基于公共管理伦理视角下城市规划管理突出问题分析及对策

修玉娇

（兰州城市学院城市建设学院，甘肃兰州 730070）

随着社会的发展，城市规模和结构也发生着深刻地变革，完备的城市规划管理体制是建设高效、结构合理、形象优美城市的重要保障.改革开放以来城市规划管理体制发展形成了独特的体制模式，有效推进了城市建设的发展，同时也出现了一系列与城市建设不相适应的问题.因此，城市规划管理将面临一些新的挑战，基于公共管理伦理和城市规划理论，开展政府组织、管理人员以及体制机制等方面冲突问题的研究就显得尤为重要.这方面问题国内外学者专家已经做了大量的研究，这里将从公共管理伦理视角下研究城市规划管理存在的问题及其应对策略，可为构建高效规范的城市规划管理体系起到借鉴作用.

1 城市规划管理国内外研究现状

国外学者在研究行政学的过程中注意到了公共行政过程中管理者存在道德素质的问题.登哈特[1]认为组织内制定的决策和决策依据的道德标准行政官员应负有责任.特里·L·库珀[2]指出个人道德品质、组织制度、组织文化及社会期待是负责任行为应具备的四个要素，实现行政责任的途径需要通过外部和内部的结合控制作用才能实现.吴茜等[3]人认为要公众参与必须靠政府下放权力来实现，进而实现大家政府大家管的局面.许莉俊[4]通过研究英国城市区域规划的演变，认为要有利于增强规划执行力，不仅要下放规划管理权限，而且要下放编制规划权.

国内公共管理伦理研究学者张康之[5]通过伦理的视角，分析了公共行政过程中所面临的各种困境，认为需要站在道德的角度明确责任才能探寻出摆脱困境的具体方法.万俊人[6]对现代公共伦理基本精神和问题、政府发生的行为和信用以及在伦理道德领域公共管理人员发生的问题做了研究.耿毓修[7]总结了实施过程中的管理、监督检查以及管理运行机制等方面的基本内容以及作用，并对“两证一书”管理制度进行了系统研究.孙施文[8]分析了城市规划的运行流程，在城市规划理论领域做了许多创新.李道广[9]的观点是只有通过多方面的共同作为才能做好城市规划监督检查工作.刘佳燕[10]指出城市规划的制定和实施需要以人为本，必须创新规划方法，完善规划流程.陈虎等[11]的观点是应高度集中规划管理权限，禁止向下属部门下放规划管理权限.宋小冬[12]认为在发达地区行政人员自由裁量权利过大的弊端可以通过下放规划管理权限来实现.

2 城市规划管理存在的突出问题

一个城市有科学的规划就会获得最大的效益，如果规划有误那就会造成巨大的浪费，规划中最大的忌讳就是随意更改.我国城市规划已形成了一套城市规划法律和许多法规，城市产业布局已得到优化，城市功能和公共基础设施得到了完善，因此在城市建设方面已取得了很好的成绩.但城市规划管理在伦理建设、规划实现、规划前瞻性、规划执行力、规划公开性等方面问题仍然存在.

2.1 城市规划管理伦理方面存在的问题

城市规划管理以维护公共利益作为根本出发点，在具体机制体制方面存在许多现实矛盾，致使城市规划目标在实现中往往有所偏离，有时甚至难以实现，考虑到各种因素规划管理常存在四个问题.

（1）政府组织方面存在伦理问题.各级政府在管理过程中会涉及许多法律问题，地方政府为了方便管理需要上级政府对其授权，授权涉及决策权、执行权和监督权三种.在城市规划的建设和发展过程中，政府决策应以公共利益为出发点，但因受到许多主客观因素的影响，时常会导致在实际操作中有违背公共利益的情况，导致决策与公众预期目标产生矛盾.

（2）政府自身发展存在伦理问题.在城市规划管理中政府部门的角色既充当“裁判员”，又充当“运动员”，在行业管理中政府部门具有绝对的权力.一般政府是主导城市发展规划的，所以政府的主观意识在规划中就会有一定程度的体现，尤其在市场经济形势下，地方经济发展是地方政府的重要责任，在经济发展中获得最大利益有时就成了政府努力工作的动机，这样政府就有忽略规划权威性的现象，甚至有时主观随意更改规划或不按规划实施等现象时常发生.

