宅基地资源赋能乡村振兴的基本逻辑——基于浙江省实践的考察

□王雪春，朱明芬

（1.中共桐庐县委党校，浙江 杭州 311501；2.中共杭州市委党校，浙江 杭州 310024）

浙江省是发展建设共同富裕的示范区和实施乡村振兴战略的引领者，深刻把握宅基地资源的价值形态和乡村振兴的基本要求，在实现生活富裕、空间再造、产业兴旺、治理有效等具体领域中，形成了宅基地资源综合利用的重要经验。第一，对居住权的有效保障是乡村振兴生活富裕的重要前提。第二，对宅基地资源的美学利用是乡村空间再造的深刻表达。第三，对宅基地资源的功能拓展是乡村振兴产业兴旺的重要基础。第四，对宅基地资源的规治利用是乡村振兴治理有效的特色场景。当前，对宅基地资源的综合利用与全面推进乡村振兴的目标存在一定差距，需做好制度、法治、政策和技术等方面的保障[1]。

实施乡村振兴战略是实现全体人民共同富裕的必然选择。乡村振兴是一个长期性、系统性的工程，不同地区在发展速度、发展模式上存在显著差异。就浙江省而言，有学者总结了浙江省乡村振兴的10 种模式，包括空间集聚模式、绿色崛起模式、产村融合模式、品牌引领模式、数字赋能模式、文化深耕模式、要素激活模式、能人带动模式、片区联动模式和四治融合模式。在这些模式中，发挥土地资源的潜在价值成为乡村振兴的重要实践。其中，宅基地资源对农民而言既是一种物质需要，也是一种精神寄托。宅基地为农民提供了生活富裕的兜底保障，让农民实现住有所居，让乡贤凝聚血缘地缘认同[2]。

《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出，发挥宅基地在乡村振兴中的作用具有重要意义。从实践来看，浙江省依托“三改一拆”、全域土地综合整治、农村宅基地制度改革，探索了对宅基地资源的综合利用。为解决日益突出的宅基地需求与宅基地利用碎片化、低效化、无序化等问题，浙江省在象山县、龙港市、德清县、义乌市、江山市等农村宅基地制度改革试点地区的带动下，将宅基地资源的盘活利用融入到乡村振兴的工作实践中。

在高质量发展建设共同富裕示范区的任务下，相关人员应运用相关理论，深入总结浙江省推动宅基地资源赋能乡村振兴的实践经验和内在逻辑，为全面推进乡村振兴提供有益的经验。

1 重新审视农村宅基地资源的价值形态

一般来说，宅基地是农民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。文章结合乡村振兴的主题，讨论宅基地资源的价值形态，包含住房、附属用房和庭院的价值形态。从农民和集体的关系来看，宅基地资源是村集体的重要资源，也是农民赖以生存的重要资源。宅基地资源具有以下3 种形态。

1.1 基于地缘血缘关系的住房形态

农民对宅基地的利用首先要实现宅基地住房保障功能。农民作为集体经济组织成员，可以通过申请宅基地，按照相关规定自建房屋，满足家庭住房需求。对于生于农村、长于农村的农民来说，宅基地和住房是维持地缘血缘关系、寻找归属感、深化地域认同的重要物质载体。

传统农民的生产生活与宅基地息息相关，不同代际的家庭成员在同一屋檐下形成了集体记忆，并附着在祖宅、宗祠等农房形态上。随着社会的发展，农民不断改善住房条件，以此维护地缘血缘关系。为保障农民稳定的住房权益，国家政策对宅基地的征用、流转设置了一系列约束条件，以发挥宅基地对农民住房的保障功能，为农民摆脱贫困设置底线，有效避免城市化进程中可能出现社会资本下乡炒房、部分农户流离失所等风险[3]。

1.2 基于土地产权的财产形态

2018 年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这一政策旨在保障宅基地集体所有性质不变的基础上，对宅基地的使用权予以更为灵活的对待。

从具体实践来看，农民可以通过转让或退出宅基地资格权获得一定的补偿，也可以出租宅基地使用权获得租金。当然，宅基地上的房屋本身就是一种财产，可以满足出租、继承等需要。

