关于加快衢州市农民转移集聚的工作思考

2022-02-27衢州市自然资源和规划局李韧

浙江国土资源 2022年12期

□衢州市自然资源和规划局李韧

党的二十大报告对中国式现代化作出了全面部署，并指出中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，强调要“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。今年5 月，中共中央印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出到2025 年农民到县城就业安家规模不断扩大的工作目标。衢州市第八次市党代会上将“促进人口集聚”作为全面推动衢州跨越式高质量发展的重要实施路径之一。因此，在满足农村村民依法自愿有偿退出宅基地的前提下，加快农民转移集聚，成为衢州市推进新型城镇化建设，加快四省边际中心城市建设的重要工作任务之一。

一、加快农村人口转移集聚背景和现实需要

（一）从宏观发展背景看

当前资源要素紧约束条件已经成为中国快速城市化发展阶段的共同特征。在高质量发展背景下，城乡建设正从增量主导的外延式发展向增存并重的内涵式发展转变。在本轮国土空间规划编制中，城乡规划建设用地规模将落实总量管控，指标传导，要做强做大中心城市和县城，必然要做好农村建设用地减量和城镇建设用地增量相挂钩的文章。

（二）从衢州市发展现实需要看

衢州市2021 年城镇化水平为58.1%，比全省平均水平72.7%低14.6 个百分点，衢州市要高质量发展建设四省边际共同富裕示范区，就必须在促进人口集聚上下功夫，集聚本地居民、吸引外来人口，加快城镇化建设上追赶跨越。同时，从土地利用水平上看，衢州市人均城乡建设用地水平高于全省平均水平，城乡建设用地使用较为粗放，土地城镇化明显快于人口城镇化，迫切需要加快城市（镇）人口集聚水平，提高土地节约集约，提升城市能级。

二、衢州市农民搬迁集聚工作回顾

（一）市级层面高度重视

历年来，衢州市委市政府高度重视农民建房管控引导，以提升城乡风貌，打造大花园核心区为目标。衢州市政府先后出台了《关于优化布局建设美丽乡村推进农民集聚建房的意见》《关于重构衢州市区城市规划控制区外农民建房管控体系促进农民转移集聚的若干意见》和《衢州市关于完善农民建房服务管理体系提升农村特色风貌的实施意见》，并在此基础上推动农房立法化进程。2021 年1 月，出台了《衢州市农村居民住房建设管理条例》。目前正在研究《关于加快推进农民集聚提升新型城镇化水平的意见》。

（二）形成较为完善的乡村规划体系

2018 年，创新提出了衢州市“县（市）域乡村建设规划”+“村庄布点规划、村庄规划、村庄设计、农房设计”+“农村特色风貌规划”的“1+4+1”乡村规划体系，明确全市适建村、限建村、禁建村名单和三年农民集聚点建设计划（适建村914个、限建村4553 个、禁建村2791 个，农民集聚点87 个），基本构建对农村建房分类管控引导体系。

（三）市县实施阶段成效初步显现

2016 年以来，全市累计项目转移集聚1.28 万户4.83 万人，占同期全市新增城镇常住人口16.70 万人的29%。其中，重大项目征迁3.12 万人、扶贫异地搬迁9829 人、地质灾害搬迁3382 人、水库移民搬迁3877 人、占比分别为65%、20%、7%和8%。特别是近两年，龙游县、江山市分别出台了“小县大城，共同富裕”、“大搬块聚，兴城共富”农民异地搬迁集聚政策，龙游县以土地综合整治为抓手，实施了“美丽乡村大花园士元实验区”项目建设，目前该项目已实现1500 余户农户转移集聚。

三、农民转移集聚工作中存在的问题

农民转移集聚受到各级政府高度重视，但实施至今整体工作推进存在成效不大，农村人口集聚成效不明显的情况。

一是未能形成疏堵结合闭环管理。2018 年全市确定了2791 个禁建自然村，计划实施87 个集聚点。从实施成效看，全市普遍存在集聚点建设滞后，没有明确分年度禁建村搬迁实施计划，导致禁建村农民建房禁建管控压力大，村庄环境也难以实施有效改善。二是农民搬迁意愿不强。近二十年来，社会主义新农村建设成效显著，城乡人居环境差距不断缩小，交通条件便利，城镇集聚吸引力逐步减弱。同时由于缺乏强有力的搬迁政策吸引力，经济条件好的农户或非农户不愿意退出宅基地；经济条件差的农户或以农业生产为主的农户存在搬不起、住不下等担忧。三是未能形成政策合力。从实施层面，涉及农民转移集聚的主要包括重大项目征迁、库区移民、地质灾害避险搬迁、危房改造及土地综合整治等项目，但在县（市）级层面尚未实现相关政策的有效整合。

四、农民转移集聚工作思考

加快农民转移集聚是衢州市推进以县城为载体新型城镇化建设的重要任务之一，是加快共同富裕示范区建设的应有之意。围绕下一步工作，着力从以下几方面加快推进。

（一）强化顶层设计，落实传导机制

从市级层面出台加快农民转移集聚的指导意见，进一步统一思想、明确目标任务，提出搬迁重点、安置方式、分类补助、工作措施等指导意见。以县（市、区）为主体，制定五年实施方案，明确分年度搬迁自然村个数、人数以及安置点建设时序，落实对乡镇传导；运用好国土空间规划实施监督信息系统，实现县乡镇总规、村庄规划上图入库，开展农民建房审批管理合规性审查，传导落实村庄分类管控。实时掌握山区农民转移集聚进展和空间分布，在“一张图”上优化土地资源配置和公共服务空间，同时制定实施细化政策促进集聚。

（二）强化规划统领，优化空间布局

结合“三级三类”国土空间规划编制契机，优化国土空间格局，从村庄分类引导、城镇体系构建、空间资源配置等方面为农民搬迁集聚提供规划支撑。一是明确搬迁撤并村庄。以山区库区地质灾害易发区、生态保护和水源敏感脆弱区域、重大项目实施搬迁、村庄规模小、农房布局分散等类型为主，按照落实城乡建设用地增减挂钩流量要求，明确搬迁撤并村庄名单和时序。在此过程中，要提前对生态禀赋和历史文化价值高的特色保护类村庄进行筛选保护。二是明确农民集聚主平台。以中心城市、县城和中心镇作为农民集聚主平台，在未来规划发展空间上予以重点保障，强化特色生态产业平台发展扶持以及公共服务设施优化配置，提升其对农民集聚吸引力和吸纳力。

（三）强化政策配套，增加集聚推动力

积极对接省扶贫（共富）异地搬迁政策，争取农民异地搬迁补助。加强土地综合整治、地质灾害避险搬迁、危旧房整治、库区移民以及农村宅基地复垦等项目整合，积极筹措资金。同时要围绕农民转移集聚，对就业、社会保障、涉农体制、金融体系、公共服务等配套政策进行系统性研究制定，真正实现农户愿意搬、搬得起、留得下。

（四）强化以公寓式为主，提高土地节约集约利用

从建设用地使用效率上比较，自建式安置一般为“2～3 户/亩”，公寓式安置可达到“8 户/亩”，从空间利用效率上公寓式安置要远高于自建式安置。因此在农民搬迁集聚安置上，不仅空间上要向中心城市、县城和重点镇引导，在安置方式上应坚持以公寓式为主导，中心城市和县城更应积极探索房票安置方式。此外农民搬迁集聚中要细化孤寡老人、低保五保等特困人群的兜底安置，考虑整合养老等集中托管安置方式。