东盟保险市场国别特征研究之柬埔寨：独立发展的小额保险业务

陆 峰，邢晓卫

一、小额保险的国内外经验

柬埔寨是东南亚地区中经济欠发达的国家，但据柬埔寨规划部的新闻发布会，柬埔寨贫困率已从2009年的近40%降至2020年的17.8%，2009至2020年间每年下降约1.6个百分点，其中包括小额保险在内的普惠金融发挥了重要作用。柬埔寨保险市场的最突出特征也正是在于其非常重视发展小额保险，该业务的覆盖面也较广，2022年上半年23.81万张的保单数量占整体保险业比重达36.30%。柬埔寨还赋予了小额保险较独立的发展空间，如设置有独立的小额保险公司、业务统计采取独立口径、法规政策赋予较独立的发展环境等。相较之下，我国尽管从试点工作开始至今已有十余年的小额保险发展历程，但成效仍不尽如人意。因此，总结柬埔寨小额保险的经验，可为我国巩固拓展脱贫攻坚成果及防止返贫提供参考，同时对于发展我国与柬埔寨之间的长期友谊更是具有积极意义。

小额保险在国际上称为Micro-Insurance，其概念与小额贷款相似，一般指保额较低、保费较便宜、交易规模较小的保险类型，通常是专门为低收入群体所设计。国际保险监督官协会（IAIS）和世界银行扶贫协商组织（CGAP）等国际权威组织在界定小额保险定义时都将其视为对低收入者提供的特殊保障。我国对小额（人身）保险定义的官方界定首次出现在2008年的《农村小额人身保险试点方案》中，小额人身保险被界定为面向低收入人群提供的人身保险产品，具有保费低廉、保障适度、保单通俗、核保理赔简单等特点，是小额金融的重要组成部分，也是一种有效的金融扶贫手段。

就功能和作用而言，由上述定义可知小额保险具有扶贫减贫等方面的基本属性，该属性也得到学界的普遍认可Apostolakis et al（2015）①Apostolakis G，Dijk GV，Drakos PD.Microinsurance performance：A systematic narrative literature review［J］.Corporate Governance International Journal of Business in Society，2015（1）：146-170.；Platteau et al（2017）②Platteau JP，De Bock O，Gelade W.The demand for microinsurance：A literature review［J］.World Development，2017（1）：139-156.；廖朴，贺晔平（2019）③廖朴，贺晔平.基于前景理论的农村小额保险减贫效应研究［J］.当代经济科学，2019（11）：60-74。。小额保险主要通过三大机制——筑牢贫困底线的保障机制、破解贷款难题的增信机制、带动产业发展的投资机制，在扶贫减贫事业中发挥作用①吴洪，罗承舜.小额保险精准扶贫机制研究［J］.金融与经济，2019（10）：93-96。。此外，因小额保险还具有可获得性、可负担性、灵活性、简单性等特点，有助于带动居民的长期储蓄、扩大金融服务渠道、提升公众保险意识、助力政府管理、限制经济冲击的影响②Amit Kalra.Microinsurance-Risk protection for 4 billion people［R］.Sigma，2010（6）：1-32.。就行业经营者的角度，有学者认为工业化国家的保险市场日趋饱和，而向东盟保险市场等新兴市场提供小额保险业务是行业的新增长点，小额保险是可兼顾实现社会属性（公益性）和经济属性（盈利能力）双重目标的业务③隋淡崎.小额保险是什么？我国小额保险发展如何？［EB/OL］.（2021-08-16）［2022-08-16］.https://www.shenlanbao.com/zhishi/10-270504。。Amit Kalra（2010）④戴树人.柬埔寨市场大力发展小额保险［N］.中国保险报，2016-01-28（5）。认为小额保险是诸如东盟保险市场等新兴保险市场的长期可持续的最佳经营方案（见图1）。因为保险业经营主体在新兴市场的环境下，必须在“新业务领域”与“为当地经济发展做贡献”的两者之间进行平衡。若经济主体过于注重短期利益，则最终将无法实现向低收入人口提供正规风险管理解决方案，但若利润过薄则不具备可持续性。如果经营主体从最初开始就一直倚重发展小额保险业务，便将是可以兼顾取得经济效益与社会效益的有效解决方案。

