《乡村振兴促进法》实施背景下乡风文明建设的地方立法化探析

陈 晨

乡风文明建设不仅是党中央部署新时代“三农”工作的明确要求，也是乡村振兴战略实施的重要任务和助推力量。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）强调“各地可以从本地乡村发展实际需要出发，制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章”，旨在进一步加强乡村振兴战略的法治保障。2021年6月1日，《乡村振兴促进法》正式施行，为乡村振兴战略提供强有力的法治保障。为贯彻落实《乡村振兴促进法》和《意见》的精神，湖北等12个省区已出台《乡村振兴促进条例》，其中广西等地在条例中专门设置“乡风文明”章节，以推动和保障乡风文明建设。如何理解《乡村振兴促进法》实施与乡风文明建设的关系，乡风文明地方立法化是否具有必要性，乡风文明建设地方立法化路径是什么，这些问题的准确纾解不仅关乎《乡村振兴促进法》的贯彻实施，更关乎乡村振兴“形”与“魂”兼具是否得到有效的法治支持和保障。

一、《乡村振兴促进法》实施与乡风文明建设的内在契合

乡风文明内涵丰富，习近平总书记以农村人口素质提升、农村传统文化变革、农村文明风气形成作为其深刻内涵的三大内容。换言之，乡风文明主要指农村人口思想、文化、道德水平不断提高，农村传统文化逐渐完成取其精华、去其糟粕、新旧结合的任务，农村形成文明乡风、良好家风、淳朴民风的文明风气。《乡村振兴促进法》的实施为乡村产业、人才、文化、生态和组织等多方位的振兴提供法治保障。乡村振兴是乡风文明的根本目标，乡风文明是乡村振兴水平的外在具象。《乡村振兴促进法》实施是乡风文明建设多方位的助推器，乡风文明建设是《乡村振兴促进法》实施的内在驱动力，《乡村振兴促进法》实施与乡风文明建设在目标、功能、举措上均显现出内在一致性。

（一）目标互倚

《乡村振兴促进法》实施与乡风文明建设均以农民的利益为中心。农民是农业农村现代化的创造者，也是社会进步与变革的推动者，也应当是经济、文化、生态等各方面建设成果的享受者。保护农民利益、增进农民福祉，是我国“三农”问题的重中之重。《乡村振兴促进法》的实施坚持农民的主体地位，以促进产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴为具体目标①《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二条规定：全面实施乡村振兴战略，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动，适用本法。，明确规定维护农民根本利益的原则②《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四条第二项规定：坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。。同时，《乡村振兴促进法》以确保农民受益的重心贯穿于各章具体内容之中，例如，在产业发展一章中规定农村集体产权制度改革要确保农民受益；在文化繁荣一章中规定要求为农民便利可及的公共文化服务；在城乡融合一章中规定关于农民享有的基本公共服务、社会保障、平等就业权利以及进城务工农民的工资和社会保障权益等等。乡风文明建设始终以农民为主体，以改善农民精神风貌、提高乡村社会文明程度、焕发乡村文明新气象为具体目标，落实在推动农村和谐有序发展之处，例如民风工程和农村人居环境综合整治的铺开等。《乡村振兴促进法》实施与乡风文明建设内在追求一致、目标互倚，后者是前者的内在要求，前者需要后者的推动，两者追求通过提升乡村社会文明程度，帮助农民凝心聚气，从内在及根本上改善乡村落后面貌。

（二）功能互通

《乡村振兴促进法》实施与乡风文明建设均属于长期的系统工程，它们功能强大，在最深的层面上考虑农民的精神文明需求，考虑国家和民族的最根本的需求。可以说，两者是物质文明和精神文明的融通工程，是实现我国精神文明进步及中国特色社会主义建设的滋养剂。在我国经济社会飞速发展叠加城乡融合步伐加快的背景下，乡风文明的促进与建设将发挥出一种感召激发农民内在动力，从而提升乡村文明水平的功能魅力。没有《乡村振兴促进法》实施的保障及乡风文明建设的加成，乡村经济发展速度再快，也会因缺乏内生动力而停滞。两者在功能上互通之处具体表现为繁荣乡村文化和培育文明乡风，体现于以党建引领乡村新风、加强农村公共文化建设、传承保护农村优秀传统文化、加强民族文化认同感等方面。在乡村振兴中融入乡风文明建设具有时代性，更符合我国发展的需要。

