宅基地退出复耕实践困境与生态补偿机制的构建

◇吴 萍

宅基地退出改革是解决土地低效闲置利用，牢牢守住18亿亩耕地红线和保障城镇化建设用地的重要举措。促进退出宅基地的高效再利用则是宅基地退出改革的应有之义。当前农村宅基地退出后一是作为存量建设用地满足产业发展、公益事业及未来村民建房需求，二是通过整理复垦为耕地形成增减挂钩指标入市，三是依法有序转变为集体经营性建设用地同等入市。其中宅基地复耕是宅基地退出再利用中被采用最多的一种方式。宅基地退出复耕对实现土地的集约节约利用，确保耕地总量动态平衡具有积极意义，但由于耕地比较效益低，实践中宅基地退出复耕推进缓慢，复垦后的耕地质量也较难保证。目前已有学者关注到这一问题，并相应地提出了解决对策。汪莉[1]提出增加对土地发展权的经济补偿，确立农民及集体对新增建设用地指标的支配权。余永和[2]则从健全农民社会保障等配套制度方面提出解决对策。显然，当前的宅基地退出复耕补偿无论是理论还是实践均立足于宅基地的财产属性和社会属性，致使宅基地退出复耕的补偿资金来源单一，补偿标准较低，民众积极性难以调动，宅基地退出复耕遭遇一定的困境。其实土地的生态属性与财产属性具有共生性[3]，生态文明时代土地的生态属性与生态价值更应得到彰显。生态补偿是生态价值实现的重要途径，2021年9月12日中办、国办印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要建立健全分类补偿制度，完善耕地保护补偿机制。本文针对当前宅基地退出复耕实践中的困境，在纯粹的财产补偿之外探索宅基地退出复耕的生态补偿，拓宽宅基地退出复耕的资金来源渠道，提高补偿标准，调动公众参与积极性，对保障新一轮农村土地制度改革健康、稳妥、有序推进意义重大。

一、宅基地退出复耕及其实践困境

我国《民法典》和《土地管理法》均未对“宅基地”的概念作出明确的界定，根据2019年9月中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。新中国成立以来我国农村宅基地经历了从农民私有到农村集体所有，从允许流转到限制性流转的发展演变过程[4]，逐渐形成了独具特色的宅基地权属和管理制度，即集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转[5]。这一制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础性和关键性作用，但其本身的漏洞以及与市场化、城镇化的不相适应，在实践中也遇到了种种矛盾与问题，如农民建新后不拆旧，进城后不退出宅基地，加上结婚、继承等形成的一户多宅，农村空置住宅、“空心村”、超标占用现象极为严重，致使宅基地闲置浪费、低效利用。1997年至2007年的10年间，在我国城镇化快速推进，农村人口减少13%的情况下，宅基地却增长了约4%，人均用地高达229m2，近15%的宅基地被闲置[6]。土地资源具有不可再生性与稀缺性，宅基地的闲置低效利用严重挤压耕地保有量，威胁粮食安全。据统计，全国新增建设用地占用耕地年均约为480万亩，虽有占补平衡，2010年至2017年耕地却净减少780多万亩[5]。宅基地退出成为整合农村土地资源，保障城乡建设用地及切实保护耕地的重要突破口。

宅基地退出是指农户退出宅基地，其享有的宅基地使用权因此而消灭的现象[1]。按照党中央、国务院决策部署和中央全面深化改革工作安排，根据全国人民代表大会常务委员会有关授权决定，2015年3月原国土资源部选取33个县(市、区)开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点，其中的江西余江、云南大理等15个县（市、区）为宅基地管理制度改革试点县，主要探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。该轮试点原计划至2017年12月31日期限届满，后考虑到试点工作存在推进不够平衡，改革样本偏少，平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法不够多等问题，先后两度延期，至2019年12月31日结束，试点范围也逐步拓展到33个试点地区。2020年9月，农业农村部在第一轮试点基础上继续选定104个县（市、区）以及3个地级市开启新一轮农村宅基地制度改革试点，计划于2022年12月底前完成，重点探索宅基地自愿有偿退出机制。2015年后，上述改革试点地区相继开展了宅基地退出的探索与实践，形成了一些可复制、能推广、具有可操作性的宅基地退出实践经验与模式。如安徽金寨的“置换式”、宁夏平罗的“土地收储+以地养老”式、浙江义乌的“集地券”式、河南的“复垦券”式及江西余江的“货币补偿+住房优惠”模式等[2,7-9]。据统计，截至2018年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩[10]。一方面，由于宅基地有偿退出所需资金巨大，通常与退出后的有效再利用紧密结合，或复垦为耕地置换建设用地指标，或转化为产业用地出租、入股民宿、旅游等乡村产业，或调整为集体经营性建设用地直接入市；另一方面，缓解城镇化、工业化与耕地保护之间的冲突、减少城乡建设对耕地占用压力是宅基地制度改革始终如一的重要命题，宅基地复耕无疑成为宅基地退出再利用中被采用最多的一种方式。如浙江嘉善截至2017年共退出宅基地面积总数28.23平方千米，其中复耕14.75千米，占退出宅基地总面积的52.25%[11]。

