推进刑事案件律师辩护全覆盖试点工作向纵深发展

熊秋红（中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授）

党的二十大报告指出：“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。在刑事诉讼中，推进律师辩护全覆盖向纵深发展，对完善司法制度，切实保障被追诉人的合法权益，加强对司法活动的制约监督，促进司法公平正义，具有重要意义。现代刑事诉讼制度的发展以辩护制度的发展为主要标志，辩护制度的发展不仅表现在被追诉人辩护权的不断扩充，也表现在律师辩护覆盖范围的不断扩大，二者的同频推进旨在防止二者之间的落差造成贫富悬殊者权利保障上的巨大反差，有违法律面前人人平等原则。在我国，经过1996年、2012年、2018年对1979年《刑事诉讼法》的三次修改，被追诉人的辩护权已经得到显著提升，在此背景下，着力推进律师辩护全覆盖试点工作，保障被追诉人获得律师帮助的平等、及时和有效，促进司法公正的实现，可谓势在必行。

一、推进律师辩护全覆盖试点工作的重要意义

在刑事诉讼中，被追诉人的辩护权是一项贯穿始终的诉讼权利，主要表现为根据事实和法律提出和论证对被追诉人有利的材料和理由，在实体上反驳指控，提出证明被追诉人无罪、罪轻、应当减轻或免除其刑事责任的材料和意见，以及在程序上主张被追诉人所拥有的合法的诉讼权利，防止其受到不公正的待遇和不应有的侵犯。辩护权的总体功能可以归结为维护被追诉人的合法权益。辩护律师的参与旨在协助被追诉人行使辩护权。

在法律上虽然赋予被追诉人具有种种权利以保护自己，但在通常情况下，被追诉人却无力从事适当而有效的辩护。首先，因为绝大多数被追诉人对于《刑法》与《刑事诉讼法》的规定一无所知或知之甚少，不能正确运用法律以维护自己的合法权益。并且他们不能了解警察或检察官在侦查或追诉上对其不利材料的重点所在，因而无法针对此重点提出有利于己的材料。其次，由于恐惧、懊恼、愤怒、沮丧、绝望等心理，被追诉人很难清醒而理智地就其被控犯罪事实进行辩护，一些被追诉人甚至放弃行使自己的诉讼权利。最后，被追诉人常常被采取了某种强制措施，人身自由受到程度不同的限制，因此不能全面深入了解案情，收集有利于自己的材料，有时会失去自行辩护的基础。特别是受到羁押的被追诉人，他们所拥有的防御能力更是薄弱。因此，有必要由熟悉法律专业知识的律师来协助被追诉人行使辩护权。

律师辩护全覆盖是被追诉人行使辩护权最为重要的保障，对于促进和保障司法公正，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，具有不可替代的重要价值。刑事诉讼中的被追诉人绝大部分确实有罪，他们通常期望受到公正的惩罚；也有少数被追诉人并没有犯罪，他们希望免受刑事追究，不被误罚。同时，他们都希望刑事诉讼本身是合法、公正、文明的，他们在诉讼过程中能够受到合法、公正、文明的对待。此外，在被追诉人背后还有其家庭成员，他们也都关注并期待涉案人在诉讼过程中受到合法、公正、文明的对待，在诉讼结果上能够得到公正的裁判。

在司法实践中，从委托辩护和指定辩护的比例看，由于被追诉人大多处于低收入阶层，因此，指定辩护率往往远高于委托辩护率。例如，日本1993年普通一审案件中地方法院聘请辩护人的人数比例为97.1%，其中委托辩护人占34.7%，指定辩护人占63.7%；简易法院聘请辩护人的人数比例为96.9%，其中委托辩护人占16.5%，指定辩护人占81.2%。①参见［日］西原春夫主编：《日本刑事法的形成与特色》，李海东等译，中国法律出版社与日本成文堂联合出版1997年版，第447页。在美国，多达60%的刑事被告都无法负担律师费用，在某些大城市甚至多达80%。②参见王兆鹏：《辩护权与诘问权》，台湾元照出版公司2006年版，第46～47页。

