生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿制度的协调适用研究

◇杨雅妮

一、问题的提出

污染环境、破坏生态行为的损害结果具有非常显著的二元性特征，往往会同时损害特定受害人的人身、财产利益等私益和生态环境利益等公益，这种“叠合性损害”使得公私益诉讼“联手”对生态环境进行保护成为必要。近年来，我国在传统的环境侵权诉讼之外，构建了以环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼为代表的公益性诉讼制度，在生态环境保护领域形成了公私益诉讼“并驾齐驱”的良好格局。惩罚性赔偿（punitivedamages），又称报复性赔偿（vindictivedamages），是行为人所承担的一种超出实际损害数额的责任方式，兼具救济、惩罚、威慑与预防等多重功能，能够有效弥补“同质补偿”之不足。2020年8月，深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》第三十条第二款①根据 《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》第三十条第二款的规定，生态环境损害赔偿金和费用包括：生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，清除污染、修复生态环境的费用，防止损害发生和扩大所支出的合理费用，以及人民法院判决的惩罚性赔偿金。首次将“惩罚性赔偿金”列为生态环境损害赔偿金的来源之一，变相认可了惩罚性赔偿在生态环境民事公益诉讼①根据《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》第二条的规定，生态环境民事公益诉讼是指人民检察院、有关行政机关和社会组织为了保护社会公共利益，对污染环境、破坏生态造成实际损害或者存在重大损害风险的行为，向人民法院提起的民事诉讼。中的适用。《民法典》第一千两百三十二条以基本法的形式引入生态环境惩罚性赔偿制度，赋予了“被侵权人”惩罚性赔偿请求权。2021年7月1日实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》（高检发释字〔2021〕2号，以下简称《公益诉讼办案规则》）第九十八条第二款规定了人民检察院在破坏生态环境和资源保护领域提出惩罚性赔偿请求的权力。2022年1月20日实施的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2022〕1号，以下简称《惩罚性赔偿解释》）对惩罚性赔偿在生态环境侵权纠纷案件中的具体适用作了解释，并在第十二条中承认了“国家规定的机关或者法律规定的组织”代表“被侵权人”主张惩罚性赔偿的权利。至此，惩罚性赔偿在我国生态环境公私益诉讼中全面确立，成为保护生态环境的一把“利器”。

与此同时，学者们也对如何理解《民法典》第一千两百三十二条中的“被侵权人”、该条规定能否用于救济生态环境损害以及能否适用于环境民事诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等公益性诉讼进行了广泛讨论，并形成了不同观点。一种观点认为，“被侵权人”不包括“国家机关和有关社会组织”，“生态环境损害不宜适用惩罚性赔偿”[1]，该条规定的惩罚性赔偿只能适用于环境侵权私益性诉讼。②对该观点的论证，参见王利明：《〈民法典〉中环境污染和生态破坏责任的亮点》，《广东社会科学》2021年第1期，第216页；周勇飞：《解释论下环境侵权惩罚性赔偿的适用限制》《南京工业大学学报(社会科学版),2021年第6期，第25页。王艳分《〈民法典〉环境侵权惩罚性赔偿的司法适用》《江汉学术》2022年第3期，第111页；谢秋凌：《生态环境侵权惩罚性赔偿责任的证成及适用——兼评《〈民法典〉第一千二百三十二条》《广西社会科学》2021年第1期，第10页；等。另一种观点则认为，《民法典》第一千两百三十二条并未对“被侵权人”的范围作出明确规定，纵观立法进程与立法宗旨，该条所规定的惩罚性赔偿制度既可以适用于环境侵权私益性诉讼，也可以适用于生态环境公益性诉讼。③对该观点的论证，参见李华琪,潘云志：《环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的适用问题研究》，《法律适用》2020年第23期，第24页；丁晓华：《〈民法典〉与环境民事公益诉讼赔偿范围的扩张与完善》，《法律适用》2020年第23期，第92页；梁勇,朱烨：《环境侵权惩罚性赔偿构成要件法律适用研究》，《法律适用》2020年第23期，第113页。现阶段，虽然学界对于上述问题仍存在认识分歧，但《公益诉讼办案规则》已经明确规定了人民检察院在环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿请求权，《惩罚性赔偿解释》第十二条也承认了“国家规定的机关或者法律规定的组织”对于生态环境损害主张惩罚性赔偿的权利。以上规定，足以为惩罚性赔偿在生态环境公益性诉讼中的适用提供法律依据。实践中，在被称为我国首例适用《民法典》第一千两百三十二条的“污染环境案”——“海蓝公司环境污染案”④此案为江西高院发布十大典型案例之一，由公益诉讼起诉人浮梁县人民检察院提起，法院最终判决被告浙江海蓝化工集团有限公司赔偿3025071．91元，其中环境污染惩罚性赔偿171406．35元，并在国家级新闻媒体上向社会公众赔礼道歉。被告服判不上诉，该判决已发生法律效力。和首例适用《民法典》第一千两百三十二条的“破坏生态案”——“陈某荣、杨某莲非法捕捞水产品案”⑤此案为江西高院发布十大典型案例之一，由公诉机关武宁县人民检察院在刑事诉讼中作为附带民事公益诉讼起诉人提起，法院最终判决两被告共同交付生态修复资金7000元，并共同承担惩罚性赔偿金3000元。宣判后，当事人当庭表示服判不上诉。中，也均是由“人民检察院”提起诉讼并主张惩罚性赔偿请求，且均获得了法院判决支持。

