农村治理现代化视域下发挥乡规民约积极作用的主要原则

张百顺

（贺州学院 图书馆，广西 贺州 542899）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央反复强调，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”［1］。习近平在党的十九大报告中指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［2］32，在党的二十大报告中进一步强调，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”［3］54。乡规民约作为我国村民自治中重要的行为守则，对广大村民在生产生活中的社会行为具有一定的道德、法治规范的约束作用，有利于农村治理。确保乡规民约在农村治理中发挥积极作用，可以进一步提升农村社会治理效能，从而为实现农村治理能力现代化，加快推进乡村振兴，提供重要的基础保障。

一、坚持党的领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。发挥乡规民约在农村治理中的积极作用是党在农村工作中不可或缺的重要组成部分，党的领导是乡规民约在农村治理中发挥积极作用的根本政治保证。

习近平指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”［4］94《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”［5］3《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》指出：“坚持党管农村工作。毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作方面的领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。”［6］1602019年9 月，中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》，其中第四条第一款也强调必须“坚持党对农村工作的全面领导，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，保证农村改革发展沿着正确的方向前进”［7］159的原则。

发挥乡规民约在农村治理中的积极作用是农村工作的重要内容。坚持党的领导，必须充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，准确把握“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的方针。首先，乡镇等农村基层党组织负总责，严格按照我国法律法规，全面负责乡规民约的制定或修订、实施、监督等工作。其次，乡镇等农村基层党组织应积极营造良好的社会氛围，采取形式多样的方法与途径，加大乡规民约的宣传力度，使乡规民约的内容家喻户晓，获得广大村民的广泛认可和支持。最后，乡镇基层党组织应健全乡规民约执行效果的监查机制。乡镇基层党组织应建立乡规民约备案、审查以及纠错机制，通过备案制度，及时发现和反馈乡规民约在农村执行过程中存在的问题，并责令相关村委及时整改；通过审查和纠错机制，定期或不定期地对乡规民约的内容以及执行情况进行检查，及时纠正乡规民约在执行过程中的违法违规行为。

二、坚持合法合规

发挥乡规民约在农村治理中的积极作用必须坚持合法合规原则。这有利于提高广大村民对乡规民约的认同感和接受度，为更好地发挥乡规民约在农村治理中的积极作用提供法治保障。

坚持合法原则。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条明确规定：“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”［5］12同时，第二十七条也明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”［5］12坚持合法原则的基本内容包括以下几个方面：

第一，乡规民约的制定程序必须合法。乡规民约的制定必须严格按照我国法律法规要求进行，提高制定程序的合法性，以充分表达广大村民的意志和诉求。第二，乡规民约的内容必须合法。乡规民约的内容必须以我国法律法规为主要依据，符合农村实际需要，彰显区域性、乡土性等特点，不得与宪法法律法规以及国家的有关政策相抵触，切实维护好广大村民的正当权益，进一步提高农村治理成效。第三，乡规民约的执行必须合法。在乡规民约的执行过程中，应严格遵守国家宪法、法律法规以及乡规民约的相关规定，严禁村干部滥用职权，严禁侵害广大村民的各项权利，同时杜绝执行过程中的其他违规违法现象，坚持男女平等基本国策，保护老年人、妇女以及儿童的合法权益。

坚持合规原则。“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”［5］4坚持合规原则的基本内容主要包括以下几个方面：

第一，村委会应结合农村实际以及广大村民意愿与实际需求，严格按照我国《中华人民共和国村民委员会组织法》行使自身职责，严格按照我国法律法规所规定的程序，组织开展制定或完善乡规民约，不得减免法定的相关制定（完善）程序。第二，乡镇政府应积极行使好指导、支持和帮助的职责，切忌直接或间接干预村中各项事务，更不能越俎代庖。第三，村委会坚持合法原则组织开展制定和完善乡规民约的同时，还应兼顾地方实际情况，将广大村民个人尊严与当地风俗习惯等结合起来，从而更好地发挥和彰显乡规民约的能动性和人性化，易于广大村民自觉接受与积极践行。坚持合法合规原则为乡规民约在农村治理中发挥积极作用提供重要的法治保障。