宅基地复耕是指政府或者村集体将强制收回或农户自愿退出的闲置浪费的宅基地，通过土地整治后复垦为耕地的活动[12]。在新型城镇化与生态文明建设协同推进的当下，宅基地退出复耕有着积极的现实意义。其一，能有效缓解城镇化、工业化进程中城镇建设用地供给不足和严格耕地保护之间的矛盾。宅基地退出复耕提高了宅基地集约节约利用效能，改善了农村人居环境，增加了耕地面积，同时增加的耕地面积又通过增减挂钩政策弥补城镇建设用地指标的短缺，支持了城镇化、工业化的进程。其二，有助于增加农民财产性收入。宅基地退出复耕后新增加的耕地通过增减挂钩以节余指标、地票、集地券等方式入市交易，按《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）等文件的规定，整理复耕后新增耕地的土地增值收益须完全、及时地返还给农村，对农民要足额补偿、妥善安置。宅基地退出复耕使宅基地的隐性福利成为显性的财产性收入，广大农民得以平等地参与现代化进程，共享现代化成果。其三，有利于增进生态利益。宅基地退出复耕后土地性质发生了根本改变，退出地块从集体建设用地转化为农用地。农用地是生态用地，具有保持土壤、涵养水源、固碳、景观美学、提供物种生存繁衍等生态功能。同时，农用地还是生产生态产品用地，生产包括清新的空气、清洁的水源、茂盛的森林、适宜的气候等自然产品，以及有机食品、绿色农产品、生态工业品等物质产品[13]。但随着改革的持续推进,宅基地退出复耕也面临着不少问题。

第一，资金来源单一，且不具可持续性。当前各地的宅基地退出复耕完全由政府主导，资金筹措和安排也来源于地方财政。如宁夏平罗的“收储式”资金主要来自政府设立的移民安置资金和收储资金；安徽金寨的“置换式”资金一方面来源于国家扶贫政策资金，另一方面来源于宅基地复垦腾退的建设用地指标省内交易[7]；江西余江的拆迁补偿费和复垦工程费用由县财政在土地出让收益中列支。而宅基地退出复耕通常需支付三方面经费：一是退出补偿费，包括宅基地使用权补偿和宅基地上建筑物、构筑物补偿；二是建筑物拆除与清理费用；三是复耕费用，包括前期规划、设计及耕作层培育、土壤检测、验收费等，所需资金量较大。如江西余江在规划设计、耕作层土壤检测、竣工验收等前期、后期费用由县财政单独列支的情况下，给农村居民点的拆旧区拆迁补偿费和复垦工程费为5万元/亩①数据来源：2016年《余江县城乡建设用地增减挂钩工作实施方案》。，而发达地区如苏南给农户的补偿大约为100万元/亩[14]。面对如此巨大的资金支出，目前实践中单一的资金来源使得地方财政不堪重负，也不具可持续性。如宁夏平罗在2016年插花移民安置完成后,其“收储式”立即陷入资金短缺的窘境，而余江模式随着房地产市场和土地市场逐步回归理性，土地出让金趋稳，同样不可谋长远。