在这种背景下，如何在生态环境公私益诉讼中实现惩罚性赔偿的协调适用，就成为现阶段一个亟需解决的重要问题。遗憾的是，近年来学界的研究主要集中在生态环境公益性诉讼引入惩罚性赔偿的必要性，公益损害惩罚性赔偿制度的功能、惩罚性赔偿金与罚金、行政罚款的关系以及惩罚性赔偿金的归属与管理等方面，对于惩罚性赔偿在生态环境公私益诉讼中的协调适用问题，研究不多且未形成统一观点。本文基于现行规范，综合运用价值分析法、比较研究法等研究方法，结合我国司法实践，从公私益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系、公私益惩罚性赔偿金的清偿顺序、惩罚性赔偿金的确定方式以及分配机制等方面，对生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿的协调路径进行了探究。

二、生态环境公私益诉讼惩罚性赔偿适用问题检视

当前，我国生态环境公私益诉讼中的惩罚性赔偿制度均已确立，《惩罚性赔偿解释》对公私益损害惩罚性赔偿的诉权主体、救济客体、赔偿金的归属、计算基数等均作了规定。以此为据，在生态环境公益性诉讼中，“国家规定的机关和法律规定的组织”有权针对生态环境损害主张惩罚性赔偿，赔偿金归属为公益保护基金或上缴国库等，赔偿金计算基数为期间服务功能损失、功能永久性损害损失数额；在生态环境侵权诉讼中，被侵权人有权就人身、财产损害主张惩罚性赔偿，赔偿金归属为特定的受害主体，赔偿金计算基数为人身损害赔偿金、财产损失数额。在这种背景下，针对行为人所实施的同一不法行为，就可能会因起诉主体和救济客体的不同而出现惩罚性赔偿在生态环境公私益诉讼中“共存”的现象。遗憾的是，虽然惩罚性赔偿在生态环境公私益诉讼中的适用已经得到法律认可，但相关规定几乎均属于对适格原告惩罚性赔偿请求权的赋权性规定，对于如何在生态环境公私益诉讼中协调适用惩罚性赔偿，仍缺乏具体的操作规则。尤其是在针对行为人同一不法行为而引发的生态环境公私益诉讼中，公私益损害惩罚性赔偿请求权关系不明、公私益损害惩罚性赔偿金清偿顺序不清、惩罚性赔偿金确定方式不合理以及分配机制不科学等问题依然存在，给惩罚性赔偿制度在公私益诉讼中的协调适用造成了障碍。

（一）公私益诉讼中惩罚性赔偿请求权关系不明

在公益性诉讼中，惩罚性赔偿请求权由公益诉权主体所享有，以生态环境利益损害为基础；在私益性诉讼中，惩罚性赔偿请求权由“被侵权人”所享有，以人身、财产利益损害为基础。根据现行规定，不论是在公益性诉讼中还是在私益性诉讼中，诉权主体都可以提出惩罚性赔偿请求，这就使得惩罚性赔偿请求权在不同性质、不同类型的生态环境诉讼中“并立”成为可能。以此为据，如果以“A”代表“生态环境侵权诉讼”、以“B”代表“环境民事公益诉讼”、以“C”代表“生态环境损害赔偿诉讼”，则实践中可能出现“A+B”“A+C”“B+C”三种生态环境公私益诉讼组合方式。

在上述三种组合中，既涉及公益损害惩罚性赔偿请求权与私益损害惩罚性赔偿请求权的协调，也涉及到公益损害惩罚性赔偿请求权之间的协调。然而，遗憾的是，由于现行法律规范供给不足，实务中对于如何协调处理公私益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系，仍存在以下困惑：一是公益性诉讼和私益性诉讼中的惩罚性赔偿请求权能否“并行”？这又可以分为三种具体情形：第一，公益性诉讼中的诉权主体能否与私益性诉讼中的“被侵权人”同时主张惩罚性赔偿请求权？第二，在先私益性诉讼中“被侵权人”私益损害惩罚性赔偿请求权获得满足后，后续公益性诉讼的诉权主体能否再主张公益损害惩罚性赔偿？第三，在先公益性诉讼中诉权主体的公益损害惩罚性赔偿请求权获得满足后，后续私益性诉讼中的“被侵权人”能否再主张私益损害惩罚性赔偿？二是在不同类型的公益性诉讼中，惩罚性赔偿请求权能否“并行”？即如果诉权主体在不同类型（主要体现为B和C）的公益性诉讼中同时提出公益损害惩罚性赔偿请求，法院应如何处理？应当先审理哪一个诉讼中的惩罚性赔偿请求？如果“前诉”中的惩罚性赔偿请求已经得到支持，“后诉”中应否再允许诉权主体提出？如果“后诉”中的适格原告也主张公益损害惩罚性赔偿，法院应当如何处理？