三、坚持发扬民主

发挥乡规民约在农村治理中的积极作用必须坚持发扬民主原则。这有利于充分反映广大村民意志，尊重他们的各项权利，有效调动广大村民的积极性和主动性，为乡规民约在农村治理中发挥积极作用提供民主保障。在乡规民约的制定（完善）、出台到执行过程中必须注重发扬民主，这是由村民自治的属性决定的。党的二十大报告强调，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”［3］37。村民会议是制定乡规民约的主体。“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”［5］10乡规民约作为广大村民共同参与、共同制定、共同遵守的社会行为规范，从制定（完善）、执行到监督，村民应全程参与各个环节，以充分发挥广大村民的主体作用。

第一，在制定乡规民约之前，村委会应通过各种方式进行广泛宣传，动员广大村民积极主动地参与到乡规民约的制定过程中来，为发挥乡规民约在农村治理中的积极作用奠定群众基础。与此同时，还可以通过入户访谈或调查问卷的方式，召开村民代表会议，加强对本村实际情况的调查，收集整理大量资料，详尽了解广大村民的意愿和诉求，广泛征求村民意见和建议，最大限度地反映村民意志，提高乡规民约的民主性、针对性、有效性和科学性。

第二，在乡规民约的制定阶段，村委会应积极组织村民进行相关协商、讨论和表决。一方面，通过组织召开村民会议对乡规民约的内容不断地更正、修改与完善，确保广大村民对乡规民约的内容达成共识，进一步提高广大村民对乡规民约的认知、认同和接受程度。另一方面，在乡规民约的表决通过阶段，村委会应积极组织召开村民会议进行民主表决通过。在实际工作中，还要考虑到召开村民大会的难度，可以组织召开村民代表大会表决通过（但每一位村民代表必须得到本小组村民的授权）。

第三，在乡规民约的公布实施阶段，村委会应加强对乡规民约内容的宣传。经村民大会表决和通过上一级政府备案的乡规民约，需要通过在村里公示栏张榜公布、广播循环播放或将印好的乡规民约小册子发放至每户人家等方式，让全体村民家喻户晓，以便广大村民在生产生活中自觉遵守。

坚持发扬民主，就是要求村委会应广泛发动村民积极参与和充分酝酿讨论，把制定（完善）乡规民约作为集中民愿、集合正能量、宣传乡规民约、营造共同遵守的良好社会氛围的过程，以调动广大村民的积极性和主动性，为更好地发挥乡规民约在农村治理中的积极作用提供民主保障。

四、坚持价值引领

发挥乡规民约在农村治理中的积极作用必须坚持价值引领的基本原则。这有利于彰显乡规民约的道德规范要求，为更好地发挥乡规民约在农村治理中的积极作用提供道德保证。“乡规民约是某一地区的农民共同商议共同遵守的行为规范和制度，这个地方形成的乡规民约，体现了人们对价值的判断和追求。”［8］24社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系最深层的精神内核，具有强大的感召力、凝聚力和引导力，它分别从国家、社会、个人三个层面提出具体的价值标准与要求，是乡规民约在农村治理中发挥重要作用的价值引领的重要依据。

一方面，坚持价值引领，必须坚持社会主义核心价值观道德价值的引领作用。乡规民约中含有丰富的道德规范内容，通过大众舆论、内心信念和社会传统习惯来评价广大村民的行为，以调整或调节人与人、人与社会乃至人与自然之间的关系。发挥乡规民约在农村治理中的道德建设作用，应贯彻落实好社会主义核心价值观对广大村民的具体要求，结合农村经济社会发展的实际情况，聚焦传统美德、树立新风，进一步提倡诚实守信、友善待人、团结互助，促进邻里亲朋和谐相处，不断丰富和完善乡规民约的道德规范内容，更好地发挥道德价值在农村治理中的引领作用。

另一方面，坚持价值引领，还必须坚持社会主义核心价值观法治价值的引领作用。乡规民约大多以国家法律法规、政策等为基础，将遵纪守法、遵守公共秩序、保护资源环境、教育子女、婚姻家庭等有关法治规范的内容纳入乡规民约之中，使其成为约束广大村民生活生产，具有一定法律效力的社会行为规范，可以充分发挥乡规民约在农村治理中法治价值的引领作用。因此，应结合社会主义核心价值观对广大村民的要求，根据农村社会发展实际，聚焦整治陋习及生产生活中的各种不良现象，进一步推进农村法治建设，提升广大村民的法治意识，树立法治思维，坚守法治底线，维护农村公共秩序，共同打击各类违法行为，维护好广大村民的合法权益。