（三）举措互促

《乡村振兴促进法》的实施顺应乡风文明建设的阶段需求，两者具体举措互相促进、相辅相成。为了实现乡村文明风貌焕然一新，乡村文化与风气推陈出新，在落实《乡村振兴促进法》和加强乡风文明建设的过程中，贴合民心的举措不断更新。《乡村振兴促进法》着重强调乡村的文化价值，设立专章规定文化繁荣的相关内容，从培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，提供便利可及的公共文化服务，支持鼓励乡村优秀文艺作品，保护农业文化遗产和非物质文化遗产以及活跃繁荣乡村文化市场等方面规定了具体措施。乡风文明建设在各地铺开后，以改善乡村人居环境，加强农村文化建设和思想道德建设，摒弃不文明陋习，建设文明乡村等多种贴合民心的举措，有助于倡导文明新风尚，营造乡村文明环境。《乡村振兴促进法》规定的具体举措为乡村振兴提供了法治保障，也为加强乡风文明建设提供良好的条件。乡风文明建设的具体措施是落实《乡村振兴促进法》的具体体现，同时也是《乡村振兴促进法》规定具体举措的重点分解任务。

二、《乡村振兴促进法》实施背景下乡风文明建设地方立法化的必要性

不断推进乡风文明建设是完善乡村治理体系的重要手段，是落实《乡村振兴促进法》的必然要求，也是基本实现社会主义现代化的迫切需求。提升乡村治理法治化水平，重视农民价值观的树立，因地制宜建设乡风文明，是贯彻落实《乡村振兴促进法》的现实需要。在进一步贯彻落实《乡村振兴促进法》立法精神、满足现实迫切需要的背景下，乡风文明建设地方立法化显现必要性。

（一）乡村文化治理应加强法治保障

21世纪以来，农村公共文化的衰落引起政府和学界的关注，文化治理理念被引入乡风文明建设。①魏程琳.乡风何以文明：乡村文化治理中的嵌套组织及其运作机制［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2022（3）：106-116。乡风文明建设目前仍处于政府履职的公共服务产品，地方政府以“行政的逻辑”而非“服务的逻辑”进行乡村文化治理②吴理财.“中国现阶段农民问题”研究课题之一：乡村文化的“丛林原则”［J］.人民论坛，2011（7）：68-69。，导致乡村文化治理显现出农民参与度低、自发性弱、疏离感强的问题。当乡村文化治理的实现体现为乡村农家书屋里摆放的书架，那么乡村文化治理就被当成了一种限期完成的工作任务，摆放的书架则成为完成任务的标准。即便乡风文明建设工程已在乡村大地开展，但婚丧仪式铺张浪费、低俗恶俗文化屡见不鲜、盲目跟风或攀比等乱象仍旧出现，高彩礼、轻教育、封建迷信等顽疾仍未根治，乡村公共文化生活逐渐式微的趋势仍未翻转。当前乡村文化治理的实际效果有限，一种能有效地实现农民私人与公共文化生活的互动，农民、村民自治组织及政府之间形成合力的机制尚未形成。在合力未形成、有效机制未制定之前，乡村文化治理尚未发挥农民主观能动性，乡村文化治理、乡风文明系统性建设只是停留在表面。当前提升乡村文化治理水平，坚持农民主体地位及发挥主体力量，以法治手段形成有效互动、联结机制已成为一项迫切需要。《乡村振兴促进法》关于乡村文化治理规定了相关保障措施，地方政府目前亟待解决的问题是在地方形成怎样的机制、保障措施怎样进一步落实。换言之，各地配套地方立法时，需考虑推动乡村文化治理形成有效互动、联结机制，进一步引导农民主体发挥力量，将政府主导机制转变为引导机制的现实需要。

（二）价值观引领应包容乡土文化

改革开放步伐迈得越来越大，农村社会的变化加快，走出农村发展的农民数量与日俱增，农民因受教育不足、融入城市较难等客观因素引起思想价值观念的动摇。价值观引领与乡土文化如何相容，已经成为不可逃避的问题。首先，家庭观念、道德观念、集体意识遭到冲击。现代农村已一改“熟人社会”面貌，变为“半熟人社会”。乡村公共文化活动较少，乡土文化仪式不再多见，乡土社会中的浓郁人情逐渐被冲淡，难免对农民的家庭观念、道德观念、集体意识造成冲击。其次，思想观念教育缺位。道德观念、家庭观念教育等方面的思想教育，在乡村处于缺位状态，曾经的“五好家庭”评比已经不多，农民对道德观念、家庭观念重视不足。原有象征传统文化的戏台、广场、庙宇逐渐没落，富有教育意义的乡村景观未得到保护和重视，迎合市场需求而忽略乡土文化的情况突出。最后，原有的乡土文化根基受到动摇。随着乡村现代化转型进程加快，农民的生活水平、文化水平不断提升，其思想观念、理想信念也随之发生巨大变化。受到一些消费主义、个人主义等不良风气的影响，乡规民约的约束力变弱，优秀传统文化及特有的乡土文化传承不足，以至于乡风文明未能真正得到农民的重视。面对这些问题，对农民的价值引领更应包容乡土文化，以地方立法化的法治手段引导价值引领包容乡土文化，才能促使乡村找回灵魂，农民回归精神家园。