以上均是惩罚性赔偿制度在生态环境公私益诉讼中协调适用必须面对的现实性问题，其实质是公益损害与私益损害惩罚性赔偿请求权以及不同类型公益性诉讼中公益损害惩罚性赔偿请求权的关系问题。遗憾的是，虽然《民法典》第一千两百三十二条、《公益诉讼办案规则》第九十八条第二款以及《惩罚性赔偿解释》对生态环境惩罚性赔偿请求权作了规定，但从其具体内容来看，几乎都是针对某一类型诉讼中惩罚性赔偿请求权的赋权性规定，并未对生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系作出安排。最高人民法院出台的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十七条和第十八条虽然对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的审理顺序作了安排，但也并未明确规定“两诉”中惩罚性赔偿请求权的关系。

（二）公私益损害惩罚性赔偿金清偿顺序不清

在我国，生态环境公私益损害惩罚性赔偿的规范构造呈现出明显的同质性，除请求权主体、救济客体存在差异之外，二者在主观要件、行为要件以及结果要件等方面均完全相同。这就意味着，在当前生态环境司法保护公私益诉讼“并行”的救济模式下，针对行为人所实施的同一不法行为，“如果私益诉讼中可成立惩罚性赔偿，那么公益诉讼也同样成立”[2]，在这种背景下，要实现生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿的协调适用，就必须厘清公私益损害惩罚性赔偿金的清偿顺序，即当诉权主体在公私益诉讼中均主张惩罚性赔偿且均得到了法院支持，而行为人的财产又不足以同时支付公益损害惩罚性赔偿金与私益损害惩罚性赔偿金时，应当优先向谁清偿？是优先向“被侵权人”支付，还是优先向“国家规定的机关和法律规定的组织”支付？对此问题，我国法律并未作出明确规定，但实务中却可能出现，一旦处理不当，既不利于对“被侵权人”的激励与救济，也不利于生态环境利益的保护，还可能引起公私益损害惩罚性赔偿的功能紊乱，亟需进行规范。

（三）公私益损害惩罚性赔偿金确定方式不合理

合理的惩罚性赔偿数额是实现生态环境公私益诉中惩罚性赔偿制度协调适用的关键。如果惩罚性赔偿数额过低，往往难以发挥制度的惩罚与威慑功能，而过高的惩罚性赔偿数额又可能导致制度功能扭曲，带来新的不公正现象。学界普遍认为，基于惩罚性赔偿责任的严苛性，“行为人/被告的诉讼负担应被控制在合理的范围之内。”[3]但对于如何控制，则存在分歧，争议主要集中在“倍数”的设定以及应否设定最高限额两个方面。对于“倍数”的设定，主要形成了“等比比率”与“倍数比率”两种观点。“等比比率”的主张者认为，“无论生态环境损害由何种行为导致，惩罚性赔偿责任的数额都不能多于填补性赔偿金。”[4]该做法源于美国的“埃克森案”，在该案中，联邦最高法院就将“等比规则”作为确定惩罚性赔偿数额的标准。“倍数比率”的主张者则认为，为体现惩罚性赔偿的惩罚与威慑功能，应在相应的基数上乘以大于1的“倍数”。例如，有学者就认为，可以参照《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐办法》的规定，“以1.5—10倍为‘乘数倍率’计算出赔偿金数额”[5]。对于应否对惩罚性赔偿设置最高限额，学界也存在不同观点。“肯定者”认为，为确保惩罚性赔偿金能够得到执行，应当设置最高限额，具体可“考虑通过采取相应比例设置”[5]，如参照侵权人的支付能力，按照相应比例对惩罚性赔偿金的最高数额进行控制。“反对者”则认为，规定惩罚性赔偿的最高限额“可能会导致惩罚过轻”[6]，“导致其惩罚功能的丧失”[5]，比如，对于一家资金雄厚的企业而言，“最高数额可能微不足道，也起不到威慑的作用”[6]。

