“送法进村”与基层治理能力的法治建构——基于皖西华县农村法律顾问制度运行实践的分析

陈寒非

一、问题的提出

乡村社会是法治社会建设的重要场域，基层法治是法治中国建设的重要环节。党的十八大以来，党和国家多次强调重点推进村(居)法律顾问制度，为基层法治建设提供了政策设计。党的十八届三中全会公报提出“普遍建立法律顾问制度”；十八届四中全会从全面推进依法治国的战略高度提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”；党的十九大报告对推进“基本公共服务均等化基本实现”作出明确部署，在提出乡村振兴战略同时要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”；党的十九届四中全会强调“完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础”。为了进一步贯彻落实中央全会公报的精神，中央出台了一系列文件对深入推进村(居)法律顾问制度作出了明确部署。(1)如中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》(中发〔2018〕1号)、中共中央、国务院《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》(2020年1月2日)、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》(中办发〔2015〕30号)、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进乡村人才振兴的意见》(2021年2月23日)、中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》(2020)、中共中央《法治中国建设规划(2020—2025 年)》(2021年1月10日)等。按照官方文件的界定，村(居)法律顾问制度主要是指政府通过购买公共服务或其他形式聘请律师、基层法律工作者等主体担任法律顾问，为村(居)民提供法律服务。

以普法为主要形式的“送法下乡”运动已于二十世纪八十年代开始，而以村(居)法律顾问为主要形式的城乡均等化公共法律服务运动则发端于二十一世纪初期，后者是对前者的深化和推进。2007年浙江省宁波市发布《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》，率先展开试点并逐渐在全省推广，后广东省、山东省等也陆续开展地方试点，相应出台村(居)法律顾问的地方规范性文件。2013年十八届三中全会从中央全会公报层面对这一地方试点经验予以肯定，随着法治中国建设、乡村振兴战略以及基层治理体系和治理能力现代化命题的提出，村(居)法律顾问制度遂成为全国法治乡村建设基本制度架构中的重要一环。为贯彻落实十八大、十八届三中全会和十八届四中全会关于公共法律服务体系建设的决策部署，认真贯彻国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，司法部在《关于推进公共法律服务体系建设的意见》(司发〔2014〕5号)、《关于推进公共法律服务平台建设的意见》(司发〔2017〕9号)、《关于进一步加强和规范村(居)法律顾问工作的意见》(司发〔2018〕5号)等文件中明确指导各地积极推行村(居)法律顾问制度，推动建设均等普惠的公共法律服务体系；又于2020年会同财政部印发《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》，明确将村(居)法律顾问服务纳入政府购买服务指导性目录，要求在年度预算中统筹安排所需经费。

村(居)法律顾问制度设置的初衷在于向基层推进均等化公共法律服务，从而贯彻全面依法治国的总体战略部署，推进基层治理体系和治理能力现代化建设，提升基层治理法治化水平。按照司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》的目标设定，2018年底前在全国范围内基本实现村(居)法律顾问全覆盖(具体表现为“一村(社区)一法律顾问”工作目标)，到2020年总体形成覆盖城乡、功能完备、便捷高效的公共法律服务网络体系。然而，农村法律顾问制度在运行实践中频频“遇冷”，法律顾问及其承载的国家法律如何融入民众日常生活实践则成为一个颇为棘手的难题。面对这种“遇冷”现象，我们应进一步追问的是，为什么实践中农村法律顾问容易“悬浮”于乡村社会，村民对其采取一种冷漠甚至不信任态度？从国家治理角度出发，当前如何破解“遇冷”难题使农村法律顾问制度的社会治理功能得以充分发挥？这些问题隐藏于官方与民众的法律功能认知差异主线上，而这正是本文即将探讨的重点。

村(居)法律顾问制度实践涵摄于“均等化公共法律服务”主题之下。从法治发展历史来看，近代法治建立之前的公共法律服务体系建设并不完整，近代法治建立后法治国家将公共法律服务体系建设作为公共行政的重要目标，公共法律服务体系才得到重大发展。(2)参见杨宗科：《公共法律服务体系是法治体系的重要保障》，载《中国司法》2018年第2期。我国公共法律服务具有公共性、法律性、服务性等基本特征，其核心要义是人民性、公平性、现代性。(3)参见宋方青：《公共法律服务的科学内涵及核心要义》，载《中国司法》2019年第8期。有学者认为当前应从体制保障、法治保障、经费保障、人才保证、平台保证等方面入手健全我国公共法律服务体系(4)参见刘炳君：《当代中国公共法律服务体系建设论纲》，载《法学论坛》2016年第1期。，亦有学者建议从拓展购买范围、强化政府诚信、规范行政优益权行使、健全承接方社会责任和纳入行政公益诉讼范围等层面完善政府购买公共法律服务(5)参见方世荣、付鉴宇：《论法治社会建设中的政府购买公共法律服务》，载《云南社会科学》2021年第3期。，主张政府管理职能从“统治行政”到“服务行政”转变。(6)参见蒋银华：《政府角色型塑与公共法律服务体系构建——从“统治行政”到“服务行政”》，载《法学评论》2016年第3期。在公共法律服务基本理论框架下，关于村(居)法律顾问制度(包括“一村(社区)一法律顾问”工作实践)的研究得以进一步延伸展开。