（三）防止城乡融合应减缓乡村文化剥离

城乡融合发展始终面临着乡村“空心化”严重的问题，乡风文明建设的主体流失严重，原生活于乡村的青壮年纷纷来到城市，产生新意识冲击了传统淳朴的民风。乡村以留守群体为主，乡土文化对青壮年的吸引力不够强大，以至于青壮年普遍对乡土文化认同感偏低，当他们感受到城市文化的新奇与魅力，就会产生一种意识碰撞而又左右摇摆。现有的乡村文化服务体系无法满足农民实际文化需求，农民对乡村文化的剥离感成为残酷的现实问题。随着城乡融合脚步逐渐加快，农民进城发展的期望和状态始终受到双重身份的影响，其对自我价值、文化需求、记忆体验的认知并不能准确认知。大多农民在城市与乡村的身份之间徘徊迷茫，在思想上有意识远离乡村文化以证明自我价值和城市融入感，对乡村文化的认识产生偏差以至于归属感大打折扣，沉浸在乡村的记忆与城市的体验的碰撞之中未真实感受传统文化的魅力。当乡村文化亲和力和归属感大打折扣，对如何强化乡村文化服务体系、提升乡村文化影响力成为决策者需要解决的现实问题。立法者注意到乡村文化需进一步保护与发展，在《乡村振兴促进法》设置专章保障乡村文化繁荣发展，地方在进一步贯彻落实《乡村振兴促进法》的过程中，必须考虑减缓乡村文化剥离的现实需要。

（四）保障机制应融入地域特色文化

“重经济、轻文化”是当下乡村发展较为普遍的现象，地方政府对乡风文明建设的投入不够充足，地域特色文化并未体现在保障机制之中。各地经济发展水平不一，对特色文化、乡土文化的重视程度不尽相同，大部分乡村在乡风文明建设过程中呈现出公共文化服务设施不够完善、文化人才短缺、文化发展重视程度低等特点。一些好的举措收效并不明显，健身器材年久失修，图书馆图书无人翻阅，文化广场鲜有人问津。一些激励人才建设乡村的举措收效不理想，乡村文化队伍人才紧缺，治理乡村队伍单一，大多数乡村都是由村委干部兼任文化工作管理者，这些给乡风文明建设带来重重困难。加之，当前乡风文明建设大多处于项目化管理阶段，其相应的保障机制不足以承托加速建设、融入地域特色、强化组织等系统性建设带来的挑战。只有融入地域特色文化，培育的乡风文明才能长久地属于当地，良好的风气才能赓续延绵。地方性立法之所以有必要开展，就是在《乡村振兴促进法》等上位法的指引下，充分挖掘地方特色，将地域性因素融入法律，以便更好地贯彻落实上位法的立法精神、衔接上位法的保障机制。如何强化保障机制、如何融入地域特色文化、如何因地制宜建设，这些都是乡风文明建设法治保障亟需解决的问题。

三、《乡村振兴促进法》实施背景下乡风文明建设地方立法化的路径

基于《乡村振兴促进法》实施背景下乡风文明建设地方立法化现实考量，乡风文明建设地方立法化应由价值路径、实现路径两个层次来完成，乡风文明建设地方立法化应坚守价值追求，更应明确具体路径。