实务中，在《惩罚性赔偿解释》实施之前，对惩罚性赔偿数额的计算五花八门，有以“所猎捕野生动物的基准价值”的“三倍”计算的①四川省剑阁县人民法院（2021）川0823民初2349号民事判决书。，有以“环境功能性损失费用”的“三倍”计算的②江西省浮梁县人民法院（2020）赣0222民初796号民事判决书。，有“酌情判令”的③山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02民初69号民事判决书。，……计算基数与倍数均不统一，也未有最高限额之规定。最终，《惩罚性赔偿解释》在“固定倍率式”“区间倍率式”以及“自由裁量式”三种模式中选择了“固定倍率式”，对私益损害惩罚性赔偿金与公益损害惩罚性赔偿金的计算基数与倍数作了统一规定，并设置了“二倍”的最高倍数限制。从《惩罚性赔偿解释》的规定来看，虽然其为统一公私益损害惩罚性赔偿金的计算方法提供了规范依据，但对于行为人而言并不具有适度性与相称性，违背了比例原则的基本要求。尤其是在一些损害赔偿数额较高或者巨大的公益性诉讼案件中，如果以“期间服务功能损失”或“永久性功能损失”数额为计算基数，再乘以“二倍”的倍数，可能会产生“天价”惩罚性赔偿金①近年来，在一些涉及生态环境损害的案件中，法院判决支持的“期间服务功能损失”和“永久性功能损失”动辄千万甚至上亿，数额通常都比较大。例如，在“振华公司案”中，德州市中级人民法院判决被告德州晶华集团振华有限公司承担的损害赔偿数额为2198．36万元；在“腾格里沙漠案”中，八家企业所承担的损害赔偿金高达5．69亿元；在“广州市人民检察院诉广州市花都区卫洁垃圾综合处理厂、李永强固体废物污染环境民事公益诉讼案”中，服务功能损失费用也高达1714．35万元……。这不仅会给行为人带来难以承受之重，甚至直接破产，而且会对相关企业从事类似生产活动形成过分“阻遏”，最终导致手段与目的之间不再具有适当性、必要性与相当性。

更重要的是，从功能上看，公私益损害惩罚性赔偿均具有救济、惩罚、威慑、预防等功能，且均能够通过对不法行为的惩罚实现维护生态环境的效果；从责任承担者来看，由于公私益损害惩罚性赔偿针对的是同一行为人所实施的污染环境、破坏生态行为，因而也往往是由同一责任主体所承担。正是这种功能上的重叠性及责任承担者的同一性，使得在生态环境公私益诉讼共存时，确定一个合理的公私益损害惩罚性赔偿总额，并以此作为被告人承担惩罚性赔偿责任的上限成为必要。但在我国，公益损害惩罚性赔偿金与私益损害惩罚性赔偿金的计算分别遵循不同规则，且二者之间互不影响，法院在确定惩罚性赔偿金数额时，也缺乏从侵权人角度出发对公私益损害赔偿总额进行统筹考量的意识，仅以是否符合法律规定为判断标准。这种做法不仅会导致公私益惩罚性赔偿的功能重叠，还可能导致重复追责，给行为人带来过重的责任负担，与比例原则的基本要求相背离。

（四）公私益损害惩罚性赔偿金分配机制不科学

我国立法并没有对生态环境惩罚性赔偿金如何分配作出规定，《民法典》仅笼统赋予了“被侵权人”惩罚性赔偿请求权，其他立法也未对惩罚性赔偿金应当如何分配作出规定。实践中，诉讼性质不同，惩罚性赔偿金的分配也不一样。在私益性诉讼中，惩罚性赔偿金的分配主要参照知识产权、产品质量、消费者权益保护等已有领域惩罚性赔偿金的分配方法，遵循侵权责任损害赔偿一般支付规则，将其直接交付给人身、财产受到损害的自然人、法人或者非法人组织。在公益性诉讼中，惩罚性赔偿金的分配则较为复杂，有支付给被污染地村民委员会的②参见江西省浮梁县人民法院（2020）赣0222 民初796号民事判决书。该案中，法院判决被告海蓝公司按环境功能性损失费用的3倍承担环境污染惩罚性赔偿171406．35元，赔偿到位后将依法支付给浮梁县湘湖镇洞口村村民委员会。，有全部缴纳给法院的③参见陕西省镇安县人民法院（2021）陕1025刑初21号刑事附带民事判决书。该案中，法院判决被告赔偿滥伐林木3倍以上的生态损害赔偿金9384元，并要求其向法院缴纳。，也有部分缴纳给法院、部分折合成公益劳动的④参见山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02民初69号民事判决书。该案中，法院共判决被告承担惩罚性赔偿99050元，其中74126元限期向法院缴纳，24924元以被告指定2人,每人提供60日生态环境公益劳动的方式承担。……做法各不相同，主要形成了纳入公益基金、上缴国库、直接分配和代管等四种分配模式[7]。值得注意的是，2020年3月，财政部、最高人民法院、最高人民检察院等九部门联合印发的《关于〈生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）〉的通知》（以下简称《管理办法（试行）》）已经明确规定，生态环境损害赔偿金“实行国库集中收缴”，应“纳入一般公共预算管理”，这一规定虽不是专门针对惩罚性赔偿金的，但可以为公益损害惩罚性赔偿金的分配提供参照。