五、坚持因地制宜

发挥乡规民约在农村治理中的积极作用必须坚持因地制宜原则。这有利于广大村民自觉接受和践行乡规民约，为更好地发挥乡规民约在农村治理中的积极作用奠定坚实的群众基础。“十里不同风，百里不同俗，千里不同情。”乡规民约具有鲜明的乡土性和地域性等特点。我国农村地域辽阔，区域之间差异较大，由此决定了乡规民约不能简单地照搬国家或地方的法律和相关政策条文，而应结合当地特点、村民素质、风俗习惯、历史文化、经济发展等实际情况，因地制宜，制定出具有针对性、规范性、合理性、科学性以及可操作性的乡规民约。

第一，必须从当地实际和特点出发。不同的农村具有不同的村情习俗、历史文化，而且这些村情习俗、历史文化等已经在广大村民的脑海中留下了深刻的印记，是发挥乡规民约在农村治理中积极作用的思想基础。因此应充分考虑本地风俗习惯、历史文化、经济社会发展现状等实际，紧扣地方突出问题，解决实际难题，制定切实可行的乡规民约，做到“一村一规”，便于广大村民遵守执行。

第二，必须契合广大村民生产生活的具体实际，制定切实可行的乡规民约。每个乡村都有自己不同于其他地区的具体情况，应充分考虑广大村民的生产、生活的具体情况，紧密结合广大村民的实际需求，以此作为制定乡规民约的根本依据，加以适当调整与变通。应既要立足当前，也要着眼长远，充分考虑到实施乡村振兴过程中村庄规划、村容环境、公益事业等方面的具体需求。

第三，必须结合时代需要，及时补充乡规民约的相关内容，实现农村有效治理。例如，在调查过程中，我们了解到，前些年一些村委会响应地方城乡清洁工程的号召，把如何做好环境卫生纳入本村村规民约条款之中加以规定，效果比较显著。如今大多数农村周边环境卫生得到较大改观，广大村民的人居环境得以进一步改善。我们在调查过程中发现，在新冠疫情防控期间，一些村委会根据国家和地方政府关于做好新冠疫情防控的要求，结合地方实际，制定了新冠疫情防控临时乡规民约，如“新冠疫情来侵扰，传播快、隐秘强、大家必须要知晓。抓好生产要配合，个人防护要做到，勤洗手、常通风、戴口罩、不聚集。返乡回来要上报，有事就向村里报。不造谣、不传谣，居家隔离等喜报。”这些内容的规范成效十分显著，村委会不仅把新冠疫情防控临时乡规民约张贴在村务公开栏里，还人手一册，确保家喻户晓，新冠疫情防控的宣传效果明显。

第四，乡规民约的内容必须通俗易懂、简便易行。尽管我国广大农村已经顺利完成脱贫攻坚任务，实现了全面建成小康社会目标，但是大多数村民是高中、初中及以下文化程度，知识水平比较低，特别是相关法律、政策等方面的知识仍较为欠缺。乡规民约的内容必须“接地气”，多使用老百姓听得懂的语言，切忌使用晦涩难懂的词语，确保乡规民约通俗易懂、简便易行，才能更好地发挥其在农村治理中的积极作用。

六、坚持监督落实

发挥乡规民约在农村治理中的积极作用必须坚持监督落实的原则，这为乡规民约的有效落实提供重要的执行保证。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明文规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”［5］4第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”［5］12在农村治理中进一步发挥乡规民约的积极作用，应坚持监督落实原则。

第一，发挥乡镇政府在乡规民约内容方面的审查监督作用。乡镇政府对乡规民约的备案，不只是为了存档“留痕”，其目的在于做好对乡规民约的监督工作，特别是要发挥好对乡规民约内容上、形式上的审查监督作用，避免其与国家相关法律法规以及地方传统风俗习惯等相冲突，以更好地提高乡规民约的合法性。