第二，补偿范围小，补偿标准低，农户参与积极性不高。追求自身利益最大化是主体决策的首要标准，补偿高低对农户退出复耕的积极性具有显著影响。当前关于宅基地退出复耕的补偿范围、补偿标准的法律规定比较模糊②《土地管理法》第66条规定，因为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地而由农村集体经济组织收回土地使用权的，应当给予适当补偿，而66条中规定的另两种情形以及其他方式的退出的补偿则没有涉及。，实践中可操作性不强，各地做法不一，但总体来看补偿范围小，补偿标准偏低。从补偿范围来看，按房地一体原则，宅基地退出补偿应包括宅基地使用权补偿和宅基地上建筑物、构筑物补偿两部分，而实践中各地基本上是择其一进行，多数只补偿宅基地上的房屋及其附属设施③实践中宅基地退出复耕后，原使用人享有优先承包经营权，农民集体和农民个人分别作为所有权人和使用权人的身份并没有改变，所以一般不补偿宅基地使用权。另有一些地方（如江西余江）为退出宅基地的农民颁发15年后生效的申请宅基地使用“权证”，农民并没有丧失宅基地使用权，故也不对宅基地使用权进行补偿。。如安徽马鞍山参考当地征地补偿标准，对退出宅基地的农户补偿其地上房屋及附属设施，而宅基地使用权不予补偿；安徽宁国由于退出的对象为居住条件恶劣、房屋破旧的农户，则对宅基地使用权进行一定的补偿，合法占有的补4万～6万元/亩，超标占用的补2万～3万元/亩，宅基地上的房屋不予补偿[1]。江西余江也是只补房不补地，根据《余江县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》，凡自愿有偿退出的则宅基地上的住房按建筑面积20～150元/平方米补偿，宅基地上的厨房、厕所、畜禽舍、柴火间等辅助用房按占地面积10～30元/平方米补偿，而该办法并未涉及宅基地使用权补偿问题。从补偿标准来看，无论是与集体经营性建设用地入市的补偿标准相比，还是与建设用地指标出让价格相比，宅基地退出复耕的补偿标准都是偏低的。以江西余江为例，村集体通过增减挂钩获得的宅基地退出复耕的补偿为5万元/亩，而宅基地退出后调整为集体经营性建设用地入市的补偿为7.3万元/亩，复耕后通过增减挂钩获得的建设用地指标出让价格则为23万元/亩，且这5万元还是拆迁补偿、复垦工程打捆包干的费用，农民实际到手的补偿很少。对宅基地退出补偿的不满意、升值的高期待，外加留置的无成本，都使得农民退出宅基地的积极性难以调动。

第三，复耕的耕地质量堪忧，后期管护缺乏。宅基地复耕工程复杂，包括建筑垃圾清理、耕作层培育、灌溉条件和路沟配套等，需要大量资金投入和长时间精心培育。当前一方面资金投入有限，另一方面获得更多的建设用地指标是地方政府实施宅基地复耕的根本动力，实践中重数量轻质量，整体上复垦的耕地地力不佳。河南省从出台宅基地“复垦券”制度到第一宗复垦券上市，中间间隔只有短短两个月时间[9]，其复耕质量可想而知。据调查，宅基地复耕的产量整体上只有同类耕地产量的40%～60%[15]。此外，宅基地复耕区域一般位于村庄规划区外，远离村民居住中心地，耕作不便，而且复耕补偿一次性支付，未配备后续管护资金，宅基地复耕后的后期管护普遍缺乏，甚至出现弃耕抛荒现象。如重庆云阳县复垦后的工程设施、田间道路闲置率达到28.81%以上，人为破坏或自然损坏程度在13.36%以上，土地利用增长率平均实现率仅为55%左右[16]，这意味着有接近45%的复垦耕地被抛荒撂荒。

二、宅基地退出复耕生态补偿的生成

资金来源单一、资金短缺、缺乏持续有效的资金投入是当前宅基地退出复耕实践困境的根源所在。探索多元化的资金来源渠道，增加资金的持续有效投入是纾解困局的良方。当前学界的研究仅关注到宅基地的财产属性和社会属性，并试图通过减少政府在增减挂钩中的分成来增加退地农民收入，保障退地农民合法权益，调动农民参与的积极性[1,8]。但在获利是政府推动增减挂钩重要动力的情况下，这种思路的实践力度和可持续性都不可被寄予厚望。我们认为，耕地是重要的自然资源，兼具财产属性和生态属性，宅基地退出复耕具备生态补偿生成的合理性与正当性。在单纯的财产补偿之外探索宅基地退出复耕的生态保护补偿，能有效拓宽宅基地退出复耕的资金来源渠道，扩大补偿范围，提高补偿标准，且能获得持续有效的资金输入。

