提高与满意度增长，是北京城市智慧治理亟待解决的顶层设计问题。

一、北京城市基层社会治理的发展历程

北京城市治理的历史最早可追溯至先秦时期的燕国，燕国在蓟城设立“都”进行管理。在元代建立大都城后，城市治理日渐完善。明代，北京城由五城御史进行治安维护与管理。清代，北京城实行内、外城分治制度，内城由步军统领衙门管理，外城则由五城察院治理。《辛丑条约》签订后，近代城市治理管理制度被引入京城，工巡局、警察厅等机构逐渐被人们熟知。可以说，在中华人民共和国成立前，北京城市治理经历了从传统向现代的转变，只是这一过程缓慢且曲折。城市治理水平不高，针对突发事件的应对能力不强。

中华人民共和国成立时，北京被确定为新中国的首都。自此，北京城市治理开启新征程。原有的城市保甲制度被废弃，城市内建立了新的居民组织或居民小组，有的地区还分为若干居民小组。总体上居民小组规模不大，被定性为群众性自治组织。1953年，时任北京市委第一书记的彭真同志向毛泽东递交了《城市应建立街道办事处和居民委员会》的建议。不久，居委会大量建立，并成为北京城市治理的中坚力量。

党的十一届三中全会后，随着城市事业单位体制改革，社区在基层社会治理的作用日益凸显。2001年，北京召开第二次城市管理工作会议，会议提出了建立新型社区管理体制的总体构想，要求形成“在党的领导和政府指导下，充分发挥党组织的政治优势，政府依法行政、社区依法自治、市场机制充分发挥作用，政府资源、社会资源与社区资源整合利用，建立社区居民共驻、共建、共享的社区治理模式”[1]。

党的十八大以来，北京城市基层社会治理呈现出精细化、网格化的新趋势。2018年，北京市启动了“街乡吹哨、部门报到”的改革，增强了街镇“吹哨”的能力，不久后出台的“接诉即办”政策，进一步将“哨子”交给市民群众，政府部门“首接负责”。经过几年的实践探索，北京逐步建立起一套有针对性的高效基层治理体制。值得一提的是，在强化城市基层治理公众参与性时，提升智慧城市的“智治力”，成为近年来北京部分地区基层社会治理的突出发展方向。参考杭州等城市“城市大脑”的发展经验，并经过新冠肺炎疫情的屡次考验，“城市大脑”正日益成为京城基层社会治理的重要助推力。

二、北京“城市大脑”的运行经验与问题

城市基层治理考验的是城市管理者的智慧，如果将城市比作人体，正如人脑是控制行为的中枢神经器官一样，城市同样需要能进行处理分析信息与判断操控行为的“大脑”，这便是“城市大脑”的由来。“城市大脑”的概念最初起源于浙江省会杭州市。杭州城市主要交通围绕西湖等重点区域展开，城市道路通行压力大，早晚高峰拥堵严重。“城市大脑”最初便是为缓解杭州的城市交通情况而提出的。2016年，杭州“城市大脑”以交通领域为突破口开始起步，探索利用大数据改善城市治理。近年来，“城市大脑”的应用场景不断丰富，已形成十一大系统、48个场景同步推进的良好局面。2020年，新冠肺炎疫情初起之时，杭州市最先启动了“杭州健康码”防控措施，并取得良好效果。不久，北京“健康宝”、上海“随申码”正式试点上线，形成了疫情防控的第一关。

“城市大脑”这一拟人化类比，突出的是城市的“智治力”，即城市的智慧治理能力。关于“城市大脑”的概念内涵与外延，目前已有多重论述，总体来看，“城市大脑”是互联网架构与智慧城市建设相结合的产物，是城市级别的复杂智能系统。“城市大脑”是一个巨大的数据共享与处理平台，利用人工智能技术，实现城市治理的数据共享；通过对全局的实时分析，实现对城市公共资源的优化配置。“城市大脑”以数据为核心，依托深度学习、科学算法、智能建模和快速分析，将数据分析结果实时呈现，为政府决策人员提供参考。[2]“城市大脑”具有类生命体的自我学习、自我判断与自我改进的特征，能够对城市进行感知连接、融合交互，是实现公共资源配置优化、公共服务精准化、城市治理智能化、政府决策科学化、民生服务便捷化、数字产业集群化的智能中枢和新型智能基础设施。[3]