图1 小额保险在新兴市场价值的示意⑤同②。

小额保险虽然诞生于20世纪90年代的美国，但其繁荣和发展却是在21世纪初的亚太地区，该地区所拥有的全球约70%低收入人口成为了小额保险的最有效受众群体。随着21世纪10年代柬埔寨、菲律宾等东南亚国家在小额保险领域的成功实践，吸引了不少学者对其发展经验进行剖析与借鉴。戴树人（2016）⑥同④。在对柬埔寨保险市场业绩、监管、合作等方面综合分析后认为，“重视发展小额保险业务”是柬埔寨有别于东盟保险市场其他国家的最大行业特征。杨芮（2019）⑦杨芮.柬埔寨保险市场研究［J］.中国保险，2019（8）：60-64。指出柬埔寨小额保险在资本金要求和最低偿付能力上获得的政策明显区别于其他三类保险公司，得到了较为宽松的发展条件。吴剑等（2020）⑧吴剑，孙蓉，丁俞希.普惠保险发展的路径选择及其优化——基于小额保险的国际经验［J］.西南金融，2020（1）：79-87。认可包括柬埔寨在内的东南亚国家的小额保险实践经验，指出各国的小额保险发展路径差异较大，我国应结合自身国情选择适合的发展路径。

由文献可知，发展小额保险对于我国有重要意义，以往我国只将保险业发达的西方国家视为未来发展标杆，但在小额保险领域，诸如柬埔寨等东南亚国家事实上已走在了我国前列，我国应当充分进行研究与借鉴。

二、柬埔寨小额保险业务发展现状以及同我国的对比

（一）柬埔寨小额保险业务的发展现状

1.经营主体数量充足

柬埔寨小额保险公司的数量已从2012年的1家发展至2021年的7家，并且从2015年起一直保持存续有5家以上。截至2021年底，柬埔寨保险市场共有财产保险公司18家、人寿保险公司14家、小额保险公司7家、再保险公司1家（见图2）。小额保险公司数量占整体市场的比重为17.50%，对应于小额保险占整体市场比重不足2%的业务量，经营主体数量是充足的。

图2 2021年柬埔寨保险市场的经营主体结构

2.业务规模稳定且保单覆盖面相对较广

由表1可见，包括近三年在内，小额保险业务一直在柬埔寨保险市场中占有一席之地。2021年柬埔寨小额保险的保费收入为413.14万美元，占柬埔寨总体保险市场的1.38%，由于小额保险本身保费非常低廉，因此保费收入比重低属于正常现象。与此同时，小额保险提供了9.46亿美元的保障额度，行业总资产也达到了525.08万美元。此外，从保单数量来看小额保险的覆盖面较广，2021年小额保险的保单数量为30.19万张，占市场总体达28.93%，数量超过了财产险的25.65万张，接近普通寿险的48.52万张，可见小额保险覆盖面广已成为柬埔寨保险市场的突出特征。

表1 2019—2021年柬埔寨保险市场的险种结构

3.险种类型多样且发展平衡

柬埔寨小额保险的险种类型丰富多样，人身险与财产险的险种类型兼有，主要包括小额健康险、小额意外险、小额定期寿险、小额车险等。由图3可见，各个险种之间发展较为平均，比重最大的小额定期寿险占比为40.14%，未达到市场五成，可以说没有任何险种是“一险独大”的。