2012年中共十八大提出“建立资源有偿使用制度和生态补偿制度”，2014年修订的《环境保护法》将生态补偿制度确立为环境法的一项基本制度。目前学界对“生态补偿”的概念尚未形成一致的见解，史玉成[17]认为，生态补偿在本质上是一种利益补偿机制，是因从事生态保护、治理、恢复与建设的单位和个人因增进公共生态利益而致自身利益减损或发展机会丧失，对生态受益者课以补偿义务的一种制度安排。潘佳[18]认为生态补偿由四个核心要素构成：第一，因人类活动产生；第二，以“受益者补偿”为原则；第三，解决环境正外部问题；第四，补偿之逻辑前提为生态保护者的发展机会受损。宅基地退出复耕符合生态补偿的内涵与构成要素，具备生态补偿生成的合理性与正当性。

第一，宅基地退出复耕存在财产权受限，发展机会受损，具有生态补偿的逻辑前提。2007年通过的《物权法》明确把宅基地使用权规定为用益物权。虽然受我国农村社会保障体制缺失现实的影响，宅基地使用权始终是一种受限制的用益物权，但2013年党的十八届三中全会以后的农村土地制度系列改革，以及2019年新出台的《土地管理法》，使得宅基地的财产属性不断得以确认与加强[19]。社会公共利益与私人利益既是互动的，也是冲突的，针对私有财产权从传统的绝对保护逐渐走向社会义务论，公权力对私财产权的限制已常态化[20]。从国家层面上看，国家基于社会公共利益目的而具备干预私人权利的正当性，同时为消除政府行为外部性对利益的侵害，政府在制度供给和管理机制上常常做出一定的补救，设计相应的补贴或援助制度给予公平的补偿[21]。而在环境保护领域此种补偿往往呈现出财产权补偿和生态保护利益补偿的竞合、重合或累计。如我国的“退耕还草”“退耕还林”“提供生态效益的防护林和特种用途林”等，法律法规相应规定了“森林生态效益补偿基金”“退耕还林中央财政补助资金”等补偿资金，其性质就兼具因环境资源开发利用限制而引起的财产性权益损失的补偿，及因环境资源开发利用限制而形成的良好生态环境质量的生态保护利益的补偿[20]。土地属于稀缺性自然资源，基于粮食安全、公共福利、生态效益、社会利益等公共利益的实现，政府通过土地利用总体规划和土地用途管制对土地利用主体的行为进行限制，这在宅基地退出方面则具体表现为由于区位特点、生态保护和国家粮食安全需要，退出后再利用方式受限于复垦为耕地。与其他再利用方式相比，耕地不仅价值最小，并且丧失了土地发展权，收益远不如非农用地[22]。农民（农村集体）在生态、环境、资源利益上为全社会整体福利作出了区域利益的特别牺牲和让渡，放弃了自己的发展机会，法律就要实现该生态效益的提供者因为此类限制及牺牲而享有的生态补偿权利。正如杜群[20]所言，环境法具有双重调整功能，既以行政管制的“规训”来强化人们对环境问题重要性的认知并约束自由行为的恣意，又在生态环境保护导致的复杂利益和资源配置不平衡问题上寻找再分配的均衡点，以实现法律上的公平。