乡村社会是法治现代化的主要阵地，国家较早地以“送法下乡”的方式向农村地区提供法律服务。2012年以来，行政主导的“送法下乡”内容呈现出多元化特征，从原有的普法宣传、纠纷解决向法律顾问、法律咨询、培养“法律明白人”、法治文化建设等领域拓展。“一村一法律顾问”工作机制正是在此背景下探索形成，国家权力向农村提供均等化法律服务，试图以“法治”的名义或方式进入乡村，“其目的似乎更多是改造或征服农村”。(7)参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究(修订版)》，北京大学出版社2011年版，第39页。与城市基层社区公共法律服务不同的是，农村公共法律服务兼具公益性与营利性双重属性，同时具有涉农性与乡土性、专业性与知识性，以及多样性、区域性、层次性和差异性等特征。(8)参见陈朝兵：《农村公共法律服务：内涵、特征与分类框架》，载《学习与探索》2015年第4期。这些复杂多元的特性正是农村法律顾问制度实践困境的具体表征，因此一些学者主张，村(居)法律顾问制度应与非正式制度相融合(9)参见杜承秀：《村居法律顾问制度与少数民族地区村寨非正式制度的融合》，载《广西民族研究》2021年第1期。，应进一步从制度上完善诸如顾问选派机制、制度宣传机制、考核轮换机制以及经费保障机制等。(10)参见郭剑平、韦刘欣：《“一村一法律顾问”制度适用成效与问题对策》，载《广西政法管理干部学院学报》2022年第4期；邵珠同：《“一村一法律顾问”制度的反思与完善》，载《南海法学》2019年第1期；曹吉锋：《村(社区)法律顾问制度的实践与问题反思》，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2017年第1期。在既有研究的基础上，本文从农村法律顾问制度“悬浮”及其“内卷式”推进等问题入手，进一步从“官—民”视角分析其功能冲突及路径选择。笔者于2021年3月到4月间对皖西华县进行了调研，本文所用研究资料主要来自在该县调查所得的第一手资料。

二、“送法进村”：法律顾问制度运行之困

华县位于皖西大别山腹地，与鄂、豫两省相邻，红色旅游资源丰富。由于华县地处皖西山区和革命老区，与皖省东部和中部平原地区相比，经济上存在一定的差距，属于国家级首批重点贫困县，2011年被确定为大别山片区扶贫攻坚重点县。脱贫攻坚工作一直是华县政府的中心工作，该县于2020年4月退出贫困县序列。华县是全国首批115个乡村治理体系建设试点示范县(市、区)之一，在中部地区推进乡村振兴和乡村治理工作中具有一定的代表性，该县村(居)法律顾问工作模式在中部地区农村公共法律服务实践中也具有一定的样本价值。

早在2007年，安徽省司法厅印发了《全省律师进社区进乡村法律服务团工作实施方案》，在全省各地积极开展律师进社区进乡村工作。2012年省司法厅印发《关于进一步加强律师进社区工作的通知》，要求年内实现社区律师在省辖市城区全覆盖。2014年，省司法厅出台《关于推进公共法律服务体系建设的实施意见》，进一步对村(居)法律顾问制度实施进行了部署。2017年9月，安徽省司法厅出台《关于在全省普遍建立村(社区)法律服务微信群的通知》，决定在全省普遍建立“村(社区)法律服务微信群”。2020年11月，安徽省司法厅又发布了《村(居)法律顾问服务指南》(11)参见《村(居)法律顾问服务指南》，安徽省地方标准DB34T 3729-2020。，对村(居)法律顾问制度进行标准化建设。截止到2021年10月，安徽省共计6057名律师担任17542个村(居)法律顾问，覆盖率100%。(12)参见李光明、刘和兴：《6057名律师担任17542个村居法律顾问》，载《法治日报》2021年10月25日，第7版。在省市统一要求和部署下，华县“村(居)法律顾问”工作于2007年启动，后又根据实际情况进一步调整推进，并先后出台《华县法律顾问管理暂行办法》(2015)、《关于加快推进村(社区)法律顾问工作的通知》(2018)、《关于认真做好聘请村(社区)法律顾问工作的通知》(2019)等文件。华县隶属的高平市司法局于2020年出台了《村(居)法律顾问工作管理办法(试行)》，以规范性文件的形式对村(居)法律顾问制度进行了更为详细的规定。按照华县官方说法，截止到2020年底，全县229个行政村都已实现了“一村一法律顾问”全覆盖。(13)《华县乡村治理体系试点示范工作资料之成效总结(一)》，内部资料，资料编号：HXCZ20210305001。