过去很长一段时间，我国刑事案件辩护率一直在30%以下的低位运行，委托辩护率明显高于指定辩护率。有统计数据表明，在四川省，2015年获得辩护的6901名被告人中，有91.9%聘请律师辩护，仅有8.1%是指定辩护；2016年获得辩护的8632名被告人中，有93.2%聘请律师辩护，仅有6.8%是指定辩护。③参见左卫民、张敛瀚：《刑事辩护率：差异化及其经济因素分析》，《法学研究》，2019年第3期。实现新时代刑事辩护高质量发展，首先需要提高律师辩护率，推进律师辩护全覆盖试点工作，以量变促质变。

二、律师辩护全覆盖试点从审判阶段走向审查起诉阶段

自2014年以来，随着刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度改革试点，我国逐渐形成了辩护律师辩护和值班律师法律帮助并行的二元化法律援助机制。在率先实现值班律师法律帮助全覆盖的前提下，最高人民法院和司法部于2017年开始推进律师辩护全覆盖试点工作，以落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。2017年10月，最高人民法院、司法部共同发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，在北京等8个省市部署开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖的试点工作；2018年12月，在总结前期试点经验基础上，最高人民法院和司法部再次印发通知，将试点工作扩展到全国范围。2022年1月1日起，《法律援助法》正式施行，标志着我国法律援助事业进入了一个新的发展阶段。为了更好地贯彻落实《法律援助法》，进一步加强刑事案件中被追诉人的人权司法保护，2022年10月12日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（以下简称《意见》），不仅要求巩固审判阶段律师辩护全覆盖试点工作的成效，强调“抓紧实现县域工作全覆盖”和“从有形覆盖转向有效覆盖”，而且明确提出从2022年11月起将刑事案件律师辩护全覆盖试点工作扩展到审查起诉阶段，这是深化司法体制综合配套改革、促进社会公平正义、加强人权司法保障的又一重要举措。

经过五年的试点，在全国90%以上地区均实现了审判阶段律师辩护全覆盖的背景下，律师辩护全覆盖试点工作深入推进，从审判阶段进一步扩大到审查起诉阶段乃至侦查阶段，实乃必然趋势。审查起诉阶段实行律师辩护全覆盖，其必要性主要体现在：其一，在刑事诉讼中，审查起诉阶段是上承侦查、下接审判的中间阶段。在此阶段的律师辩护可以起到及时出罪、减少羁押、提高庭审辩护效果等维护被追诉人合法权益、促进司法公正的作用。审查起诉阶段实行律师辩护全覆盖是落实“少捕慎诉慎押”刑事政策的重要举措。其二，目前我国司法实践中认罪认罚从宽制度的适用率已经达到85%以上，在此类案件中，诉讼的重心前移到审查起诉阶段，该阶段的诉讼结果在很大程度上决定了审判阶段的最终结果，从而使得审查起诉阶段律师辩护的重要性随之提高。其三，深化以审判为中心的诉讼制度改革需要配套推进审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点。没有律师的充分辩护，庭审实质化难以谈起，而审查起诉阶段的律师辩护，可以使律师有较为充足的时间和条件为庭审辩护做准备。

根据《意见》，审查起诉阶段免费提供辩护律师的案件主要包括：一是可能判处三年以上有期徒刑的案件，即重罪案件；二是本人或其共同犯罪嫌疑人拒不认罪的案件，即控辩双方有争议的案件；三是案情重大复杂的案件，即需要“多方会诊”的案件；四是可能造成重大社会影响的案件，即需要慎重对待的案件。其余案件，则均由值班律师提供法律帮助。这样的制度安排保障了“司法利益有需要”的关键性案件中的犯罪嫌疑人均能获得律师辩护，同时以值班律师制度保障律师法律服务的全覆盖，兼顾必要性与可行性。