第二，宅基地退出复耕产生环境正外部性与利益外溢，具备生态补偿的理论基础。正外部性是指某个经济行为主体的活动使他人或社会受益,而受益者又无须花费代价[23]。概括地说，正外部性就是收益与成本的不对等，具体表现为一部分人付出了成本却没有获得相应的收入,而另一部分人获得了收益却没有付出相应的成本或代价[24]。在正外部性的情况下,产生了利益外溢，存在大量的“搭便车”行为，导致私人维护利益的动力不足，出现资源短缺。按庇古手段，对创造生态环境正外部性的生产者进行补贴和鼓励，以提高其收益,鼓励其增加供给。环境领域的正外部性通过生态保护补偿矫正，具有正外部性是判断一项环境资源使用权限制包含生态补偿权利的重要标准[20]。宅基地退出复耕产生了复垦而来的耕地，耕地除了依靠其生产功能具有经济产出价值外，在空气和水的净化、生物多样性的支持、景观的提供等方面使得生态环境进一步改善，同时保证了耕地红线，使全社会的粮食安全得到相应的保障，而全社会成员享用这些利益却无需支付任何代价,是一种典型的具有正外部性的准公共品。宋敏、张安录[25]将耕地资源正外部性划分为提供社会保障、保证粮食安全以及提供生态服务三个方面，对其价值进行研究，最终核算出耕地正外部性的总价值为经济产出价值的1.05～1.38倍。农民宅基地复耕使整个社会在粮食安全、生态环境等公共物品方面的福利水平得到显著提升，产生了正外部性，然而由于公共物品的非排他性和非竞争性，农民（农村集体）未得到价值回报，引发市场失灵。法律必须实现正外部性生态效益的提供者享有的生态补偿权利，使农民（农村集体）收益不断接近社会收益，以矫正宅基地退出复耕外部性引发的市场失灵。

三、宅基地退出复耕生态补偿机制的构建思路

作为一种利益协调机制，生态补偿在实现生态环境保护目标和利益再分配上发挥着重要作用。宅基地退出复耕生态补偿是指通过经济补偿的方式，将宅基地退出复耕中生态保护的外部性内部化，提高利益相关者宅基地退出复耕的积极性和主动性，促进生态环境保护、粮食安全等公共利益的实现。在单纯的宅基地退出财产补偿的基础上增加宅基地退出复耕生态补偿，一方面拓宽了补偿资金来源渠道，提高了补偿标准，破解了实践困局，另一方面不同于财产补偿的一次性支付，复耕地获得了持续的资金输入，保障了复耕地的后期管护，对耕地数量保障、耕地质量提升、全社会生态利益实现意义重大。建立上下衔接、相互配套和运行灵活的宅基地退出复耕生态补偿制度安排至关重要。生态补偿机制设计中一般需考虑补偿模式、补偿资金来源、补偿主体、受偿主体、补偿标准等关键要素。

（一）探索政府引导下的市场化补偿模式，拓宽补偿资金来源渠道

生态补偿模式是指生态保护外部性内部化的具体实现方式，主要有庇古税（庇古型生态补偿）和市场交易（科斯型生态补偿）两种。庇古型生态补偿以税收和补贴为手段，通过政府运用财政政策实现；科斯型生态补偿以明晰自然资源产权为基础，通过市场交易实现。政府补偿是以国家或上一级政府为补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以非市场途径对生态系统进行的补偿，补偿方式包括纵向财政转移支付、专项基金等；市场补偿是生态系统服务的提供者与受益者，基于自愿协商，通过市场化或准市场化途径进行的补偿，补偿方式有产权交易、横向财政转移支付、生态标识、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等[26-27]。在我国，政府补偿是生态补偿实践的主导，较为成熟的退耕还林、天然林保护、公益林生态补偿、南水北调工程水源地补偿等，采取的都是政府补偿模式。近年来我国流域生态保护对市场补偿模式尤其是区际横向补偿进行了有益探索①如2000年浙江省金华江流域的东阳-义乌水权交易；2006年后广东省每年支付1．5 亿元对江西省东江源区进行的跨省补偿；2018年北京市与河北省签订的《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》等。。相较而言，我国耕地保护生态补偿的实践开展较为薄弱，直到2008年后才开始有部分省市对纵向财政转移支付的耕地保护生态补偿进行一些零星尝试②江苏省苏州市2010年出台《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》，后不断调整完善，到2019年对水稻田按420元/亩·年予以生态补偿；2015年北京市海淀区出台《关于建立海淀区农田生态补偿机制的意见》，明确农田生态补偿由农田生态补贴、永久基本农田保护补贴两部分构成，农田生态补贴的标准为1500元/亩·年，永久基本农田保护补贴标准为1000元/亩·年；2012年广东省建立了全省范围的基本农田保护经济补偿制度，省级财政预算按照30元/亩引导市级、县级政府配套投入补助资金，如佛山永久基本农田补贴标准为800元/亩·年。参见秦静《开展耕地生态保护补偿的几点建议》,《中国国土资源经济》2020年第12期,第25-29页。，中央层面的耕地保护生态补偿专项基金和纵向财政转移支付至今缺位③2004年开始实施的农业补贴政策，仍属于产业结构调整范畴，并未涉及农业生态补偿。参见马爱慧、蔡银莺、张安录《耕地生态补偿实践与研究进展》,《生态学报》2011年第8期,第2321-2330页。，市场补偿模式的实践尚付阙如。