根据省市司法行政机关、华县司法局发布的村(居)法律顾问相关政策文件的设计和规定，华县农村法律顾问制度及其运行机制如下：第一，法律顾问人员构成。法律顾问主要由执业律师和专职基层法律服务工作者(包括法律援助中心工作人员、公证人员等)担任，可以由一名律师或基层法律服务工作者担任多个村(居)法律顾问，但原则上不超过5个。退休的法官、检察官、司法行政人员等经批准也可担任。第二，法律顾问服务内容(主要职责)。主要包括：(1)法律咨询解答，即积极为村集体组织和群众提供法律咨询，进行释法解疑；(2)法律知识宣传，即定期开设法治讲座，开展普法教育；(3)法律援助，帮助困难群众依法获得法律援助；(4)协助村(居)依法治理，包括参与村庄重大决策，帮助修订完善村规民约、合同、协议，参与“民主法治村”建设和依法治村工作，协助处理村集体组织和居民的涉法事务，配合村庄开展社区矫正和刑释解教人员的教育管理工作等；(5)矛盾纠纷化解，即参与村庄重大疑难纠纷的调处、参与处理群众信访案件等；(6)信息反馈，即深入基层调查研究，了解并反馈广大人民群众需求及对司法行政系统的意见和建议。第三，介入渠道。由农村法律顾问所在法律服务机构(律师事务所、基层法律服务所)与村民委员会签订服务合同，明确双方权利义务、服务内容、服务期限等内容。合同一式五份，村委会和法律顾问所在单位各持一份，主管司法局、当地乡镇政府、司法所各备案一份。第四，经费支持。一般采取政府购买服务、公益加补助等多种方式，为农村法律顾问提供必要的经费、场地、设施等。第五，服务方式。主要包括实地服务、远程服务和预约服务三种方式。其中，实地服务要求法律顾问每月到村开展不少于4个小时的服务，每季度至少举办一次法治讲座，法律顾问所在单位每年至少组织一次法律服务进村活动；远程服务则主要通过法律服务微信群、微信公众号、电话等网络通信方式，实时解答群众法律咨询；预约服务则主要针对比较复杂的法律问题，通过预约时间地点，采取电话联系或实地咨询的方式为村民提供法律服务。第六，工作留痕。法律顾问提供法律服务应填写工作日志，建立相应台账，聘任年度结束前应向村委会及主管部门提交一次书面履职报告。第七，监督考核。法律顾问所在的法律服务机构应加强对法律顾问工作监督管理，县级司法行政机关负责日常监督指导，行政村法律顾问聘请工作纳入其年度法治宣传教育考核内容。(14)农村法律顾问制度安排和运行机制根据安徽省地方标准以及高平市、华县司法局的相关文件整理。参见《村(居)法律顾问服务指南》(安徽省地方标准DB34T 3729-2020)、《高平市司法局关于印发〈村(居)法律顾问工作管理办法(试行)〉的通知》(高司发〔2020〕14号)、华县《关于加快推进村(社区)法律顾问工作的通知》(2018)、华县《关于认真做好聘请村(社区)法律顾问工作的通知》(2019)等。

从实践情况来看，政府推进的村(居)法律顾问工作在提供均等化公共法律服务方面发挥了积极作用，在一定程度上推进了乡村治理法治化，但也存在表达与实践的张力，导致农村法律顾问制度出现运行困境。概而言之，农村法律顾问制度的运行困境主要表现在如下几个方面：

第一，法律顾问来源单一。当前农村法律顾问主要由律师事务所中的执业律师和基层法律服务所中的专职法律工作者担任，农村本土化的法律人才较少，政府主导的筛选、批准机制将“乡土法杰”(15)高其才：《全面推进依法治国中的乡土法杰》，载《学术交流》2015年第11期。“法律明白人”等民间法律人才区隔在外，而这些人恰恰是熟知国家法和习惯法、村规民约等乡土规范的人员。政府购买聘用的律师事务所、基层法律服务所与司法行政机关之间存在着密切的合作关系，长期以来华县基层司法所与基层法律服务所之间存在“一套人马，两块牌子”的情况(16)参见傅郁林：《中国基层法律服务状况的初步考察报告——以农村基层法律服务所为窗口》，载《北大法律评论》(第6卷第1辑)，北京大学出版社2004年版，第86-123页。，2017年司法部《基层法律服务管理办法》实施以后，华县逐步推进“两所分离”改革并于2020年取得成效，但总体上基层法律服务所仍未完全独立于基层司法所，仍然与之有着千丝万缕的关联。

第二，法律顾问难以嵌入乡土社会。乡土社会本质上还是一个“熟人社会”，而法律规则主要适用于“陌生人社会”。律师、专职法律工作者等外来法律服务资源在参与乡村事务、提供法律服务时，仅仅只是按照法律规则提供无差别、程式化的法律服务，容易脱离乡土社会的实际情况，不能基于乡土社会既有人际网络来处理纠纷。实际上，乡土社会很多矛盾纠纷并非仅靠专业法律知识就可简单化处理，很多时候复杂交织了情理法等诸多因素。与之相反，乡村社会本土化法律服务资源(如基层人民调解员、新乡贤、赤脚律师等)与村民生活联系紧密，本身就是村庄共同体内部的成员，他们通过“礼物经济”嵌入乡村社会关系网络，而这种“私人网络的培养既是一种权力游戏，又是一种生活方式，关系不仅涉及工具性和理性计算，也涉及社会性、道德、意向和个人感情”。(17)阎云翔：《礼物的流动——一个中国村庄中的互惠原则与社会网络》，李放春、刘瑜译，上海人民出版社2017年版，第96页。因此，乡村社会本土化法律服务资源在解决乡土社会矛盾纠纷时有天然的“共情”优势，甚至通过“以长远的人情交换而非现时的金钱交易为基础的法律服务”“在乡村社会重建了‘法律服务’的概念”。(18)应星：《“迎法入乡”与“接近正义”——对中国乡村“赤脚律师”的个案研究》，载《政法论坛》2007年第1期。