1.3 基于时空交合的文化形态

农房是展现乡村文化的重要载体，是乡村文化不断建构、传承和变革的重要见证者。第一，农房反映着地域文化。从乡村规划来看，农房怎么建、建在哪里，会影响村庄的整体规划和空间格局，从整体上塑造乡村文化。同时，由于区位条件不同，每个村庄的空间布局形态各异，利用宅基地要因地制宜，展现自身的特殊文化。第二，农房是历史文化的承载者。浙江省不少农村保留了祖屋、祠堂等古建筑，这些古建筑代表着历史文化，赋予村庄深厚的文化底蕴。在新时代，乡村保留的老屋焕发着新的时代气息[4]。

随着经济社会的发展，宅基地的3 种利用形态的意义发生了变化。宅基地的住房形态在价值意义上更加资产化，特别是在经济发达的农村，宅基地使用权的资产意义逐渐凸显。农村特色农房与附属设施作为文化符号的价值会在乡村振兴中更加突出。

2 赋能逻辑：宅基地资源推动乡村振兴的浙江省实践

围绕乡村振兴的战略目标，浙江省充分挖掘宅基地资源的多维价值，借助试点地区的三权分置改革，提升宅基地经济效益、社会效益、文化效益，为实施乡村振兴提供了样本。

2.1 对居住权的有效保障是乡村振兴和生活富裕的重要前提

2.1.1 不断推出创新模式

农村宅基地涉及复杂多元的利益主体，大致可以划分为集体经济组织成员和非集体经济组织成员。浙江省多地在满足农村集体经济组织成员的宅基地需求方面，形成了除依法按资格分配之外的几种创新模式。第一，竞价调剂。在浙江省义乌、绍兴等地，村民自愿退出全部或部分宅基地资格权，由村里统一回购，经街道委托农村土地整备公司，通过公开竞拍的市场化运作，调剂给县域或市内符合条件的农民，直接获得宅基地建房、转让、抵押、继承等各项权能。第二，共享宅基地指标，合并建房。鼓励农户自愿共享宅基地指标，合建叠排房屋。第三，统一规划，集中联建。通过危旧房屋连片整治，腾出土地空间，再统一规划。村集体组织有宅基地需求的村民报名，共同集资，统一设计，统一招标，以叠排或联排的形式统一建房。第四，调换住宅。坚持一户一宅的原则，由村委出面拆除经济价值低、住房条件差的农户住房，调换成已经腾退并收归集体的较新住房[5]。

2.1.2 充分保障非集体经济组织成员的合法住房权益

在浙江省乃至全国，部分闲置农房的财产权归属外迁的世居户群体。部分闲置农房继承关系不明确，加之房屋年久失修，造成宅基地资源浪费。世居户群体为维系与村庄的情感联系，坚持保留已不具有居住功能的老房子。

如何兼顾优化资源配置与顾及世居户群体的利益，是乡村推进全域土地整治和乡村振兴的一个难题。桐庐县彰坞村通过与世居户的充分协商，采取以宅基地换公寓、长期租赁的形式较好地化解了矛盾，调动了乡贤参与家乡建设的积极性，为乡村振兴增添了力量[6]。

2.2 对宅基地资源的美学利用是乡村振兴空间再造的深刻表达

乡村振兴战略对建设美丽乡村提出了明确的要求。《乡村振兴战略规划纲要》提出，以形神兼备为导向，保护乡村原有建筑风貌和村落格局，把民族民间文化元素融入乡村建设。这就意味着要打造农村人文之美，其最主要的表现形态就是房屋，既存在整体美，又存在局部美、细节美，既存在洁净之美，又存在形态多样之美。把握宅基地对乡村振兴的作用，必须挖掘农房蕴含着的美学意蕴。

2.2.1 加强美丽庭院建设，不断改善农村人居环境

在美丽庭院的创建工作中，桐庐县的做法尤为典型。2008 年，桐庐县妇联动员基层妇女干部开展庭院整治攻坚战，合力共建美好家园。2011 年，桐庐县开启“美丽庭院”创建工作，围绕卫生、物品摆放、庭院设计、绿植等不断提升美丽标准。2022 年，实现“美丽庭院”创建全域覆盖。美丽庭院建设的覆盖，推动农房成为浙江省乡村的美丽元素，庭院成为乡村微景观。从这个意义上讲，宅基地资源从美学利用的角度推动了乡村振兴。

2.2.2 保护利用特色建筑群，让乡村空间形态更富艺术性

浙江省较早意识到了乡村历史文化建筑的重要性，创新开展了一系列宅基地资源保护利用工作。其中，浙江省景宁、莪山等民族自治乡村根据畲族文化改善农房风貌，形成地方特色。民宿餐饮等创业投资者改造修缮农房，融入多种文化元素，使农房成为含风景、风味、风情的精品，让闲置房化身创作室。除此之外，猪圈、牛栏等附属设施通过艺术赋能，变成咖啡馆、茶吧等别具风味的网红地。值得注意的是，农民通过学习民宿建筑风格，尝试将时尚元素引入自建房屋，赋予其现代美学色彩。