（3）规划管理中规划师存在伦理问题.城市规划师在管理中可分为三种：不参与最终决策，只从事规划设计的技术人员；负责实施具体规划有行政审批权的规划管理人员；对规划有建议权参与政府规划决策的专家.由于城市规划师所代表的利益不同，很容易形成身份上的冲突.

（4）管理人员自身存在伦理问题.城市规划管理人员工作往往是依据上级指令或接受上级的领导来进行工作，由于有时接收到的上级指令有一定的主观意向性，这就干扰了规划管理人员的工作，使规划管理人员陷入道德伦理的困惑中.

2.2 城市规划管理机制体制方面存在问题

城市规划管理体制涉及机构设置、管理层级、管理职权、经济效能、人才激励等多方面内容，存在问题有各级机构领导权责不清、规划管理社会成员参与不够、管理权限在审批后模糊不清、部门之间推屡扯皮、工作人员情绪消极等问题，这些问题客观上制约着城市规划管理工作的效能，甚至有时影响城市规划管理工作的实现.

3 城市规划管理存在问题的原因

3.1 城市规划管理伦理领域存在问题成因

（1）规划专家伦理问题成因.每一类规划师都会因利益而产生价值观的差异，导致发生伦理冲突.作为规划专家既是冲突的承受者也是调和者，理论上在城市规划管理中有举足轻重作用的是规划专家.因此，专家提出的意见一般会受到政府行政领导的重视，当然所提意见要与政府利益一致，否则规划专家自然就陷入伦理矛盾问题之中.

（2）体制机制方面伦理问题成因.政府作为公共利益的代表者和维护者，其职责是为社会共同体谋利益，而政府又存在自身的利益，这些利益中许多属于正当利益，当然可以通过特定权力而获得，有时也存在一定的不正当利益.政府在经济活动中随意更改规划是最常见的现象，这种影响公众利益的行为往往干扰公众利益目标的实现.另外，城市规划的制定和实施过程中，公众参与度较低，因规划问题会引发维权和纠纷等问题，这些都会使规划机制体制出现内在的伦理矛盾问题.

（3）腐败伦理问题成因.城市规划管理中开发商、企业、规划师、管理人员等都存在个人利益问题.开发商或企业作为主要参与者他们的主要目的就是追逐利益最大化；规划师有时可以决定规划的方向，而行政管理人员身兼公职人员和普通公民双重身份，他们也存在追逐自己利益的问题.在城市规划管理过程中有时会有个人利益和公共利益发生冲突，原因是某些行政人员用规划权力换取个人利益，规划师为开发商服务甚至可以牺牲公众利益换取个人利益等.所以追求利益最大化致使政府组织人员和规划师等在城市规划管理过程中都面临着伦理矛盾冲突的许多问题.

（4）政府组织伦理问题成因.在现实的规划管理中规划主管部门更多地注重自身的利益，为部门发展和某些职务上的提拔，对地方政府采取绝对服从的态度，造成地方政府规划决策失误而面临伦理道德矛盾问题，政府组织的道德失范其根源往往是注重私利而忽视公共利益.

（5）环境因素伦理问题成因.随着经济体制的改革，社会经济的发展，社会组织结构也会发生变化，会出现各种利益群体.由于发展差距的加大，城市间收入差距的增大，这些会造成多样化和社会关系复杂化的利益群体.他们价值观扭曲，思想急功近利，诸如此类的环境因素在蚕食社会伦理精神，逐渐会造成各级社会成员的伦理矛盾问题.

（6）权力监督伦理问题成因.内部监督检查机制是规划管理部门和相关行政人员通常采取的监督检查方式，在形式上这种机制无可厚非，能够起到对权力部门和行政人员权力的监督.然而在现实过程中发现这种监督检查机制的作用是有限的，因此将公众参与机制引入城市规划管理之中，是对内部监督检查制度的补充.但因为众多不可控因素，实施主体的相关信息民众难以及时了解，民众意见难以沟通表达，因此权力监督就会面临诸多伦理矛盾问题.

3.2 城市规划管理体制方面存在问题成因

（1）组织结构系统与环境缺乏适应性.规划部门实行扁平化管理模式，将规划行使的审批权限下放到各规划分局，这样的管理模式会减少管理层级，强化一线岗位决策权，呈现出有利的方面.但是下级分局管理权限的扩大容易弱化顶层的决策权，对顶层宏观调控及管理不利，进而弱化政府对整个城市的管理和调控，原因是组织结构系统与环境适应性低下.