第三，民众对法律顾问信任度不高。由于法律顾问难以嵌入乡土社会，加之法律顾问多由政府通过购买服务的方式提供，农村法律顾问与政府、村委会之间的这种购买及聘任关系使其天然地暗含了官方立场(在一些村民眼中政府提供的法律顾问本身就是代表官方立场的法律资源)，因而在某些场合尤其是涉及村民与村委会或基层政府的纠纷事项时，村民对其信任程度不高。村民在有纠纷或其他法律需求时，只是出于了解相关法律规则的目的向法律顾问进行法律咨询，并不会让其真正介入到纠纷解决中，而更倾向于向基层政府、村委会、乡耆贤达或宗族亲属等求助。再者，当前农村地区存在程度不一的空心化现象，大多数青壮年村民外出务工，留守农村的人口多为老弱病残或儿童，因此法律顾问每月到村开展实地服务、每季度举办法治讲座等活动时，群众参与人数极少，造成了法律资源的极大浪费。笔者所调查的华县五个村的情况显示，法律顾问到村开展实地服务、举办法治讲座时民众参与热情普遍不高(少的时候仅3到5人参加)，为了吸引留守老人参加讲座，政府和村委会甚至采取发鸡蛋、面条等生活物资的方式进行激励。

第四，法律顾问服务动力不足。法律顾问主要由政府通过购买服务的方式进行聘任，政府的聘任金额远低于其本职工作所获收入。目前华县支付给法律顾问的聘用费标准为每个村2000元/年，如果一个律师顶额服务5个村(19)司法部发布的《司法部关于进一步加强和规范村(居)法律顾问工作的意见》(司发〔2018〕5号)规定，律师资源相对充足地区优先安排律师担任村(居)法律顾问，确保一名律师服务一个村(居)；律师资源相对不足地区，可以由一名律师或者基层法律服务工作者担任多个村(居)法律顾问，但原则上不超过5个。安徽省司法厅、高平市司法局和华县司法局发布的文件都遵此规定。，一年获得的聘用费为1万元。华县律师收入虽也存在市场分化，但经验丰富的律师年收入大约在十几万到几十万不等，即便是入行不久的律师助理年收入也在6万元左右。这就导致了一个实际的困难，业务能力强的律师法律服务能力强，但聘请金额难以让其有足够的动力；业务能力一般的律师虽有一定的动力，但法律服务能力不强。为了解决这个问题，华县司法局主要以摊派的方式要求本地较大的律所承担法律顾问服务，强行的行政摊派使得服务停留于表面。此外，担任农村法律顾问的执业律师基本上长住县城或市区，其时间和精力难以兼顾，去离县城较远的山区农村进行现场服务的交通成本和时间成本也比较高。

第五，监督考核机制不健全。目前华县农村法律顾问监督考核主要包括自评和考核两个环节，自评由法律顾问及其所在法律服务机构每年开展一次，司法局在自评基础上再根据合同约定的职责要求对法律顾问及其所在法律服务机构进行监督考核。此外，主管部门还委托第三方机构对法律顾问工作进行服务对象和社会民众满意度调查。调查多采用电话调查、微信问卷调查等方式。村委会一般会在显著位置张贴悬挂有法律顾问联系方式、所在法律服务机构名称以及监督投诉电话等信息的公示牌，服务对象可向法律顾问所在法律服务机构进行投诉。由于监督主要以法律顾问及其所在法律服务机构的自查自评自纠为主，司法局并不具有实质性的监督考核权，难以真正发挥出实际效果。

第六，工作留痕流于形式。农村法律顾问的合同聘任关系属于典型的委托—代理模型，即委托方(主管部门)对管理方(法律顾问所在法律服务机构)和代理方(法律顾问)进行监督考核。在委托方的检查验收阶段，“管理方和代理方有共同的利益来确保契约所要求的‘货物’能够被委托方接受”(20)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第99页。，因此实际运行中管理方与代理方极易形成“共谋”。此外，代理方的考核情况会连带纳入村委会年度法治乡村建设考核范畴，这也会使得法律顾问与其实际服务对象之间基于共同的考核利益形成“共谋”。在文牍行政模式下，委托方主要通过工作台账、工作日志、视频照片等文牍资料进行监督检查，而在“共谋”负向激励风险下工作留痕资料造假现象频频发生，最终导致法律顾问工作流于形式。笔者调查华县同安乡陆水村时发现，法律顾问工作台账和工作日志都是年度检查时集中补写内容、签名，而且工作日志所记载的驻村服务时间、次数等与访谈村民反馈的情况不符。

基于以上分析，我们不难看出，农村法律顾问制度在运行中存在不同程度地被虚置的现象。官方所宣称的“一村一法律顾问”全覆盖在很大程度上只是形式上覆盖，还需要进一步激励农村法律顾问实质性地提供均等普惠的公共法律服务，唯有如此才能真正推进基层治理法治化水平，这也是农村法律顾问制度设置的初衷所在。