（一）价值路径

1.突出“铸牢新时代乡村振兴之魂”的价值追求

乡风文明是新时代乡村振兴的灵魂所在，乡风文明为产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕提供内生驱动力与感召力。在《乡村振兴促进法》保障的各个领域之中，乡风文明直接关系到是否可持续发展、是否依靠乡村自身动力进步、是否和谐稳定发展的重要问题，一直是关乎乡村振兴能否真正实现的根本问题。乡风文明建设地方立法化旨在铸牢新时代乡村振兴之魂，以社会主义核心价值观为引领，为乡风文明建设提供法治保障。“铸牢新时代乡村振兴之魂”是实施《乡村振兴促进法》及乡村振兴战略的深层要求，具体体现为健全乡村公共文化服务体系，打稳乡土文化、地域特色文化等优秀传统乡村文化的根基，弘扬传承传统美德、淳朴民风、良好家风等乡村文化，繁荣乡村文化产业发展和文化市场，建强乡村文化人才队伍及文化品牌，等等。乡风文明建设地方立法化的引领是乡村文化的前进方向，源头是乡村文化本身，具体判断好坏的标准是乡村振兴的文明程度，载体落于地方性立法，内容是涉及制度规范、保障制度、促进措施等综合性、系统性的一砖一瓦，究其根本价值追求落于“铸牢新时代乡村振兴之魂”。乡风文明建设立法化的整个过程，应突出价值追求，坚守价值追求。

2.彰显习近平乡村振兴重要论述的价值理念

习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述回答了全面推进乡村振兴的目标定位、发展方向、总体要求、价值所在、方法遵循及治理导向等一系列重要理论和现实问题，形成了思想深邃、内涵丰富、逻辑严密的理论体系。①燕连福，李晓利.习近平乡村振兴重要论述的丰富内涵与理论贡献探析［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2022（4）：1-12。这一系列重要论述所蕴含的价值理念，是新时代“三农”问题的根本指引，是乡村振兴战略实施的根本价值追求。乡风文明建设地方立法化应彰显习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述的价值理念，坚持农民主体地位，坚持城乡融合发展，着眼于乡村独特的生产价值、生态价值、文化价值，以满足广大农民群众对美好生活的向往为导向。在乡风文明建设地方立法化的过程中立法部门应始终以自治、德治、法治相结合，聚焦乡村自治，提升农民及自治组织的自治能力，消除城乡融合发展的剥离感；充分发挥德治引导的力量，弘扬传承优秀乡土文化，丰富乡村文化市场，稳住乡土文化的根基；坚持以法治为根本遵循，完善乡村振兴地方配套立法，形成专门的、自上而下的、有效衔接的法律体系，融入地方性特色、地域性特色文化等因素，正确认识民风转向、民心所向、民生所需并体现在立法参考之中。

（二）实现路径

1.选择更具操作性的地方性立法方式

为进一步加强乡风文明建设的法治保障，在地方立法化的过程中有关部门应选择更具可操作性的方式。结合《乡村振兴促进法》及其他相关法律现有规定，结合当地的实际情况和需求，尤其综合考虑地方特色、民俗习惯、经济水平、法制环境等因素选择适合的立法方式。对已有的法律规定进行补充，立法部门要纳入地方性因素，有利于更好地发挥社会效益。具体而言，立法部门要根据地方实际需求选择政府规章或地方性法规的方式，以适宜方式作出规范。例如，湖北、河南、浙江、江西、广西等地均出台《乡村振兴促进条例》，以条例的方式强调体系性，在其中设立“乡风文明”专章，以专章的形式规定相关内容。立法机构设立专章的形式具有创新性，以分布合理有序的体例结构契合乡村振兴战略的五大振兴目标，强调突出了乡风文明建设的重要性。设立专门章节，既为了推动乡村振兴目标的实现，也为了推进乡风文明建设进程。立法部门以专章的形式体现推进和保障乡风文明建设，更体现出地方对该项建设的重视。结合多地的立法实践情况，立法部门以条例的立法方式更具实体性、操作性，政府规章往往侧重于规范行政措施和程序，具有时效性、临时性、局部性等特点，一般没有创设性内容。②陈思静，石悦.公共卫生应急管理地方立法的现状、问题及完善路径［J］.医学与哲学，2022（3）：59-64。同时，立法部门以专章的形式或设立相关条款促进乡风文明建设，更加适宜地方对乡风文明建设事务作出规范。

2.设置保护、传承和发展优秀传统文化的相关条款

为发挥优秀传统文化对乡村发展的促进作用，提升农业文化、少数民族文化等乡土文化的影响力，立法部门要设置保护、传承和发展优秀传统文化的相关条款。首先，明确规定保护和传承优秀传统文化的相关内容。明确加强对非物质文化遗产的保护，完善对传承人的鼓励支持政策。明确挖掘乡村民俗文化、节日文化、农业文化等乡村文化资源，保护传统村落、文物古迹、民族村寨、农业遗迹等有重要乡土文化记忆的标识，保护和传承少数民族文化、地域性特色文化、民间文化等。其次，立法部门要明确保护和传承传统节日活动，丰富乡村文化生活，以传统节日为载体推动移风易俗、弘扬时代新风，推动文化品牌的打造，以丰富的形式凝心聚力，唤醒农民对乡土文化、乡村文化生活的情感和认同。最后，立法部门要明确完善文化服务体系，完善公共文化基础设施，促进乡村发展丰富的精神文化产品，推动地方政府提供更优质的公共文化服务，为传统文化的弘扬提供资源和设施保障。