第二，发挥乡镇政府在乡规民约执行中的监督作用。在乡规民约的执行过程中，乡镇政府应根据实际执行情况，及时发现存在的主要问题，并依据实际需要采取有效措施，以便更好地实施监督。一方面，乡镇政府应监督村委会更好地发挥自身作用。在乡规民约的具体执行过程中，村委会在负责落实具体任务方面扮演着十分重要的角色，应合理分工、明确职责，严格按照乡规民约的规定执行，并自觉接受广大村民的监督。另一方面，乡镇政府可要求村委会引导乡贤发挥其对村民遵守乡规民约的监督作用。村委会可以采用推举的方式，将本地德高望重、办事公道、文化水平较高的村民和部分村干部组织起来成立监督小组，做到现场监督，公平处理，并根据执行监督的实际情况，督促整改乡规民约的内容。

第三，发挥乡镇政府和地方司法部门对乡规民约效果的监督作用。一方面，乡镇政府必须做好乡规民约的效果监督，应主动行使好指导、支持和帮助村委会工作的职能，要求村委会定期或不定期地召开村民会议，认真检查乡规民约的实施状况，确保乡规民约在具体实施过程中的公平与正义。另一方面，乡镇政府应牵头，联合相关司法部门专门成立乡规民约督查领导小组，根据督查计划，定期或者不定期地对乡规民约的实施效果开展督查，协同司法部门及时纠正侵害广大村民合法权益的行为，进一步提升乡规民约的规范性。

第四，发挥地方新闻媒体的舆论监督作用。“舆论监督是社会公众运用各种传播媒介对社会运行过程中出现的现象表达信念、意见和态度的活动”。地方新闻媒体对村干部滥用职权等违反乡规民约现象应及时关注和报道，形成社会舆论压力，同时发挥好村委会干部的榜样作用，引导广大村民积极践行乡规民约，以促进农村社会治理形成良好的社会舆论氛围。

七、坚持“三治”融合

习近平多次强调，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［2］32。发挥乡规民约在农村治理中的积极作用必须坚持“三治”融合的原则，为农村治理提供治理资源优势。在农村治理体系中，自治、法治、德治三者之间相互联系，密不可分，“自治、法治、德治三者的关系为：自治为基础，法治为保障，德治为根本”［9］24。

第一，自治是农村治理的重要基础。村民自治是我国农村实行的一项基层群众自治制度，广大村民是农村治理的主体，村民自治搞好了，有利于调动广大村民参与农村治理的积极性和主动性。第二，法治是农村治理的重要保障。农村治理必须走法治化道路，村民自治只有在国家法律法规的框架之下进行，才能够更好地做到有法可依，农村治理才能有条不紊。第三，德治是农村治理的重要根基。德治在规范广大村民行为的基础上，能够极大地提升村民自治和农村法治的有效性，进一步提升农村治理的水平和治理绩效。坚持“三治”融合，使自治、法治、德治三者之间相互衔接和相互补充，有利于实现农村治理能力现代化。

乡规民约在一定程度上将国家法律法规融入其中，甚至部分农村的乡规民约按照国家法律法规制定出统一的范本，在农村治理中充分发挥了法治建设的积极作用。乡规民约既是村民自治的重要依据，又是村民自治的重要产物，充分体现了广大村民的意志以及共同意愿，有利于更好地促进和服务于农村基层治理。另外，乡规民约中大量的道德规范内容可以发挥教化、劝善、惩恶等作用，可引导广大村民积极向善，从道德层面对广大村民行为起到规范和约束作用，有利于维护农村社会秩序。可见，乡规民约在农村治理过程中，具有自治、法治、德治等三方面的重要功能，缺一不可。因此，发挥乡规民约在农村治理中的积极作用，应坚持“三治”融合的基本原则，充分发挥乡规民约作为农村治理的内源性治理资源的优势，有助于健全农村治理体系健康发展，促进农村全面进步。

总之，现代农村治理要充分发挥乡规民约的积极作用，必须坚持党的领导、坚持合法合规、坚持发扬民主、坚持价值引领、坚持因地制宜、坚持监督落实、坚持“三治”融合等主要原则，这不仅有助于制定和完善乡规民约，健全农村治理体系，同时还有利于发挥乡规民约的积极作用，提升农村治理实效，为实现农村治理能力现代化，推进乡村振兴提供重要保证。