图3 2021年柬埔寨小额保险市场的险种结构

4.赔付率低，业务优质

柬埔寨小额保险业务相较于其他险种较为优质，由图4可见，近三年来柬埔寨小额保险业务的赔付额呈现出从126.81万美元、到85.44万美元、再到67.30万美元的三连降。小额保险赔付率能做到低于整体行业水平，也低于财产险赔付率水平，但未能低于寿险赔付率水平。小额保险赔付率高于寿险属正常现象，因为寿险更具长期性，不同于小额保险所具有的短期兑付特点。从近三年小额保险赔付率的趋势看，在整体赔付率和寿险赔付率水平明显上升的趋势下，小额保险的赔付率还能呈现出下降趋势。综上，柬埔寨小额保险业务能保持稳健发展，业务的风险控制水平良好。

图4 2019—2021年柬埔寨各类保险业务的赔付情况

（二）我国小额保险业务的发展现状

我国早在2008年便开展了小额保险试点，但由于利润率低、风险高、创新难度大、营销渠道不畅，发展一直未取得突破。我国小额保险业务发展的现状及存在的问题主要可归纳为以下几点。

1.政策法规的支持力度不足

首先，我国的《保险法》中未对小额保险业务作出具体规定，即便2015年进行过修订也同样如此。其次，我国以小额保险为主题的政策文件仅出现过三次，且均以试点工作有关。具体为2008年的《农村小额人身保险试点方案》（保监发〔2008〕47号）、2009年的《关于进一步扩大农村小额人身保险试点的通知》（保监发〔2009〕59号）、2012年的《全面推广小额人身保险方案》（保监发〔2012〕53号）。最后，在党的十八大以来我国扶贫事业迎来新阶段的背景下，虽有多项政策涉及小额保险，但均未将小额保险作为专项任务，且各文件全文中并未以小额保险作为任何层级的标题，可见重视程度不足。如2015年《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》（保监发〔2016〕44号），方案中只笼统的表示要发展扶贫小额人身保险和扶贫小额信贷保证保险。又如2016年《中国保险业发展“十三五”规划纲要》，也只是在发展普惠保险中提及了小额保险。

综上，我国尚未出台类似于《农业保险条例》这样专门的小额保险法规，小额保险业务主要只是以政府部门发布政策的方式引导开展，可见在政策法规方面对小额保险业务重视不够、支持力度不足。

2.较早开始试点但后续发展缺乏动力

我国保险业早在2006年就开始尝试了解和研究国际市场当中的小额保险业务，2007年原保监会积极申请加入了国际保险监督官协会小额保险联合工作组（IAIS-CGAP），2008年1月原保监会便与该工作组和世界银行等国际组织在北京通过国际研讨会等形式研判我国的小额保险业务，同年6月针对农村小额人身保险，选择了山西、黑龙江、广西等九省区的县以下地区开展首批试点。至2009年9月，我国农村小额人身保险新增覆盖人数超过704万人，提供风险保障1367亿元①徐涛.我国农村小额人身险覆盖面不断扩大［N］.证券时报，2009-12-23（A8）。。但相较于我国当时7.21亿的农村人口总数，上述成绩作用有限。2009年，保监部门本打算将试点工作扩展到19个省区，但进展缓慢，最终以“不了了之”的方式逐渐销声于业界。2012年之后，原保监会试图在全国推广小额人身保险，主要是2015年在重庆、2016年在贵州和山东胶州、2017年在四川凉山州、2018年在湖北鄂州、2019年在湖北黄冈和四川仁寿县等地小规模开展，小额保险业务整体呈现出了“各地各自为战，整体停滞不前”的困局②同①。。

3.受众群体主要仅面向农村地区

我国当前的小额保险业务的受众面有限，主要仅面向农村地区，如小额农业和财产保险主要为种植业、养殖业、农房、农民家庭财产、农机等提供农业生产安全保障；小额意外和小额健康险主要是在保险公司受托承办新农合过程中为农民疾病、生育等提供补偿；小额信贷保险是以农信社等农村金融机构发放小额贷款为切入点，转移农民无法如期还贷的风险。相较之下城市居民普遍不被视为小额保险业务的受众，没有太多可供选择的小额保险产品。