浙江省地方政府在深化美丽乡村建设中，已不局限于满足村容整洁的基本要求，而是以艺术乡村的理念引导乡村振兴不断升级[7]。

2.3 对宅基地资源的功能拓展是乡村振兴产业兴旺的重要基础

2.3.1 盘活农村闲置宅基地和闲置农房，发展乡村旅游业

闲置农房具有年代感，是一种特殊的文化符号，在不断拆旧建新中越来越稀缺。闲置农房集中、年代感强、保存较好的自然村会受到资本的青睐。从浙江省来看，利用宅基地发展民宿产业主要有3 种方式。第一，村集体统一收储闲置农房，以租赁形式发展民宿餐饮产业。第二，工商资本与农户直接签订租赁协议，发展民宿餐饮产业。第三，农民利用自家农房经营民宿餐饮，实现居业一体。浙江省安吉、长兴、桐庐等地的山区农村依托较好的山水资源以及上海市消费市场，较早开始经营农家乐和民宿。村民在党员的带领下利用自家房屋经营民宿，以创业带动就业，实现收入增长。2012 年，桐庐县芦茨村依托村民自建农房发展民宿产业，逐渐形成了以上海市客源为主的民宿旅游业，使得村民真正实现居业一体。据统计，2021 年芦茨村人均收入达到8 万元，成为对宅基地经济利用的典范[8]。

2.3.2 以增值、抵押和补偿等方式提升宅基地的价值

绍兴、德清等地在宅基地增值、抵押、退出补偿等方面进行了有益探索。第一，推动宅基地农户资格权跨村有偿分配。绍兴市打破了宅基地资格权的村域限制，允许将富余宅基地竞争性分配给其他村资格权人。第二，探索农房财产权获得抵押贷款。根据当前宅基地政策，农户可以凭借土地使用权证书抵押贷款。诸暨市运用集体权票获得银行贷款。湖州市德清县创新推出单一宅基地使用权抵押贷款政策，农民只要依法取得宅基地且未建房，即可在拥有部分自持资金的情况下，申请宅基地使用权抵押贷款。第三，探索农村宅基地退出和利用。绍兴市明确宅基地自愿退出可采用“以宅换钱”“以宅换房”“以宅换宅”“以宅换权”等方式给予补偿或安置，对退出的宅基地实行保护、建设、复垦等利用模式[9]。

2.4 对宅基地资源的规制利用是乡村振兴治理有效的特色场景

宅基地资源本身的稀缺性与宅基地需求之间的矛盾引发的一系列问题成为乡村治理的逻辑起点，如何合理利用宅基地是乡村治理的重要任务。

2.4.1 依法开展以集约用地为目标的土地整治，规范对宅基地资源的利用

“一户多宅”等宅基地违建现象比较严重，造成土地资源浪费。清理“一户多宅”，腾出用地指标，可在一定程度上满足农民新增的宅基地需求，为停车场、公厕、广场等基础设施提供建设用地。整治宅基地是乡村治理有效的重要抓手。衢州市建设乡村大花园的案例较为典型。

据统计，2018 年，衢州60 万幢农房中，非法“一户多宅”有3 万幢，分散自建的农房包围着小块田地，村庄日渐拥挤，难以承载公共服务延伸、产业发展、重点项目落地。整治农房集中增加了绿化、停车场、休闲场所等公共设施，改善了村容村貌，实现了资源的转化利用。

2.4.2 建造公寓依法保障农民老有所养

浙江省农村人多地少，宅基地指标供不应求。为满足村民改善住房的需求，不少村庄开始探索“以宅基地换公寓”，即村民退出宅基地资格权，并按照一定的比例以老屋面积抵扣公寓房面积，换取公寓房。象山县推行以退出宅基地为条件换农村养老公寓，打造“集体建设、无偿居住、旧宅收回、配套服务”的农村集中式居家养老服务模式，保障了老年人的晚年生活住所。公寓楼不仅可以满足村民需要，还可以满足外地老年人短期或长期居住的需要。浙江省不少农村吸引了许多来自上海、北京等地的老年游客，满足了他们高质量养老的需要。