三、法权延伸：基层治理能力的法治建构

尽管村(居)法律顾问工作在实践中存在虚置和低效问题，但这并不影响国家不遗余力地推进此项社会工程。司法部《关于进一步加强和规范村(居)法律顾问工作的意见》(司发〔2018〕5号)对村(居)法律顾问工作的功能定位主要集中在两个方面：一是将其视为公共法律服务体系的基层建设环节，司法行政工作据此向基层延伸，向人民群众提供普惠性均等化的公共法律服务；二是将其视为“贯彻落实全面依法治国和乡村振兴战略部署，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措”，赋予其基层治理体系和治理能力构建功能。也就是说，通过延伸司法行政工作向农村提供均等化公共法律服务是农村法律顾问制度的初级功能；在此基础上将代表国家的法权延伸至乡村社会并实现基层治理体系和治理能力的法治建构，是农村法律顾问制度的深层次功能。

为什么需要以法权延伸的方式实现基层治理能力的法治建构目标？汉语法学中“法权”一词的兴起主要受到马克思主义经典著作翻译影响。中文第一版马恩全集中《哥达纲领批判》《资本论》等著作译有“法权”一词，用于表达具有特定政治属性和经济属性的法的关系。法权关系“是一种反映着经济关系的意志关系。这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身决定的”(21)[德]卡尔·马克思：《资本论》(第一卷)，载《马克思恩格斯全集》(第二十三卷)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社1972年版，第102页。，亦即“经济关系产生出法权关系”(22)[德]卡尔·马克思：《哥达纲领批判》，载《马克思恩格斯全集》(第十九卷)，人民出版社1963年版，第19页。，法权关系依附于政治国家特定阶段的经济基础与阶级构成。然而，“法权”一词在新译本中已被纠正，中文第一版马恩全集中的“法权”一词均以“法”或“权利”所代替。(23)如《哥达纲领批判》中“难道经济关系是由法权概念来调节，而不是相反地由经济关系中产生出法权关系吗”，新译本改为“难道经济关系是由法的概念来调节，而不是相反，从经济关系中产生出法的关系吗”；“资产阶级法权”也改译为“资产阶级权利”。参见[德]卡尔·马克思：《哥达纲领批判》，载《马克思恩格斯文集》(第三卷)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社2009年版，第432、434页。参见童之伟教授赋予“法权”一词新的内涵，将其解释为包括法定权利和法定权力统一体的“法定之权”，是“从法学角度认知的，法律承认和保护的全部利益，它以某一社会或国家中归属已定之全部财产为物质承担者，表现为各种形式的法律权利和权力”。(24)参见童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第36页。在后来的研究中，童之伟教授进一步将“法权”界定为三个层次七个基本范畴，第一层次为指代不同正面利益内容的权利、权力、剩余权、法权和权；第二层次为负面利益的义务；第三层次为法(即国家有权机关制定或认可的用于分配法权并规范其运用行为的有普遍约束力的行为规范)。(25)参见童之伟：《法权说对各种“权”的基础性定位——对秦前红教授批评文章的迟到回应》，载《学术界》2021年第2期。无论是马恩著作的传译分歧，还是童之伟教授的新义构造，“法权”概念都在一定程度上表达了国家主义立场，以宪法为中心的法律规范从国家意志层面赋予了法权(法定权利或权力与权利统一体)明确的政治功能，而法的适用本身就是“国家与‘朋友’之间、与它的公民之间政治关系的法律表述”。(26)[法]亚历山大·科耶夫：《法权现象学纲要》，邱立波译，华东师范大学出版社2011年版，第160页。这种代表国家意志的法权体系如何延伸到基层，从而自上而下地形塑基层社会，是民族国家建构过程中的重要面向。从这个意义上来说，以“一村一法律顾问”为代表的“送法进村”运动，正是试图通过向基层延伸法权的方式实现基层治理能力的法治建构。

现代国家建构主要围绕国家能力的提升展开，而国家能力的提升包括两个方面：一是国家与社会的治理性互动；二是国家机构之间的协调与沟通。前者可概括为国家治理能力，后者可概括为国家机构协同能力。基层治理能力是国家治理能力的重要组成部分，国家治理能力属于治权范畴，通过法权延伸可将法治所代表的国家权力意志深入到基层社会，这为我们理解中国基层法治建设提供了一种政治视角。正如苏力指出，“建设现代民族国家，将国家的力量延伸到共和国每一寸土地，不但以此来保证国家的统一，民族的团结，更要把原来更多归属于边寨、家族的村民塑造成可以更多享受国家直接保护的公民，把法律统一起来。法治，因此是中国现代化建设，是当代中国政治和法治的一个重要组成部分”。(27)苏力：《崇山峻岭中的中国法治——从电影〈马背上的法庭〉透视》，载《清华法学》2008年第3期。中国法治的复杂性使其不得不自上而下地向基层社会延伸法权，以民族国家统一的法治体系来改造基层社会中的人与事，法治力量的介入不仅可以增强基层民众的“法治的意识形态”(28)梁治平：《鹦鹉买卖与虎骨利用——中国野生动物保护的法律困境》，载侯欣一主编：《法律与伦理》(2019年第2期)，社会科学文献出版社2020年版，第199页。，而且能够促进民族国家整体法秩序的形成。因此，在基层治理体系和治理能力现代化建设中，法治意味着国家主义的出场，在自治、法治、德治相融合的乡村治理体系建设中法治始终占有主导性地位。为了消弭大国法治下城乡之间存在的法治差异，加之乡村依非正式规范治理的固有惯性对法权延伸的消极抵制，政府只能选择以“一村一法律顾问”形式向基层社会输入国家法权体系，试图为村民提供普惠性、均等化的公共法律服务，将乡村事务及村民纳入国家法体系之下，防止基层社会出现“法律不入之地”。这种以法权延伸为中心的基层法治形式，本身就意味着国家权力对基层社会进行控制所做出的努力，也意味着基层治理能力的真正提升。