4.没有专项统计口径且业务规模很小

目前，我国没有针对小额保险的专项统计口径，故小额保险整体保费收入情况没有权威数据。以“惠民保”近似衡量，根据中再人寿与镁信健康联合发布的《2022年惠民保可持续发展趋势洞察》显示，2021年全国惠民保保费收入约为140亿元，相较于全国44900.17亿元的整体原保费收入水平，惠民保占比仅为0.31%，不足0.5%，在人身险市场中的比重也仅为0.42%，即便在人身险下健康险的市场中比重也只有1.66%。可见，可能是因为规模过小，而对小额保险不予单独统计。

三、柬埔寨小额保险业务发展的政策支持分析

柬埔寨小额保险业务得以良好发展的原因在于国家的支持，在法律法规和政策上赋予了小额保险业务较为独立的发展环境，具体独立性的表现可见以下分析：

（一）经营主体设置具有独立性

包括东南亚国家在内，保险公司的类型大多数是划分为财产保险公司③原版英文的专业术语“General Insurance”可翻译为“一般保险”或“财产保险”，本文所有部分均选择翻译为“财产保险”。、人寿保险公司、再保险公司以及产寿兼营的综合保险公司。而柬埔寨《保险法》在第1章第4条规定，柬埔寨的保险公司类型分为人寿保险公司、财产保险公司、小额保险公司和再保险公司，换言之柬埔寨是将小额保险公司作为独立的一种保险公司类型。此外，柬埔寨《保险法》中对小额保险公司的设立条件和监管要求有专门的规定，偿付能力要求较低，且只允许经营小额保险业务。这样的划分，大大提升了小额保险业务的地位。若将小额保险业务笼统的归由财产险或寿险公司操作，则因小额保险利润率不高，上述公司便更倾向于开展利润更高的高保费业务，对小额保险业务将缺乏积极性。

作为对比，我国银保监会所规定的保险机构类型主要是寿险公司、财险公司、再保险公司、保险集团（控股）公司、健康保险公司、养老保险公司、出口信用保险公司、资产管理公司和其他，其中“其他”类型的公司目前只涵盖了农村保险互助社这一种类型，我国目前尚无专业性的小额保险公司。

（二）统计口径具有独立性

柬埔寨对于小额保险业务采取单独的统计口径，即在各类型统计报告中严格区分出财产险、寿险、小额保险三大口径，包括保费收入、赔付支出、保障额度、保单数量、总资产等全套的保险经营指标均与产寿两险平行统计，柬埔寨并不像全球大多数国家一样把小额保险归入财产险或人身险大类之中进行统计。由于统计口径独立，致使小额保险业务发展的好坏情况有更为直接的呈现，便于监管，也能激起对小额保险业务的重视，对业务的发展起到了间接促进作用。

（三）法律法规具有独立性

柬埔寨现行《保险法》（NS/RKM/0814/021）共计14章114条，其中第5章是为小额保险所单独列设。第5章第39条界定了小额保险的定义，阐明小额保险为针对低收入人群设计的属性，以及小额保险具有小额财产险、小额寿险、小额健康险等类型。第5章第40条规定小额保险可由次级法令（Sub-Decree）管理。目前，柬埔寨虽尚未出台针对小额保险的次级法令，但该条文给小额保险未来发展预留了法律空间。除了《保险法》，柬埔寨针对小额保险还有专门的部门规章——《关于发放小额保险营业牌照的通知》。

事实上，柬埔寨对于小额保险的次级法令已有清晰计划，在柬保险监管部（IRC）所公布的《柬埔寨2021—2030保险业战略发展计划》中，未来的行动计划矩阵分成了体制、技术、合作三大框架（Framework），每个框架下包含了如制度结构、人力资源开发、保险技术等若干内容，且区分了短期计划（2021—2023）、中期计划（2024—2028）、长期计划（2029—2030）。而编写小额保险次级法令，被明确列为技术框架下的法律类发展目标之一，且是短期计划规定要完成的任务。