政府补偿具有较强的命令性、控制性和针对性，但与此同时弊端也很明显，补偿资金来源单一，补偿标准偏低，政府资金压力大，资金使用效能低，甚至产生权力寻租。有学者认为以政府为主导的生态补偿模式因长期缺乏市场参与而影响其绩效的持续性[28]。市场补偿具有补偿主体多元、资金来源广泛、补偿方式灵活多样、运行成本低、补偿过程公正透明、利益相关者参与度高等优点。市场补偿使生态补偿由“输血”变“造血”，是生态补偿可持续发展的重要保障，在生态补偿中的作用越来越凸显。当前国家推行市场补偿模式的政策导向极为强烈，2015年4月，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》首次提出充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，2018年12月，国家发展改革委等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，对完善我国市场化、多元化生态保护补偿机制进行了顶层设计。政府生态补偿与市场生态补偿正不断优势互补，相互融合。鉴于此，同时考虑到宅基地退出复耕的财产补偿完全由区域内政府主导和政府出资，财政压力巨大，为拓宽资金来源渠道，缓解中央财政生态补偿支出压力，我们认为宅基地退出复耕生态补偿宜着力探索区际横向生态补偿、绿色标识等市场化生态补偿模式。

第一，构建宅基地退出复耕区域与获得建设用地指标的城市化区域间的区际横向生态补偿。区际横向生态补偿是指经济与生态关系密切的区域之间，由生态受益区向生态提供区支付一定的资金或以其他方式进行的补偿[29]。区际生态补偿是市场生态补偿的一种特殊情形，其补偿资金由政府支付，交易形式通过地方政府代表区域利益与其他地方政府协商完成。实践中为平衡城镇化与耕地保护之间的矛盾，宅基地退出复耕形成的耕地一般通过增减挂钩形成建设用地指标转移到城市化地区，在保持耕地总量不变的情况下，宅基地退出复耕地区对复垦耕地严加保护、农地农用，获得建设用地指标的城市化地区则可占用耕地进行城镇开发建设。显然，宅基地退出复耕地区过多地承担了国家粮食安全和耕地生态服务供给的任务，错失了将边际收益低的耕地转为建设用地获取土地级差地租的机会，而城市化地区则获得了更多的经济发展机会。宅基地退出复耕地区和获得建设用地指标的城市化地区之间形成了经济与生态关系密切的区域关系，前者为耕地资源生态效益提供地区/经济发展受限地区，后者为耕地资源生态效益受益地区/经济发展受益地区，存在生态服务功能外溢和“搭便车”的利益失衡问题，宅基地退出复耕地区有权向享受生态利益外溢的城市化地区寻求补偿，城市化地区有义务对生态利益外溢的宅基地退出复耕地区给予补偿，以此保证区域间的利益均衡，共享现代化成果。具体的补偿方式可借鉴当前较为成熟的流域区际横向补偿，包括横向财政转移支付、产权交易、对口协作、异地开发、产业转移、技术支持、人才培训等，补偿资金来源主要为新增建设用地使用费、土地出让金及财政补助资金等。

第二，建立宅基地退出复耕农产品生态标识制度，引导生态受益者对宅基地退出复耕农户进行生态补偿。生态标识是国际上通用的生态补偿市场化运作模式之一，其实现方式是通过消费者（生态受益者）在市场交易中为贴有生态标识的产品支付略高于普通产品的价格，从而间接支付生产者提供的生态系统服务。作为一种以市场为媒介、自愿性的生态补偿方式，生态标识生态补偿引导了利益相关者参与，撬动了社会资本，在保障生态产品持续有效输出的同时，缓解了政府财政出资压力，是我国着力构建的市场化、多元化生态保护补偿九种形式之一，主要有绿色、有机、无公害和地理标识四种。宅基地退出复耕地区一般位于远郊传统农耕区，其本身生态环境保护良好，农民的农业生产方式也很友好，对其以生态友好型方式生产的绿色、有机、无公害农产品，政府可以创建一种特殊的地理绿色生态标识，一方面通过市场定价机制，约束、引导农民的农业生产行为，另一方面通过宣传教育等各种途径积极向消费者推荐该认证标识，激励消费者即使在该农产品定价略高于市场其他同类产品的情况下，仍然信任接受并主动积极购买该认证产品。消费者购买了该类产品实际上就实现了受益者付费，生产者受偿。