（一）北京“城市大脑”的运行经验

北京作为特大城市，“城市大脑”并未在市域范围内完全展开，而是在重点区域进行试点建设。北京“城市大脑”目前运行的3个主要区域分别是海淀区、朝阳区以及昌平区的回龙观、天通苑地区（简称“回天地区”）1。不同地区的“城市大脑”运行逻辑、管理幅度有所差异，其中的基层社会治理也略有不同。海淀区“城市大脑”建立相对较早，2018年3月，北京海淀区着手建设“城市大脑”，2020年底已初步建成。2019年2月，朝阳“城市大脑”启动试运行。2020年，北京市经信局和昌平区组建“回天地区”“城市大脑”试点联合工作专班，合力推动“回天大脑”建设。[4]

海淀区商业、办公、交通、居住等高度集中，以传统方法管理城市，不仅会导致政府管理成本居高不下，也使城市“毛细血管”的管理问题长期突出，造成城市管理人员疲于应付。2018年，针对主要交通干道渣土车“横行”的问题，超过1400套网格图像高清探头在海淀区正式“上岗”，对多种违法行为进行“一键式”抓拍，这是海淀区交通系统“城市大脑”建设的开端。海淀区开发的“城市大脑”综合系统，整合了区域内各种政务系统，将各种信息汇集整理，突出一张感知神经网、一个智能云平台、两个中心（大数据中心、AI计算处理中心）、N个新应用，综合运用大数据、云计算、人工智能等技术，将多个部门的数据信息进行实时共享，并对海淀区内公共安全、城市环境、交通出行、环保生态等问题进行智能分析。[5]当前，海淀区开启了“城市大脑”建设2.0新时期，“城市大脑”的多重“神经元”正在向城区的各个角落延展。

朝阳区地域广阔，不同区域之间发展差距较大，朝阳区的“城市大脑”建设在朝阳区信息办指挥大厅，“城市大脑”大屏幕上包含实时交通、智慧物业、信用体系、人口数量和群租房密度等几个模块的实时信息。除了可展示全区情况，还能进行分街乡的数据分析和可视化展示。在数据来源方面，朝阳区“城市大脑”数据平台汇总并综合了互联网公司的资源、通信和市民上报的数据等社会数据，以期更为快速、精确地提升信息感知力和及时处理能力。

“回天地区”“城市大脑”起步虽稍晚，但面对基层社会治理的功能取向更明显。根据相关介绍，“回天大脑”目前已形成“1+1+3+N”体系架构：“1＋1”即集合现有基础设施与网络物联网资源，通过北京市经信局大数据下沉、企业及社会组织数据开放、摸排镇街社区数据等，形成“数据底座”；“3”即大、中、小“三屏联动”体系，分别为指挥调度中心的大屏、镇街社区综合治理平台的中屏与移动端综合服务平台的小屏。“N”则为“回天大脑”可应用的多种场景设计，目前已完成基层治理、社区管理和交通出行3个领域9个应用场景的建设。[4]

（二）北京“城市大脑”存在的问题

海淀区、朝阳区和昌平“回天地区”的“城市大脑”建设一般从现实需求出发，其中不乏城市基层社会治理面对的具体细致且突出问题，如海淀区的交通道路“运渣土”问题，朝阳区的“群租房”问题和昌平“回天地区”的交通与户籍管理问题等。“城市大脑”建设路径一般是整合现有网络资源，实行政企合作，借助企业网络优势，整合并统一现有平台等。这种“城市大脑”的建设与传统城市治理相比，基层社会治理水平与治理能力大大提升，然仍有“头痛医头、脚痛医脚”的问题。城市基层社会治理是一个复杂、综合且需要各方共同发力才有望解决的问题。目前，三地的“城市大脑”建设尚有需要完善之处，亟待解决的问题主要有以下3个方面：

其一，“城市大脑”缺乏统筹机制，城市治理的多样化处理任务难以协同。北京建设的“城市大脑”普遍要求多应用场景建设，但试运行的“城市大脑”最终仍多以具体的“任务大脑”形式呈现。解决交通拥堵是“城市大脑”建设的出发点，也成为“城市大脑”当下最主要的业务范畴。城市基层治理需要的不仅是网格化管理，还要求应用场景实现更广泛的数据融合、业务交融等。目前，“城市大脑”的跨部门协同能力、数据融汇处理能力，以及信息一体化水平有待进一步加强。可以说，“城市大脑”应用的更多可能性尚未完全展现。

其二，“城市大脑”数据资源关联性亟须加强，数据共享性有待提升。“城市大脑”建设应以数据的汇聚融合与综合处理为前提，强调不同部门之间的数据实时关联与信息共享。目前，“城市大脑”要求的政务、交通、医疗、教育等实际应用场景不同，数据内容不一，这就导致了不同行业数据融合性不高，匹配度不强。基层治理涉及部门、行业广泛，由不同管理模式、不同呈现形式的大量数据构建的“城市大脑”，数据“孤岛”问题突出，在实际应用中难以满足基层治理的需要。