（2）城市规划行政职能不清.现实中规划部门各个岗位职责职权往往界定模糊，责权不清，甚至有时会出现缺位、越位、错位的情况，严重者会导致组织工作无法开展.因此，城市规划部门必须各级岗位职责分工明确，组织内个体必须严格按照职责职权范围开展规划工作，这样才能实现规划部门的规划目标.

（3）部门组织内部人员专业素质不高.由于社会环境对规划管理工作了解不深，甚至产生误解，部分管理人员素质不高，工作没有积极性等问题，造成部门工作效率低下，严重者会影响工作开展.因此，规划部门要实现组织目标，就必须以人为本，关心部门人员生活、工作环境、职务晋升、培养教育等，积极创造条件，发挥内部人员工作积极性与创造性，才能塑造出一支优良的城市规划管理队伍.

4 城市规划管理的建议及措施

4.1 城市规划管理伦理领域的建议及措施

（1）加强城市规划部门伦理制度建设.行政伦理是支撑政府行政管理部门开展工作的理论基础，因此各级部门都应该加强部门伦理制度建设工作.加强城市规划部门人员对城市规划管理的研究工作，明确各岗位的职责范围，制定出各岗位相应的伦理标准，拓展城市规划管理伦理理论体系.还需要强化组织文化建设，一定的文化积淀是公共管理伦理建设的基础，只有健全良好的部门伦理制度和组织文化建设才能有利于城市规划管理工作的开展.

（2）提高规划管理人员的从业伦理水平.伦理制度建设固然重要，但从业人员伦理水平也不可忽视，因为制度的执行最终是由规划管理人员来完成的，所以管理人员的从业道德伦理水平高低就显得尤为重要.一支拥有较高伦理水平，能够严守规范和约束的管理人员在行政行为过程中才能有效解决各种矛盾问题.

（3）提升管理人员道德和职业素养.公共管理者只有提升道德修养，提高自身责任，在面对个人利益与公共利益矛盾冲突时，才能保障公共利益，不发生道德伦理失范行为.必须清醒地认识到工作中必须守住法律底线，不受利益诱惑，才能使自己从事的规划管理工作公平、公正.

（4）树立正确核心价值观.价值观会影响人们的理想、行动目的、作用结果等各个方面，不同价值观信守的理念不同，相应的思维模式也不同，所以导致的活动方向和目标就会不同.因此，城市规划管理人员只有具有正确的价值观才能很好地从事公共管理工作，保证公共利益的顺利实现.

4.2 城市规划管理机制体制方面的建议及措施

（1）优化组织结构系统.扁平化管理模式对于减少审批层级，提高行政审批效率非常有效，但分局权限扩大，势必会造成市局掌控弱化，这对于城市规划管理是不利的.应当由区位及战略位置决定城市规划管理权限下放程度，优化管理组织结构确保规划管理职能的实现.

（2）机构设置増加公共理性.行政审批分权的最终对象不是地方政府而是公众，权力不是下放到个别领导手中而是要下放到民间.为了改变有限的规划审批监督机制，采用下放规划审批权限的措施，目的是上级部门可以腾出更多精力去关注公众参与和下级的审批监督管理工作，借此可进一步提高机构设置的公共理性.

（3）理顺规划管理职能.理顺政府内部各职能部门之间的关系，首先要精简行政结构，归并职能职权，减少行政层级；其次要明确各层级各岗位职能职权，将职能职权明确到人，严禁推矮扯皮；第三是要探索省直接管县（市）的体制；第四是要深化事务管理体制改革，提高行政效率.

（4）提高组织内部人员素质.部门组织的一切活动或政策都是通过人来完成的，因此在组织设计时应注重以人为本思想，调动人员工作积极性、创造性、能动性，这样才能建成一支德才兼备的规划管理队伍.

5 结束语

城市规划管理对城市的经济、文化、生态环境等各方面都具有重要指导意义.但在社会发展过程中各种权力、利益和角色等方面的各种矛盾冲突问题时刻影响着城市规划的制定和实施，这些问题的根源就是因为制度不健全、公共组织和管理者价值失范、职责责任缺失以及权力监督机制不健全等多方面原因造成的.运用伦理观点深刻剖析存在问题的成因，提出通过健全制度保障体系（包括伦理制度建设）、提升道德伦理修养、加强权力和伦理监督、提高公众监督参与率、树立正确价值观等可从根本上保障公共利益，从而使城市规划工作有序健康的发展.