与五年前在审判阶段开展刑事案件律师辩护全覆盖试点相比，当下在审查起诉阶段开展律师辩护全覆盖试点工作，具有良好的基础和条件。一是审判阶段的律师辩护全覆盖工作试点积累了较为丰富成熟的经验，可以为审查起诉阶段的律师辩护全覆盖工作提供借鉴。二是通过近几年实施认罪认罚从宽制度，律师无论作为辩护人还是值班律师介入审查起诉阶段案件的数量已经有了明显提高。在检察机关适用认罪认罚从宽制度的案件中，按照法律的规定，每一个犯罪嫌疑人都应获得辩护律师或值班律师的法律服务，而此类案件现已达到85%以上。此外，在没有适用认罪认罚从宽制度的15%左右的案件中，还有一部分是有辩护律师或值班律师提供法律服务的。从总体上看，审查起诉阶段开展律师辩护全覆盖试点，在律师参与人数上的缺口并不大。三是由于大量的律师已介入审查起诉活动中，检察官与律师的工作衔接也有了良好的基础。因此，对检察机关而言，下一步工作的重点一方面应当是切实保障律师的会见权、阅卷权和取证权，另一方面则是重视听取律师的意见，充分发挥律师的作用，促使检察机关对案件作出正确的决定，包括羁押或非羁押、起诉或不起诉的决定等。在审查起诉阶段开展律师辩护全覆盖试点工作，有助于改变值班律师见证人化的现象，切实提高审查起诉阶段律师法律服务的质量。

三、律师辩护全覆盖试点有待从审查起诉阶段走向侦查阶段

刑事案件审判阶段和审查起诉阶段律师辩护率大幅度提高，对于刑事案件中被追诉人的权利保障发挥了重要的作用。目前，在刑事诉讼中极为重要的侦查阶段尚未推进律师辩护全覆盖试点工作。未来律师辩护全覆盖试点有待从审查起诉阶段走向侦查阶段，其主要原因在于：其一，由于侦查活动的特点所决定，往往对侦查程序追究犯罪的功能给予更多的重视。在侦查阶段，赋予侦查机关拘传、拘留、逮捕、搜查、扣押、查封、冻结等对人、对物的强制处分权；侦查人员还可以讯问犯罪嫌疑人，犯罪嫌疑人的口供被作为定案证据使用；此外，侦查人员还可以采取技术侦查措施。由于过于强调侦查程序追究犯罪的功能，司法实践中侵犯犯罪嫌疑人人身权、财产权、隐私权的现象时有发生，侦查程序对于犯罪嫌疑人而言成为“最危险和最可怕的阶段”。律师在侦查阶段为犯罪嫌疑人提供辩护，有助于增强侦查程序的透明度，防止犯罪嫌疑人的正当权益遭受非法侵害；有利于对侦查活动进行监督和制约，及时发现办案人员的违法侵权行为，提出纠正意见，保证侦查工作依法正确进行；有利于维护犯罪嫌疑人的合法诉讼权利，侦查阶段是对犯罪嫌疑人权利威胁最大的阶段，也正是犯罪嫌疑人最需要律师帮助的时刻。其二，侦查程序作为起诉和审判的准备程序，在这一程序中所奠定的基础——侦查人员所收集的证据材料及其对案件事实的认定——必然对审查起诉和审判程序的结果产生深刻的影响。保障侦查人员所收集证据的合法性、客观性是侦查程序中最值得注意的问题。辩护律师介入侦查程序，能够有效监督侦查人员依照法定程序收集证据，从而确保所收集的证据材料的质量。其三，辩护律师在侦查阶段介入诉讼，能够保障辩护律师有充分的时间了解案情、调查收集必要的证据，使辩护律师能够切实有效地履行自己的辩护职责，能够在审查起诉和审判阶段高质量地完成自己的辩护任务。侦查程序作为独立的诉讼程序，它要最终决定将案件移送起诉或者依法予以撤销。这两种不同的诉讼结果对于犯罪嫌疑人的意义不可同日而语。推进侦查阶段律师辩护全覆盖，有利于保障达不到移送起诉条件的犯罪嫌疑人尽早从诉讼中解脱出来。