既然乡村法律顾问是法权延伸的具体形式之一，那么它如何推进基层治理能力的法治建构？从华县的实践情况来看，农村法律顾问制度主要通过两种方式延伸法权，进而推进基层治理能力的法治建构。第一，针对不特定对象的普及性法律服务。这主要表现为法律咨询、法治宣传、法治讲座以及法律指引等形式。普及性法律服务以大众化、无差别化、一般性的法律服务为目标，根据司法行政部门所设定的服务重点内容进行设计，寻求民众总体性的法意识提升。此种法律服务方式相对较为经济，农村法律顾问只需要按照既定程式定期提供服务即可，相较而言并不会耗费太多的时间和精力。例如，民法典普法是“八五”普法的重点内容，因此2021年上半年华县开展“民法典进农村”活动，农村法律顾问法治宣传的重点内容为民法典宣讲。农村法律顾问的民法典宣讲活动一般在新时代文明实践服务站或道德讲堂举行，所宣讲的主题也多属于民法典中与“三农”问题相关的规定。乡村振兴促进法、土地管理法、农村土地承包法等涉农法律也是普及性法律服务所宣传的重点。此外，在基层数字治理模式下，普及性法律服务往往借助数字化平台将公共法律服务网络向基层延伸，为村民提供更为便捷、高效的法律服务。尽管这种普及性法律服务隐含着“难以消解的悖论”(29)普法存在的难以消解的悖论主要表现为“意志”的悖论、“目的”的悖论和“知识”的悖论。意志悖论使法律扭曲为少数人的意志，目的悖论使法律堕入功利主义泥潭，知识悖论无视法的论辩结构，也无助于培育公民的政治正义观念。参见宋晓：《普法的悖论》，载《法制与社会发展》2009年第2期。，但总体而言有利于在乡村社会培育“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治环境，至少从形式上将国家法权体系输入到乡村社会，宣扬国家法权体系所承载的法意识。再如，华县农村法律顾问在村规民约、移风易俗、合同签订方面所提供的普及性法律服务，将法治融入乡村自治体系、德治体系，在一定程度上夯实了乡村治理的法治根基。依法治理是衡量基层治理能力的重要指标，无论是法意识的宣扬和培育，还是咨询指引性的法律服务，都有利于整体性提升乡村治理法治化水平，从法治层面建构基层治理能力。

第二，针对特定对象的个别化法律服务。这主要表现为农村法律顾问向村民提供“一对一”法律服务，实质性地参与具体的纠纷解决，在与服务对象的互动中促成“个案推动法治”。这种个别化法律服务方式所耗成本较高，遇到特别重大复杂的纠纷，法律顾问需要反复多次地参与沟通和调解。但是，个别化法律服务具有“政治服务”“法治引导”和“纠纷分流”功能，如在处理群体性、敏感性案件时贯彻政治意识和大局意识，维护社会稳定；又如在处理信访案件时，通过向当事人进行法律说明和解释，引导群众依法理性表达诉求；再如，对所受理的案件进行预判，对于涉及群体性纠纷的重大案件及时上报，一般性的案件则根据情况分别引向调解、仲裁及诉讼等法律途径。从其功能可以判断，农村法律顾问所提供的个别化法律服务实际上为基层社会治理提供了一个法治过滤装置，尽可能地将社会矛盾纠纷引向法律途径，避免社会矛盾纠纷演变成政治问题或重大社会事件，从实践层面加强了基层依法治理的能力。笔者在华县张殿村调查中遇到了一起“家族土地纠纷案”，就充分说明了这个问题，基本案情如下：