（二）构建市场补偿模式下的多元补偿主体与精准受偿主体，提高生态补偿效率

在区际横向生态补偿模式下，对生态建设作出贡献的区域是受偿主体，因生态建设而受益的区域为补偿主体，两者依协议而产生补偿权利义务关系。关于“区域”作为权利义务主体，陈婉玲[21]认为，“区域”的主体性建构集中表现在对作为主体的“人”的内涵及其范畴的认识或解读上，由人构成的主体既包括个人主体，也包括众多个人以自然或社会的方式组成的群体，“区域”是一种新兴的具有整体性特征的法律主体新类型。具体到宅基地退出复耕区际横向生态补偿而言，获得建设用地指标的城市化区域直接分享了宅基地退出复耕区域财产受限后的生态利益外溢，两区域间具有明确的利益损益关系，互为补偿主体和受偿主体，并通过区域间横向财政转移支付实现生态补偿。当然，作为一个抽象的主体，“区域”需通过机关的活动参加法律关系，区域政府是区域整体利益最适宜的代表，因此区域政府作为区域利益代表人是宅基地退出复耕生态补偿的权利义务主体。然而，生态建设的贡献者和受益者最终都是单个的经济主体、部门和个人[30]，单纯由区域政府出资进行生态补偿，一方面财政不堪重负，另一方面真正的受益者又未分担责任，同理，纯粹由区域政府接收补偿，真正的提供者未直接享受利益，积极性难以调动，生态利益的提供无从保障。因此，为拓宽资金来源，调动公众参与，提高补偿效率，保障生态利益持续输出，宅基地退出复耕区际补偿在明确区域政府是补偿权利义务的宏观层次主体外，更重要的是构建一个多元的微观层次补偿主体和精准的微观层次受偿主体。按照“谁受益谁补偿”的原则，直接从宅基地退出复耕中获益的城市化地区的房地产开发商、城郊征地拆迁的农民集体与村民、商品房购买人等，是微观层次的补偿主体；按照“谁保护谁受偿”原则，宅基地退出复耕地区的退地农民集体和农户，承担了生态保护责任并承受财产权受限、发展机会受损，是微观层次的受偿主体，“三权分置”下复耕地的经营权人直接耕种土地，维护耕地生态服务，也是微观层次的受偿主体。具体运行中，作为宏观补偿主体的区域政府以税、费、建设用地指标交易等方式向微观补偿主体征收一定量的生态补偿金，集中资金后再通过财政转移支付统一向生态利益提供区域政府购买生态服务，作为宏观层次受偿主体的区域政府在接收到受益区财政转移支付的补偿金后，再精确分配给具体的微观受偿主体，此时的区域政府既是生态补偿的权利义务主体又是实施主体，对宅基地退出复耕区际补偿实施协调、监督与管理。

在农产品生态标识补偿模式下，宅基地退出复耕生态补偿是通过复耕地产出农产品的市场交易来实现的，消费者以略高于普通产品的市场价格购买了复耕地农产品，就完成了对宅基地退出复耕的生态补偿，交易中高出普通产品价格的溢价部分即是宅基地退出复耕生态补偿的资金来源。消费者购买宅基地退出复耕农产品，就是为复耕地的自身生态服务功能和产品生态服务功能付费，是补偿主体；耕地经营权人作为直接农产品的生产者和销售者，通过产品价格溢价获得生态补偿，是受偿主体。