推进侦查阶段律师辩护全覆盖试点，有助于保护犯罪嫌疑人免予因为侦查阶段所处的弱势地位而作出非真实、非自愿、非明智的陈述或者重大决定，从而防止误罚无辜。例如，犯罪嫌疑人被采取强制措施后，可能因为恐惧而作出非真实、非自愿的陈述；被羁押的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段，可能为了获得相对不起诉的决定或者减轻刑罚的量刑建议而作出非自愿、非明智的决定等。在侦查阶段，如果侦查人员讯问犯罪嫌疑人时，律师能够在场，将有助于保障犯罪嫌疑人供述的自愿性和真实性；如果在辨认程序中，律师能够在场，将有利于防止潜在的错误指认风险；如果在审查批捕和羁押必要性审查程序中，律师能够提供帮助，将有助于说服检察官无逮捕或者羁押之理由或必要性，使法律上不应被羁押之人免遭羁押。在侦查程序中，被采取羁押措施的犯罪嫌疑人如果要求与律师见面，应当允许其与律师会见后再进行讯问，以保障犯罪嫌疑人供述的自愿性和真实性。我国现行《刑事诉讼法》未赋予侦查人员讯问犯罪嫌疑人时的律师在场权；司法实践中侦查人员第一次讯问犯罪嫌疑人之后才允许律师介入；辨认程序中也未赋予律师在场权；侵犯律师辩护权所获口供未能予以严格排除等等，表明侦查程序中犯罪嫌疑人律师辩护权的保障尚待加强。

四、加强律师辩护全覆盖试点工作的保障机制建设

推进律师辩护全覆盖试点工作，重在有充足的律师资源和经费保障，只能量力而行，循序渐进。为了加强保障机制建设，《意见》一方面要求建立健全法律服务资源依法跨区域流动机制、律师资源动态调配机制、法律援助志愿者参与机制，深入挖掘刑事法律援助人员潜力，加强法律援助志愿服务；另一方面要求争取地方党委、政府支持，加强公、检、法、司与财政部门的沟通协调，增加法律援助办案经费，动态调整法律援助补贴标准，加大中央补助专款，合理确定法律援助补助标准，提高法律援助经费使用效率等。通过上述方式，旨在解决律师资源不均、经费保障不足的问题，保障律师辩护全覆盖试点工作能够持续深入推进。

针对前期试点工作中暴露出的工作衔接不畅问题，《意见》对相关的工作程序、律师辩护与值班律师法律帮助衔接机制、拒绝辩护时的处理、完善值班律师派驻、健全公检法司协调会商机制、信息共享机制等作了具体规定。主要包括：检察机关应当履行告知义务；如果犯罪嫌疑人选择指定辩护，检察机关负责通知法律援助机构指定辩护律师；如果犯罪嫌疑人没有委托律师，且案件不属于指定辩护的情形，检察机关应当通知法律援助机构指派值班律师；犯罪嫌疑人拒绝指定辩护，理由正当的，应当允许；公、检、法三机关应当加强法律援助工作站建设；应当采取现场值班、电话值班、网络值班等方式，保障值班律师法律帮助全覆盖；公、检、法、司要建立健全联席会议、定期会商通报等协调机制，及时沟通工作进展情况和协调解决工作中的困难问题，要及时共享重要业务数据，通过加强信息化建设提高工作效率。

律师辩护的量与质二者不可偏废。在开展律师辩护全覆盖试点工作的同时，《意见》还就指定辩护和提供值班律师的工作程序、辩护律师和值班律师的职责、律师辩护权和法律帮助权保障等问题作了明确规定，以保障律师辩护和值班律师法律服务的质量。如要求辩护律师在审查起诉阶段为犯罪嫌疑人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、提出羁押必要性审查申请等法律帮助，要求辩护律师履行及时阅卷、会见犯罪嫌疑人等职责；要求值班律师在充分了解案情后对案件提出处理意见；检察机关应当依法保障辩护律师的诉讼权利并及时告知诉讼进程；公安司法机关要落实权利告知、及时通知值班律师、切实保障值班律师权利等义务；对于公安司法机关及其工作人员阻碍律师依法履职的行为，律师可以提出控告申诉等。律师辩护全覆盖和律师充分行使辩护权是有效辩护的前提和基础，在深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的基础上，一方面应当继续完善律师辩护权利体系，健全律师辩护权利受到侵犯后的司法救济程序和责任追究机制，另一方面应当通过确立刑事辩护质量标准以及加强辩护质量监管，促使辩护律师有效履行职责，妥善解决辩护质量不高或者无效辩护等问题。