从当前做法来看，公私益损害惩罚性赔偿金的分配属于两套完全独立的体系，彼此之间不存在任何“交集”。这种分配方法的好处是“公”“私”分明、简便易行，但如果长期如此，既不利于实现保护生态环境的目的，也与惩罚性赔偿的本质属性不符。一方面，不论是在公益性诉讼中还是在私益性诉讼中，现行做法都可能对生态环境保护造成实质性阻碍。这是因为，在公益性诉讼中，如果参照《管理办法（试行）》的规定将惩罚性赔偿金集中收缴国库、纳入一般公共预算管理，难以保证该笔资金能够全部被用于保护生态环境；在私益性诉讼中，“被侵权人”是理性的“经济人”，如果将惩罚性赔偿金完全交由其进行支配，其“并不一定将该笔费用用于修复生态环境，舍‘私益’护‘公益’”[8]，此时，保护生态环境的目的也将难以实现。另一方面，如果将公益损害惩罚性赔偿金集中收缴国库，也与惩罚性赔偿责任的本质属性不符。截至目前，虽然学界对惩罚性赔偿责任的本质属性仍未达成共识，但在我国，不论是学界通说还是法律规定，都将其视为一种特殊的民事责任。在这种背景下，如果将惩罚性赔偿金与罚金、行政罚款等公法责任同等对待，将其集中收缴国库、纳入一般公共预算管理，既为后续“被侵权人”分享惩罚性赔偿金造成了障碍，也与惩罚性赔偿的民事责任属性不符。

三、生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿的协调路径

针对以上问题，要实现生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿的协调，应当以惩罚性赔偿的目的①根据美国《侵权法重述（第二版）》第908节第1款对惩罚性赔偿的定义，其主要目的在于“惩罚该赔偿交付方的恶劣行为并遏制他与相似者在将来实施类似行为”。参见［美］爱伦·M．芭波里克选编：《侵权法重述纲要（第三版）》，许传玺、石宏、董春华等译,许传玺审校,法律出版社2016年版，第456页。实现与功能协调为基本考量，在借鉴其他国家和地区惩罚性赔偿经验的基础上，从公私益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系、公私益损害惩罚性赔偿金的清偿顺序、惩罚性赔偿金的确定方式以及惩罚性赔偿金的分配机制等多方面入手，探索一条适合我国国情、能够有效协调公私益损害惩罚性赔偿的具体路径。

（一）明确公私益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系

要实现惩罚性赔偿制度在生态环境公私益诉讼中的协调适用，首先必须明确公私益损害惩罚性赔偿请求权的关系，这既包括公益损害与私益损害惩罚性赔偿请求权的关系，也包括不同类型公益性诉讼中公益损害惩罚性赔偿请求权之间的关系。对此，应着眼于环境责任一体化建构的需要，充分考虑我国生态环境领域三大诉讼之间的关系，对公私益损害惩罚性赔偿请求权的行使作出合理安排。

1．公益损害与私益损害惩罚性赔偿请求权可以“并行”。

这主要针对的是行为人同一不法行为既损害“被侵权人”人身、财产权益，又损害生态环境利益的情形。从理论上讲，由于在私益性诉讼与公益性诉讼中，“惩罚赔偿金所依据的损失不同，前者指向人身、财产损失，后者指向生态环境本身的损害”[9]，因此，“被侵权人”的私益损害惩罚性赔偿请求权与公益性诉讼中诉权主体所享有的公益损害惩罚性赔偿请求权原则上并不冲突。如果“被侵权人”在私益性诉讼中主张了私益损害惩罚性赔偿，公益性诉讼的诉权主体仍可在公益性诉讼中主张公益损害惩罚性赔偿；反之，“公益诉讼并不阻碍私益诉讼”[7]，即使公益性诉权主体已经行使了公益损害惩罚性赔偿请求权，“被侵权人”仍可主张私益损害惩罚性赔偿。

2．不同类型公益性诉讼中惩罚性赔偿请求权只能“择一”。

这主要针对的是同一生态环境损害，起诉主体在不同类型的公益性诉讼中“同时”或“先后”主张惩罚性赔偿的情形。对此，笔者认为，我国法律规定的两类生态环境公益性诉讼在诉讼目的、救济客体以及所针对的对象方面均具有同质性，二者都以维护环境公共利益为根本目的，所救济的客体均为生态环境损害，针对的是行为人所实施的同一污染环境、破坏生态行为，在其中任何一类诉讼中适用惩罚性赔偿，足以实现对受损生态环境的救济和对行为人不法行为的制裁与威慑，也能够实现惩罚性赔偿的功能。基于此，为维护法律的公平正义，避免对同一生态环境损害的重复救济和对行为人同一不法行为的重复评价，在因同一不法行为引发的生态环境公益性诉讼中，惩罚性赔偿的适用应受到“一事不二罚原则”②该原则以限制重复责任为目的，其本意在于禁止国家对于人民之同一行为，以相同或类似之措施多次地处罚。的规范和约束，原则上，公益损害惩罚性赔偿请求权只能“择一”行使。