刘长林(男，1947年生)、刘长生(男，1952年生)、刘长阳(男，1954年生)和刘长玲(女，1969年生)系亲兄妹，刘长林系五保户，与刘长生共同生活。上个世纪八十年代，张殿村村民朱月珍盖有6间房屋，九十年代朱月珍迁往邻县，该6间房屋闲置。为了解决家族住房问题，2001年10月8日刘长玲与朱月珍达成房屋买卖协议(协议1)，刘长玲以3600元价格购买朱月珍6间房屋，并实际支付2000元。2002年6月6日刘长生与朱月珍达成房屋买卖协议(协议2)，刘长生以3600元价格购买朱月珍房屋6间房屋，实际支付800元。刘长阳于2002年9月18日与刘长生、刘长林签订房屋转让协议(协议3)，购买朱月珍6间房屋的费用由刘长阳支付，刘长林原有的宅基地及附属物全部转让给刘长阳建房使用，刘长阳没有实际支付购房费用。刘长阳于2010年10月提出在其现住房后土地上(与刘长林、刘长生有争议的土地)建房申请，并经张殿村村委会、乡政府、县国土资源局审核同意。刘长阳在获得建房审批后，动工建房并将房基建好后，因刘长林、刘长生不同意，国土部门遂责令刘长阳停建。同时查明，刘长阳建房地点在2008年土地“二调”时划为基本农田。刘长阳因此多次上访要求在原审批地点继续建房。2017年6月27日，刘长阳与刘长生、刘长林再次签订房屋转让协议(协议4)，由刘长阳负责将朱月珍6间房屋拆除后，新建房屋(3间1层带斜屋面另加院长围墙)给刘长生、刘长林居住，刘长林原有的宅基地及附属物全部转给刘长阳建房，此协议双方均未履行。2018年张殿村按相关政策将刘长生、刘长林安置到本村周转房居住，将朱月珍的6间房予以腾退，其中正房4间为刘长玲所有，因刘长玲一户多宅，每间补偿500元，共计2000元；偏房2间为刘长生所有，补偿14834元。腾退补偿款因争议均未支付。自2017年起，刘长阳多次上访未果，并于2019年12月写信给华县县委书记，县委书记作出批示：“请转黄公乡，依法依规处理”。此案遂责令黄公乡派出所进行基本事实调查。(30)《关于黄公乡张殿村下关组刘长阳信访案件及其家族土地纠纷调查报告》(内部资料)，资料编号：HXCZ20210305002。

本案争议的焦点问题主要有三个：第一，由于朱月珍6间房屋存在“一房二卖”，其先后与刘长玲和刘长生、刘长林签订了房屋买卖协议(协议1、协议2)，但买方并未按协议约定全额支付房款。因此，在朱月珍6间房屋腾退补偿时，刘长玲和刘长生、刘长林对6间房屋补偿分割存在争议，双方均主张自己是朱月珍6间房屋的实际所有权人。第二，由于刘长阳盖房基址占用了刘长生、刘长林的老宅基地，而刘长阳并未履行协议3和协议4，因此刘长生、刘长林一直不同意刘长阳建房。第三，刘长阳建房基址的合法性问题。刘长阳新建房基已于2010年10月经村委会、乡政府、县国土资源局审核同意(手续齐全)，却又查明该地址已于2008年土地“二调”时划为基本农田，审批建房和违建认定的前后矛盾是刘长阳不断上访的主要原因。2020年5月，张殿村法律顾问汪光明受邀参与本案纠纷解决。汪光明在研究案情后，向黄公乡政府、张殿村委会提出了如下处理方案：第一，建议优先调解处理第一个问题，这个问题相对比较独立，也比较好解决；第二，由于本案争议的第二个和第三个焦点问题具有关联性，涉及政府履行职权问题，故建议国土部门对刘长阳建房房基合法性问题进一步核查审批，将其引导到行政复议或行政诉讼途径解决。黄公乡政府及综治办、司法所、派出所、国土所采纳了汪光明的处理方案，2020年5月28日在汪光明的参与下共同对第一个焦点问题进行调解，达成如下调解协议：

1.原朱月珍老宅正房四间无偿腾退的相关费用(500元/间)，共计2000元，归甲方(刘长玲)所有；

2.原朱月珍老宅厢房两间，有偿腾退费共计14838元，归乙方(刘长生、刘长林)所有，此款打入刘长生账户(由刘长生、刘长林共同所有，发生纠纷由双方共同解决)；

3.乙方自愿补偿甲方4834元(因甲方居住原两间厢房，乙方给予相应的帮助)；

4.原朱月珍老宅六间房屋宅基地腾退后的土地由甲方耕种，乙方不得干涉。(31)《刘长玲与刘长林、刘长生房屋纠纷调解协议》，内部资料，资料编号：HXCZ20210305003。

协议1和协议2都是购买朱月珍6间房，法律优先保障在先购买人刘长玲的合同权益，朱月珍构成了违约。为什么调解协议最终认定刘长玲占有正房四间，而刘长生、刘长林仅占厢房两间？汪光明的理由是，尽管朱月珍存在“一房二卖”的情况，但从房款的实际支付情况来看，刘长玲支付了2000元，而刘长生、刘长林仅支付了800元，刘长玲已支付房屋总价款(3600元)的二分之一以上，故应判定正房四间归其所有。同时还通过做刘长生、刘长林的工作，让其在腾退费中拿出4838元补偿给刘长玲。这种兼顾了法律和情理的调解方案获得了一致认可，遂签订了调解协议。