（三）构建合理、有效的补偿标准，实现生态补偿的长效激励

相较于命令性与控制性强的政府补偿，科学、合理、有效的补偿标准对基于意思自治的市场补偿机制意义更为重大，《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》也特别强调“以生态产品产出能力为基础，健全生态保护补偿标准体系”。尽管早在2000年，我国就先后启动了退耕还林、天然林保护、自然保护区保护等生态补偿实践，生态补偿的案例研究和理论探讨也与此同时成为学界的热点，但时至今日无论是理论上还是实践中生态补偿标准的测算均未达成统一的见解，并且难以量化，可操作性不强。综合来看，当前理论观点大致有三：一是基于收益，根据生态产品在供给服务、调节服务、文化服务和支持服务等方面的服务价值功能进行测算；二是基于投入，根据维护生态服务功能的直接投入成本及造成特别牺牲而形成的发展机会成本进行测算；三是基于意愿，根据利益相关者对资源环境改善的支付意愿或资源环境损失的受偿意愿进行测算[31]。实践中由于缺乏明确的理论指导，当前各地区、各要素的补偿依据模糊单一、补偿标准差异较大，其科学性、合理性和权威性均不足。如我国较为成熟的省际流域横向生态补偿，其生态补偿标准一般是根据上游政府生态环境经营成本进行固定的资金补偿，并未考虑流域上游经营过程中所放弃的发展机会的损失，也未能反映上游地区环境保护投入对下游地区所带来的外部生态效益[32]；浙江省为确保省域内基本农田总量不减少而实行的“基本农田易地有偿代保”制度，其各地协商的代保金额最高达27750元/公顷，最低至15000元/公顷[33]，测度差异非常大。

以上理论和实践的分歧都给宅基地退出复耕生态补偿标准的界定造成了一定的困扰。但万变不离其宗，我们认为，生态补偿是受益方对受损方给予的利益衡平，补偿标准的核算取决于受益方所获利益的多少和受损方所受损失的大小。宅基地退出复耕中复耕区域获得的利益包括宅基地退出的财产补偿及复耕后的种粮收入，损失的利益为复耕地的复耕成本、生态外溢及土地发展权，损失利益与获得利益的差额就是其在宅基地复耕中实际流失的利益；城市化区域获得的利益为耕地转用为建设用地的经济发展机会和复耕地的外溢生态利益，损失的利益仅为耕地的种粮收入，获得利益与损失利益的差额即为其在宅基地复耕中实际所得利益。因此，按利益填平原则，复耕区域的流失利益及城市化区域的所得利益即为计量宅基地退出复耕生态补偿标准的基准线，而具体的补偿数额则由双方围绕该基准线通过协商博弈来达成。此外，为调动双方积极性，宅基地退出复耕生态补偿标准的确定中还应把握以下两点：第一，补偿标准应略高于复耕区域的流失利益，略低于城市化区域的所得利益。生态补偿是一种利益驱动机制，补偿标准的高低决定了生态产品的供给能力，低于或相当于提供方流失利益的补偿标准不具有或不明显具有激励功能，只有高于提供方流失利益的补偿标准才会有显著的激励功能；同理，高于受益方所得利益的补偿标准会挫败作为市场主体的受益方的购买动力，没有买卖就没有供给。所以，宅基地退出复耕生态补偿标准不宜过高或过低于生态补偿基准线。第二，补偿标准应实行动态管理，逐年提高。一方面，随着生态文明建设的持续推进，生态服务功能越来越被人们所认识，其价值会不断提升；另一方面，随着社会经济的发展，土地出让金逐年上涨，耕地的维护保养成本和机会发展成本也会越来越高，补偿标准自然应随着收益、成本的提升而实行动态管理，逐年提高。其实生态公益林生态补偿已给我们提供了很好的借鉴，比如江西省公益林生态补偿标准从2001年的5元/亩，历经8次调整后，到2019年为21.5元/亩，相应地江西森林覆盖率也由当初的60.05%增长到63.10%，生态补偿效果显著。

习近平总书记在不同场合不同时间，多次强调中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，耕地保护是“端稳”中国饭碗的坚实基础，宅基地退出复耕则是构建数量、质量、生态“三位一体”耕地保护新格局的重要举措之一。针对宅基地退出复耕改革中遭遇的实践困境，必须创新思路，统筹措施，挖掘宅基地复耕的多重价值，在单纯的财产补偿之外探索宅基地退出复耕的生态保护补偿，构建多元的补偿体系，有效拓宽宅基地退出复耕的资金来源渠道，扩大补偿范围，提高补偿标准，调动公众参与积极性。