也就是说，在生态环境公益性诉讼中，环境民事公益诉讼原告、公益诉讼起诉人（检察机关）以及“赔偿权利人”等多元化诉权主体“不能同时对生态环境损害要求惩罚性赔偿”[10]，只能在其中一个诉讼程序中主张。这又具体表现为两种情形：一是在两类诉讼“共存”时。这主要是指两类公益性诉讼被“同时”提出，或在其中一个诉讼程序尚未结束前提出另一诉讼，此时，应当优先审理生态环境损害赔偿诉讼中的惩罚性赔偿请求。这是因为，“较环境公益诉讼原告而言，由赔偿权利人请求公害惩罚性赔偿更为契合环境司法救济机制的内在分工。”[3]这既是我国学界的通说，也与司法解释中对两类诉讼的顺位安排相符①根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十七条的规定，针对同一生态环境损害行为，同时提起生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的，应“先中止环境民事公益诉讼，优先审理行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼”，该规定也为如何处理生态环境损害赔偿诉讼中惩罚性赔偿与环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的关系提供了依据。。二是在两类诉讼“先后”出现时。这主要是指诉权主体已经在“前诉”（可能是环境民事公益诉讼，也可能是生态环境损害赔偿诉讼）中提出了惩罚性赔偿请求，在“后诉”中又再次提出的情形。对此，应根据“前诉”判决结果对“后诉”中的惩罚性赔偿请求作出不同处理。如果“前诉”中的惩罚性赔偿已经得到法院支持，应禁止“后诉”中惩罚性赔偿的提起；反之，应允许“后诉”中的诉权主体主张惩罚性赔偿。

（二）厘清公私益损害惩罚性赔偿金的清偿顺序

要厘清公私益损害惩罚性赔偿金的清偿顺序，必须以生态环境公私益诉讼的目的以及惩罚性赔偿的功能为基础，正确认识公私益损害惩罚性赔偿的责任性质。一方面，从目的上来看，我国生态环境公私益诉讼的形成逻辑决定了在私益性诉讼中，惩罚性赔偿的“出发点以及首要目的在于私人利益的救济”[11]，相应地，私益损害惩罚性赔偿也应以救济“被侵权人”人身、财产损害为根本目的；而在公益性诉讼中，惩罚性赔偿则以维护生态环境公共利益为目的，主要由“国家规定的机关和法律规定的组织”等负有公益维护职能的主体所主张。另一方面，从功能上来看，在私益性诉讼中，惩罚性赔偿主要反映的是对被告行为“个别报应不法性”的评价，不以“惩罚”为主要制度功能，其功能侧重于对“被侵权人”的“损害填补”与“起诉激励”，其救济功能更为明显；而在公益性诉讼中，惩罚性赔偿主要反映的是对被告行为的“全部整体不法性评价”，其与同属公法责任的罚金、行政罚款在功能上更具同质性，侧重于“惩罚与威慑”。

以上述分析为基础，在私益性诉讼中，可以将惩罚性赔偿“看作是对受害人维护环境公益的一种嘉奖”[12]以及对受损民事权益的一种补偿，其与传统民事责任中的赔偿损失更为相似，在性质上也更偏向于私法性质。而在公益性诉讼中，惩罚性赔偿则与罚金、行政罚款等公法制裁具有同质性，相应地，其在性质上也就更偏向于公法性质。虽然我国法律已经将惩罚性赔偿责任规定为一种民事责任方式，但从学理上讲，惩罚性赔偿兼具公法与私法双重属性，这也决定了其适用于生态环境公私益诉讼时，会因诉讼性质的不同而在责任属性上有所偏向。如果行为人因同一不法行为，既要承担公益损害惩罚性赔偿金，又要承担私益损害惩罚性赔偿金，而其财产又不足以同时支付的，应以偏向私法属性的私益损害惩罚性赔偿金“优先受偿”为基本遵循，在向“被侵权人”支付私益损害惩罚性赔偿金后，如果还有剩余，再用于支付偏向公法属性的公益损害惩罚性赔偿金。

（三）以比例原则作为惩罚性赔偿的确定原则

比例原则首见于宪法理论，有广义和狭义之分，是判断法律对宪法权利的限制是否正当的最重要路径[13]。广义的比例原则关注手段与目的之间的适当性、必要性与相当性，狭义的比例原则又被称为禁止过度原则（bermaverbot），仅指相当性（angemessenheit），旨在确定国家权力行使所造成的不利后果与该权力所追求的目的之间是成比例的。当前，各国理论与实务虽然对比例原则能否适用于民法领域尚有争议，但法官在确定惩罚性赔偿的具体数额时，都直接或间接将比例原则作为分析和裁判的工具[14]。我国的生态环境惩罚性赔偿制度虽然被规定于《民法典》当中，但它实质上是公法规范中的比例原则渗透进民事责任体系的具体表现，属于一种基于司法公权力的、准刑事性的民事罚金制度，理应受到比例原则的限制，惩罚性赔偿数额也应当具有适度性与相称性，不应超出被告所能承受的范围。