（四）监管要求具有独立性

柬埔寨对于小额保险业务采取区别于产寿险业务、具有一定独立性，且有较为优惠的监管标准。一是对小额保险公司市场准入的资本金要求有别于其他公司类型，且标准较低。小额保险公司的资本金要求仅为6亿柬埔寨瑞尔（约12万美元），其中只要求将1/3资金（约4万美元）存入国库作为保证金。而其他的财产险、寿险、再保险三类公司的资本金要求则高达500万特别提款权（SDR）的等额①汇率规定要以许可证发布当日的汇率为准。瑞尔（约770万美元），其中50%的资金（约350万美元）要求存入柬政府规定的银行，另10%的资金（约70万美元）要作为保证金存入柬国库且不能动用。

二是对小额保险公司的偿付能力监管有别于其他公司类型，且标准也较低。小额保险公司最低偿付能力仅为4亿瑞尔（约8万美元），必须存入柬政府规定的银行。而其他三类保险公司的最低偿付能力则必须为上一年保费的30%或60亿瑞尔（约150万美元），在两者之中取较高者，并且其中至少要有28亿瑞尔（约70万美元）必须存入柬埔寨国有银行或购买政府债券。若不符合规定，监管部门将采取责令整改、停业整顿甚至吊销营业执照等措施。从监管政策及标准不难看出，柬埔寨政府对小额保险业务发展是有倾向性的在进行扶持。

四、柬埔寨经验对我国小额保险发展的启示及建议

第一，要完善小额保险的法律法规及监管标准。首先我国应当在法律和法规层面明晰小额保险的概念界定，建议相关部门将小额保险的普惠属性纳入定义中，以便让小额保险更有针对性的发挥扶贫扶助的功能。还要在法律上界定出小额保险与惠民保、简易人寿保险等产品的区别与联系。其次，建议采取柬埔寨《保险法》的方式，在我国下一次修订《保险法》时，将小额保险以单设独立章节的形式列明相关权利与义务。再次，出台专业性的《小额保险条例》作为小额保险业务的直接配套支持政策。最后，建议在银保监会中增设小额保险监管部门，专门负责小额保险业务的监管工作。

第二，独立化与专业化的发展小额保险业务。我国要从经营主体的专业化出发，参考柬埔寨独立设置小额保险公司的方式，也可以成立专业性的小额保险公司。专业性小额保险公司可由各省（自治区、直辖市）以地方法人形式、针对自身地域的特点差异化设立，以垂直细分风险群体的方式，走专业化经营的道路，不强求在全国层面设立“大一统”的小额保险公司。笔者建议赋予专业小额保险公司拥有对小额保险业务的独家经营权，因为中、大型寿险公司往往在资金、人力等方面具备极大优势，即便对小额保险业务不重视但依然能通过自身优势控制小额保险市场。因此若专业小额保险公司能得以设立，仍然保持大、中型公司经营权将不利于小额保险业务的良性发展。

第三，为小额保险业务营造更优良的发展环境。银保监部门一是要采取税收减免、财政补贴等优惠的政策手段，激活小额保险市场，鼓励设计出更多适合低收入人群的小额保险产品，对经营小额保险业务的机构提供合理的财税政策优惠。二是加强对农村贫困地区的信息化建设，以更大比例利用网络终端来进行小额保险的承保、报案、查勘理赔，降低服务成本。三是采取保费补贴、保费部分返还、保险费率浮动等方式进一步扩大小额保险的覆盖面。

第四，丰富与创新小额保险种类。银保监部门一是要让小额保险突破单一的财产保险或人身保险属性，做到“常规保险有哪些险种，小额保险就对应有同类型的险种”。二是对不同致贫原因、不同收入段的贫困人群要针对性设计出不同功能的小额保险产品，并持续进行优化设计，最终提供出精准的小额保险产品体系。三是要做到让小额保险产品的条款通俗易懂，以便受众对象易于接受。四是扩展单一的小额保险工具，将小额保险与其他金融工具或政策工具叠加使用，如采取“小额保险＋小贷”“小额保险＋医疗”等综合普惠金融模式。