3.聚焦和融入地方特色

地方立法独特的规范功能主要体现在“立法变通”和“漏洞补充”等方面①宋才发.地方立法的基本程序及功能研究［J］.河北法学，2021（3）：2-16。。《乡村振兴促进法》以全国性、整体性的视角，提出解决全国范围内的重大问题的举措，包容全国各地差异，但其规定不一定能够关照至地方性的特色，各地在实施乡村振兴战略的过程中均面临着差异化的实际问题。地方立法则是融入地方特色精细化立法的活动，乡风文明建设地方立法化依据上位法进一步补充地方性因素具有法律依据。乡风文明建设地方立法化支持在相关规定中聚焦和融入地方特色。在立法过程中，立法部门结合地方经济发展水平和文明程度，规定符合地方的促进措施、保障机制、激励措施；已解决地方实际问题为导向，总结把握地方在乡风文明建设中面临的普遍性问题、重大问题，在立法中着重体现解决问题部门；考虑以带有地方特色的村规民约、文化阵地、文化品牌等载体，弘扬文明民风、特色文化，培育和谐和睦的氛围，把地方特色文化的魅力展现出来。

4.设置推动城乡文化融合发展的条款

城乡文化的融合是城乡真正实现融合发展的必要条件。城乡文化的融合发展，有利于推动城乡各要素融合，有利于促进农民在城乡融合发展中获得认同感。城乡文化融合发展也是乡风文明建设的基本任务之一，如何在地方立法过程中充分考虑城乡文化的结合、互动和发展，是立法部门一项重要课题。在乡风文明建设地方立法化过程中，立法部门要重在体现城乡文化价值平等、发展平等的原则，以互相促进、互相补充、互利共赢的理念，设置相应的融合互动的条款。首先，立法部门要明确城乡文化发展平等，在公共文化服务资源的分配与投入上应体现平等的原则。将资源倾斜于发展困难的地方，促进实质上的平等。其次，明确推动乡村文化产业发展。对文化产业、旅游业等乡村有优势但与城市基础设施资源有较大差距的产业，加大公共文化服务基础设施建设。大力支持乡村文旅产业发展，形成“乡村+城市”文旅产业链。最后，激发农民主体的主人翁意识，鼓励联动城乡的文化创意创作。激发农民主体的主动性，发挥文化融合的潜能。鼓励文化创意创作，通过创意联动城乡文化的要素，促进乡土文化在新时代有新的发展，与城市文化有良好的互动发展。

5.在具体条款中完善地方乡风文明建设的保障机制

贯彻落实中央立法的保障措施，在地方结合本地实际情况政府相关部门要进一步完善乡风文明建设立法的保障机制。首先，设置支持乡风文明建设干部队伍的相关条款。建强基层党组织，以党建引领价值观为主要举措，增加乡风文明建设干部队伍人选，提升干部队伍乡村文化治理水平。发挥党员干部对移风易俗、弘扬时代新风的作用，树立宣传优良家风、文明乡风、淳朴民风等正面典型人物事例，将典型人物和家庭纳入乡风文明建设队伍，充分发挥模范作用。政府相关部门要鼓励支持文化能人、民间艺人组建文化队伍，鼓励支持城市文艺界人士到乡村演出，输送农民喜闻乐见的文化产品。其次，明确对乡风文明建设加大资金投入力度。改变“重经济、轻文化”的现象，结合实际经济发展水平增加财政支出，确保一定数额财政资金投放到乡风文明建设当中。明确支持多元资金进入乡风文明建设，鼓励社会捐赠、群众筹资等方式多元投入，提高乡风文明建设资金保障能力。最后，明确规定健全联动机制。坚持管理与宣传联动，将管理建设的成果广泛宣传，重视宣传效果。坚持政府引导与群众自发联动，提高农民对乡风文明建设的积极性，发挥主人翁意识。坚持政府部门与媒介平台联动，通过官方媒介、自媒体等平台对移风易俗、时代新风等理念进行宣传，以正面典型人物事例来宣扬文明新风，破除陈规顽疾。坚持巩固拓展脱贫攻坚成果与建设乡风文明联动，将乡村振兴建设项目与乡风文明建设项目深层次结合，进一步推动乡村社会文明进步。