2.4.3 以宅基地资源激励乡贤回归，助力乡村人才振兴

近年来，乡贤群体在乡村治理中的作用越来越明显，积极引导乡贤参与乡村治理，有利于推动高质量乡村振兴。浙江省部分地区尝试整合利用乡贤群体的优势资源，推动乡村建设。桐庐县彰坞村不少乡贤群体从事建筑行业，具有资金、技术等优势。为推动乡贤群体更好地参与彰坞村全域土地综合整治，村集体以长期租赁的形式将部分新建农房或新建公寓租给非集体经济组织成员的乡贤，为乡贤群体留在农村提供了条件，有利于形成一支较为稳定、能够扎根农村的治理力量。

3 思考和建议

在乡村振兴背景下，浙江省紧扣土地利用提出的经济原则、法治原则、人本原则、生态原则，充分释放宅基地资源的综合效益，在实现生活富裕、空间再造、产业兴旺、治理有效等方面进行了有益探索。当前，对宅基地的综合利用与全面推进乡村振兴的目标还存在一定差距，主要表现在以下几个方面。第一，宅基地供需矛盾仍然突出。受地理、政策、人口等因素影响，农民建房需求与宅基地指标不足的情况较为普遍。尽管不少地方通过坡地整治、叠排联建等方式解决了一部分建房需求，但目前措施仍具有很大的局限性。第二，农民退出宅基地积极性不高，造成大量房屋闲置。浙江省不少农村户籍人口已在城市购买商品房，并长期定居城市，但仍可享受宅基地资格权益，造成大量农房闲置，包括新建农房的再次闲置。第三，农房抵押贷款政策效益不明显，可能引发一定的社会风险。根据试点地区的经验，银行对农房抵押贷款的积极性不高，主要原因是宅基地估值难、农房抵押物处置受限、农房抵押物与农户信用贷款资产差异小。另外，抵押农房可能影响农民住有所居的福利保障，由此引发一系列社会问题，延缓共同富裕进程。第四，政策的模糊性和不确定性为宅基地市场化行为增加了法律风险和治理难度。

3.1 制度方面

深化“三权分置”改革效能，激活宅基地资源的财产属性。推动乡村全面振兴的关键在于激活宅基地资源所包含的使用权能和财产属性。针对当前宅基地流转、农房抵押中出现的问题，可以从制度层面采取措施，扩大流转范围、延长流转周期、放宽用途管制。第一，为了实现宅基地完整的用益物权和抵押物权，在保证农民自愿退出宅基地的前提下，逐步打破宅基地使用权在资格权人的内部闭环流转格局，形成统一的住房市场。第二，为了吸引和稳定工商资本，可根据产业发展需要，在尊重农民权益的基础上，适当放宽农房租赁和宅基地使用权的流转期限。第三，建立多方参与的农房抵押物价值评估机制，科学评估农房价值，为宅基地使用权抵押贷款创造有利条件，合理控制贷款风险。

3.2 法治方面

依法审慎解决宅基地资源引发的治理难题。针对农户与村集体之间的宅基地矛盾、建房引发的邻里纠纷、宅基地私下买卖的确权问题以及村规民约的权威性缺失等问题，依法审慎地予以合理处置。持续开展宅基地法治宣传教育，加大综合执法改革力度，充分发挥基层协商的作用，促使各方在尊重法律权威的前提下，合理维护自身权利，寻求各方利益的最大化。

3.3 政策方面

加大宅基地指标供应力度，因地制宜化解用地保障与建房需求的矛盾。从供给端来看，可以适度加大农村宅基地指标供应力度。在编制土地利用年度计划时，推动低效建设用地减量化形成的用地指标向乡村地区倾斜，有序满足农民宅基地需求。同时，完善宅基地指标的分配机制，突出乡村振兴的重要目标导向，优先满足在农村长期定居的农民对宅基地的需求。根据村庄实际情况和村民意愿，综合应用“空心村”整治、世居户房屋置换、叠排联建、统规统建等方式满足农民的建房需求。

3.4 技术方面

加强对宅基地数字化改革，完善宅基地管理机制。借助浙江省数字化改革的浪潮，在总结试点经验的基础上，加快推动省域层面宅基地基础信息调查、宅基地数字化管理服务系统和交易系统开发，进一步强化数字综合应用和数字赋能，逐步完善农村宅基地管理信息系统，探索建立完善浙江省统一的宅基地管理体系。在推动系统的迭代升级中，加强对基层的调研，倾听基层干部的体验，真正实现数字赋能。