以比例原则为依据，不论是在公益性诉讼中还是在私益性诉讼中，确定惩罚性赔偿金的数额时“一般性地强调受害人优先保护的理念对于行为人并不公正”[15]，应同时关注对侵权人合法权益的保护，这就要求惩罚性赔偿的数额应当与行为人所实施的不法行为相符。具体而言，应通过“等比规则”与“设置最高限额”相结合的方式予以确定。一方面，以“等比规则”（即1∶1的责任比率）作为惩罚性赔偿数额的计算标准，并以此判断惩罚性赔偿责任是否合宪。具体做法为：第一，在私益性诉讼中，采取“个别报应不法性”评价标准，单纯评价“损害该案原告”的不法行为，惩罚性赔偿数额不得高于“被侵权人”人身权益、财产权益“损害”数额。第二，在公益性诉讼中，则采取“全部整体不法性”评价标准，将行为人所实施的“整体全部”不法行为作为评价对象，惩罚性赔偿数额原则上不得超过“期间服务功能损失”或“服务功能永久性损失”的数额。第三，在私益性诉讼与公益性诉讼共存时，为防止公私益损害惩罚性赔偿同时适用给侵权人带来过重负担，应将侵权人所实施的同一不法行为作为一个整体，由专业的鉴定评估机构对该行为所造成的全部损害后果（既包括人身、财产权益损害，也包括生态环境损害）进行全面评价，总体上确定一个合理的惩罚性赔偿数额。在该数额确定之后，公益损害惩罚性赔偿金与私益损害惩罚性赔偿金的总和原则上不应超过该数额。

以上做法，均“可以避免使被告受到有违比例原则的严苛处罚”[4]，符合比例原则的基本要求。除以上外，为实现立法目的，协调处理好生态环境保护与经济社会发展的关系，在确定惩罚性赔偿的数额时，还应当考虑侵权人的经济承受能力，确保惩罚性赔偿数额的适当性与相当性。具体可以行为人支付能力的相应百分比（如80%）为限，确定惩罚性赔偿的最高数额，对于在此限度内的惩罚性赔偿请求，法官可根据案件情况自由裁量；超过此限度的，一般不予支持。

（四）构建科学的公私益损害惩罚性赔偿金分配机制

公私益损害惩罚性赔偿金的科学分配也是生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿协调适用中的重要问题。在生态环境公私益诉讼中，对于惩罚性赔偿金的分配，应当充分考虑诉讼目的实现的需要、救济客体的特殊性以及公私益损害惩罚性赔偿的功能差异，并将其置于整个生态环境保护责任体系中予以考虑。

1．公益性诉讼中惩罚性赔偿金的分配。

在生态环境公益性诉讼中，不论是环境民事公益诉讼还是生态环境损害赔偿诉讼，惩罚性赔偿请求权的行使都是以生态环境损害为前提的，也就是说，只有发生了生态环境损害结果，侵权人需要承担赔偿责任时，诉权主体才有权以此为基础主张公益损害惩罚性赔偿。而从《民法典》第一千两百三十四条和第一千两百三十五条规定的责任来看，对生态环境损害的救济是以生态环境修复责任为优先选择的，而不是赔偿损失责任（当然也不是惩罚性赔偿责任）。基于此，虽然公益损害惩罚性赔偿也兼具救济、惩戒、威慑、预防等多重功能，但从我国整个生态环境保护责任体系看，其救济功能已显著弱化，相应地，对于公益损害惩罚性赔偿金的分配，也就更应关注其惩戒、威慑、预防功能的实现。

遵循以上思路，对于公益性诉讼中的惩罚性赔偿金分配，应以生态环境公共利益的保护为基本导向，将其放置在整个生态环境保护责任体系中去进行考量，具体而言，应将其分配给最有能力保护生态环境公共利益的主体，将其上缴国库或由法院、检察院代管，甚至交给一些集体组织去支配的做法，都不是最佳选择。为避免将惩罚性赔偿金“纳入一般公共预算”而给生态环境保护带来不利影响，应在全国范围内建立统一的生态环境公益基金，并将生态环境公益性诉讼中的惩罚性赔偿金全部纳入生态环境公益基金账户，重点用于支付不同主体进行生态环境保护所产生的合理费用。例如，可用于支付适格主体提起公益性诉讼所产生的案件受理费用，以及对相关损害事实的鉴定、评估费用等，使其专门用于保护生态环境。至于对受害生态环境的修复与救济，则交由生态环境修复责任来保障，具体根据情况由侵权人实施修复生态环境的行为或者承担生态修复费用。