其三，“城市大脑”的公众参与度低，“城市大脑”建设过于重视技术手段而非设计目标，采用先进的技术是北京三区“城市大脑”建设的突出目标，强调多种技术的整合应用是三地“城市大脑”建设的重点要求，而技术开发对象、技术使用对象、技术服务对象则远不及技术手段那样被重视。由于技术手段的相似性，“城市大脑”建设的同质性和由此引发的“千城一面”问题也就在所难免。在“城市大脑”建设及试运行过程中，暴露出了地方对其使用积极性不高、部分地区重视程度不够、相关专业背景人员稀缺以及“城市大脑”普及度、使用率不高的问题。

三、北京基层社会“智理”的改进路径

北京基层社会“智理”呼唤更具智能的“城市大脑”，这样的“城市大脑”应是“一网统管”的“城市大脑”，这样的“城市大脑”应像人脑一样，具有完善的视觉、听觉、嗅觉等感知系统，并能及时有效地分析数据，发布行动指令。在“城市大脑”应对基层社会治理时，可从以下4个方面着手：

首先，加强顶层设计，优化智慧治理相关的体制机制。整合北京各区已建立的“城市大脑”，强化各“城市大脑”的互联互通机制，改变过去以“管”代“治”的行政思维，将城市的“智治力”由“智慧城管”提升到“智慧治理”。“城市大脑”建设需要信息化提供数据支撑，但“城市大脑”最终是为城市治理服务，其运行必然涉及民生服务机制、产业政策的运行、各部门的权限职责等，需要从全局角度进行科学规划以及顶层设计。北京城市基层社会治理不能简单依靠“台账”进行对账处理，基层社会治理问题也不存在因行政区划归属不同而出现“此消彼长”的差异。相关单位在各自业务领域进行信息化建设规划时，应在全市、全区域的整体规划下进行，建设从高层直达基层的顺畅垂直的管理体系，强调各部门、单位之间的协调、合作、整合，避免“城市大脑”查出的信息出现碎片化问题。

其次，完善数据管理体系，强化数据实时共享。“城市大脑”数据体系应对城市全域数据进行跨部门、跨行政区域、跨层级全方位的整合，对上传数据进行实时共享，方便不同部门实时调取、跟踪相关数据。充分发挥“城市大脑”的数据加工与分析研判功能，将分析结论同步共享，让数据真正助力城市管理者进行思考、决策，实现对城市的精细化管理和基层社会治理，打通基层社会治理的“最后一公里”。

再次，引入多方共同参与，探索多元化运营方式。北京已有的“城市大脑”建设以政府投资单一企业独立承建与政府投资多家企业互补共建两种模式为主。这两种模式的优势是保证了数据上传与共享应用的安全性与完整性。但在处理基层社会治理的多应用场景中，往往因开发技术手段相似而仅能处理某一类或某几类问题。未来，可以在“城市大脑”的开发与建设中引入产业联盟共建、国有资本重点控股投资建设的新模式，汇聚高等院校、研究机构等“智力”，给“城市大脑”建设注入新的活力。要充分激发市民参与城市基层治理的热情，及时研判市民需求，做出相应政策调整。

最后，拓展应用场景，实现技术融合，引领城市智能决策。“城市大脑”以呼应市民需求为主线，应从目前聚焦的交通管理、应急管理、公安管理、市场监管、环境治理出发，逐步向医疗养老、教育服务、基层治理等领域拓展，带动政府与公众之间实现更加便捷的互动交流。“城市大脑”将依托云技术、人工智能、神经网络技术等新技术革新，将智能终端应用数据服务政府决策，将移动互联网、物联网、区块链、实时数据以及VR/AR等数字技术，在个人智能终端展示，推动城市数据产业化、城市智能化发展，为基层社会治理全领域、全要素、全过程服务。

建筑学家梁思成曾指出，“城市是一门科学，它像人体一样有经络、脉搏、肌理”。城市的交通、建筑等类似人的脉搏、经络，以拟人化思维分析城市的组成和发展，可以帮助城市管理者更有效、更人性化地规划城市功能。智慧治理是数字技术服务城市治理的必然趋势，是实现治理体系和治理能力现代化的必由之路。“城市大脑”从智慧城市建设的创新实践中产生，目前其内涵、技术体系仍在不断探索、延展的过程中。可以预见，未来北京“城市大脑”将进一步对接首都发展需求，打破行政壁垒，根植城市建设各领域，服务城市发展各行业，带动基层社会治理不断向智能化迈进。

注释：

1. 2021年5月，石景山区经济和信息化局石景山区城市大脑运营指挥中心宣布，建设石景山“城市大脑”项目。