2．私益性诉讼中惩罚性赔偿金的分配。

对于如何分配私益性诉讼中的惩罚性赔偿金，学界主要形成了两种观点。一种观点认为，在生态环境侵权领域，不能由于生态环境损害这类公益损害的存在就对惩罚性赔偿金的分配作出特殊规定[16]，将惩罚性赔偿金用于修复生态损害“将会影响民法典有关惩罚性赔偿性质规整性和归属一致性”[16]，既无法与我国其他领域惩罚性赔偿金分配机制保持一致，也难以“调动私人执法之积极性和起到对恶性侵权行为的震慑”[16]。因此，应将私益性诉讼中的惩罚性赔偿金“全部归属于被侵权人”[3]。另一种观点认为，生态环境本身具有公共共用物的特质，惩罚性赔偿“应当先去弥补受害人的实际损害，之后再将余下的数额主要用于修复生态损害”[17]。因此，即使是在私益性诉讼中，对惩罚性赔偿金的分配也要兼顾“损害填补”“起诉激励”与保护生态环境的多重需要，在不同主体之间进行科学分配，不能将其完全交给“被侵权人”。

笔者认为，首先，在不同主体之间科学分配惩罚性赔偿金，既符合生态环境侵权损害结果的“二元性”特征，也有利于缓解公益保护机构在生态环境保护方面面临的经济压力。这是因为，在生态环境侵权领域，被告人的不法行为在对“被侵权人”人身、财产利益造成损害的同时，往往会同时直接或者间接损害到生态环境利益，因此，不能仅为了维护《民法典》中有关惩罚性赔偿规定的统一性就将私益损害惩罚性赔偿金完全分配给“被侵权人”，以此为由反对将私益性诉讼中的惩罚性赔偿金用于保护生态环境的观点，没有充分考虑生态环境侵权的特殊性，难以成立。不仅如此，一旦生态环境利益受到损害，公益维护机关和公益保护组织就“需要通过一定的费用弥补侵权损失，因而也有理由获得一部分惩罚性赔偿金。”[18]反之，若将惩罚性赔偿金完全分配给“被侵权人”所有，会“加重政府有关部门生态环境修复的压力”[12]。其次，在不同主体之间分配惩罚性赔偿金，不会给“被侵权人”带来任何不利。一方面，从程序上看，我国的惩罚性赔偿与补偿性赔偿适用的是同一诉讼程序，对于“被侵权人”而言，即使其在诉讼中主张惩罚性赔偿，也既不会显著增加其诉讼成本，又不会造成不必要的程序负担。另一方面，从实体上看，即使是在不同主体之间分配惩罚性赔偿金，“被侵权人”也是参与分配的重要主体之一，其实体利益总体上不会受到实质性影响；反之，若将惩罚性赔偿金完全分配给“被侵权人”，反而可能存在不当得利之嫌疑。最后，在不同主体之间分配惩罚性赔偿金，也符合其他国家和地区的做法。例如，在美国，惩罚性赔偿金分享制度（Split-recoverySystems）①即将原告所获得的惩罚性赔偿金中的一部分转移给州或地方政府，以供公众使用。参见Doug Rendleman, Commom Law Punitive Damages: Something for Everyone,7 University of St． Thomas Law Journal 1,9(2009)．已经得到部分州立法的认可。虽然各州立法规定的分配比例并不一致，但均承认应将惩罚性赔偿金的一定比例支付给政府。如根据相关规定，在佛罗里达州，惩罚性赔偿金的35%归州政府，65%归被侵权人；在犹他州，惩罚性赔偿金超过2万美元时，50%归州财政部门，50%归被侵权人；在佐治亚州，惩罚性赔偿金的75%归州政府，25%归被侵权人[19]。

综上，在私益性诉讼中，将惩罚性赔偿金在不同主体之间进行分配，既符合生态环境侵权的特点，又不会损害“被侵权人”的利益，还有域外经验的支持。基于此，为确保生态环境惩罚性赔偿的功能能够得到充分发挥，在对私益损害惩罚性赔偿金进行分配时，应在“被侵权人”“潜在受害人”及公益保护机构之间设置一个合理比例，在将一部分惩罚性赔偿金分配给“私人”之后，将剩余数额分配给公益保护机构，用于维护生态环境公共利益。

结 语

生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿的协调是生态环境司法实践中出现的新问题，也是“建立系统完整的生态文明制度体系”的重要环节和基本要求。本文以我国生态环境公私益诉讼“并行”的司法救济模式为出发点，基于诉讼目的、救济客体以及公私益损害惩罚性赔偿的功能差异等因素，对生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系、公私益损害惩罚性赔偿金的清偿顺序、惩罚性赔偿金的确定方式及分配机制等进行了探索，在一定程度上有利于实现惩罚性赔偿制度在生态环境公私益诉讼中的协调适用。但是，在生态环境公私益诉讼中，惩罚性赔偿的协调适用涉及问题众多，受各种主客观条件的限制，本文的研究还不够深入，也不可能面面俱到。因此，本研究仅是对此问题的初步思考，相关结论也不够成熟和全面，要实现生态环境公私益诉讼中惩罚性赔偿的协调适用，还需要其他机制的配合、监督与保障。真心期待学界同仁能够加入，共同关注生态环境惩罚性赔偿的司法适用问题。