从这个案例可以看出，农村法律顾问的个案式参与是推进矛盾纠纷顺利解决的重要因素。本案中法律顾问除按照法律规定提出相应的解决方案，还根据实际情况进行了纠纷分流和法治引导，将法治要素融入到基层社会治理实践，在公平公正的基础上提出适当的解决方案。相较而言，本案第二个和第三个焦点问题比较棘手，也是引发信访的关键之处，而且也不适宜进行调解解决，因此法律顾问汪光明在进行释法说明后，建议引向行政复议或行政诉讼途径解决。在法律顾问实质性参与下，大部分基层纠纷都通过政治或社会性手段进行了解决或分流，只有极少部分纠纷会进入到正式的法律系统。在基层法治资源有限配置的情况下，法治也能够精准介入基层社会治理场域，有效化解基层社会矛盾纠纷，特别是对信访案件的分流处理能够使政府避免付出更大的行政治理成本。从这个意义上来说，法律顾问所提供的普及性或个别化法律服务可使法权延伸至基层社会，将基层社会治理纳入法治化轨道，极大地提高了基层社会依法治理的能力。

四、精准服务：法治建构基层治理能力的有效性

村(居)法律顾问制度能够以法权延伸的方式推进基层治理能力的法治建构，这正是国家选择以其为载体“送法进村”并赋予其参与基层社会依法治理功能的主要原因。然而，正如上文分析所见，这项制度在实践运行中却存在诸多困境，这些困境在很大程度上阻碍了其法治建构功能的发挥。如何化解农村法律顾问制度表达与实践的内在张力，进一步充分发挥其法治建构功能？这个问题直接关涉基层治理能力法治建构的有效性问题。笔者认为，农村法律顾问制度运行应从基层社会法治需求出发，提供精准化法律服务，这是有效推进基层治理能力法治建构的关键所在。

从国家主义立场出发，国家向基层社会延伸法权，试图通过法治完成中国现代国家建构的重要使命。这种基于国家主义立场的“送法下乡”运动如何才能获得民众的认可和信任，一直是基层法治实践中的难点。为了解决这个难题，国家设置农村法律顾问制度，推进以“一村一法律顾问”为代表的工作实践，以购买服务方式向基层提供普惠性、均等化的公共法律服务。国家出于推进基层法治现代化之目标，自上而下且雄心勃勃地设置出农村法律顾问等各类公共法律服务项目或规划，但是这种“为抽象公民做的计划”往往忽略了基层社会的不确定性。更为重要的是，规划设计者们在基于公平均等化价值设计项目时，往往将项目服务主体作为标准化的单位，这也是大规模规划项目得以推进的基本前提。(32)参见[美]詹姆斯·C.斯科特(James C.Scott)：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的(修订版)》，王晓毅译，社会科学文献出版社2017年版，第366-367页。项目设计者预设的逻辑是，项目设计时主体被标准化的程度越高，则项目执行中的分辨能力就越强，越能对项目执行过程进行量化管理。因此，国家的项目规划者们尽可能地制定出详细的操作规范和具体章程，以便能够更准确地控制项目实施的过程。然而，实际情况往往是，项目规划越是宏大，项目内容越是详细具体，留给地方自主和经验的机会就越少，主体抵制力量就越强，项目实施过程就越趋于形式化，项目实施效果就越差。项目实施中的主体不可能是标准化的，主体并非项目设计者所预设的那样是符号化的“抽象公民”，而是有血有肉的“人”。实际上，“国家无力充分地改变社会以解决既与社会分离又要成为社会一部分的悖论。不仅如此，国家与社会的互动在社会中所产生的斗争和异议削弱了国家取得一致性的努力，同时也改变了国家。”(33)[美]乔尔·S.米格代尔：《社会中的国家——国家与社会是如何相互改变与相互构成》，李杨、郭一聪译，张长东校，江苏人民出版社2013年版，第269页。

如果上述论断成立，或许可以帮助我们进一步理解当前农村法律顾问制度的运行困境。当前农村法律顾问制度正是以国家项目计划形式系统性地推进的，从中央到地方出台的系列文件对农村法律顾问的职能、服务方式、监督考核进行了详细的规定，甚至法律顾问合同也是按照统一固定的模板进行签订。这种无差别的格式化作业，忽略了农村法律顾问本身及其服务对象法治需求的多样性和复杂性，最终导致农村法律顾问制度的“悬浮”，通过法治建构基层治理能力的目标也难以实现。以农村法律顾问的来源为例，如果我们将农村法律顾问准入资格仅仅限于执业律师及基层法律工作者(或以此两类职业为主)，显然就会给法律顾问的人员供给和服务质量带来实际困难。例如，按照中央相关文件的设定，一个法律顾问服务的行政村数量最多不超过5个，而华县共计229个行政村，也就是说至少需要聘请46位法律顾问提供服务。由于律师与基层法律工作者以及国家之间本身就存在定界与交换(34)参见刘思达：《割据的逻辑——中国法律服务市场的生态分析(增订本)》，译林出版社2017年版，第86页。，而乡镇出于地域保护及工作便利考虑，往往会优先考虑本乡镇法律服务所的基层法律工作者担任法律顾问，遂在客观上造成一位法律顾问担任本乡镇多个行政村法律顾问的现象。正如我们调查了解到，张殿村法律顾问汪光明就同时担任着8个行政村的法律顾问。(35)2018年5月，汪光明与凤山镇所辖的5个村委会签订了《法律顾问协议书》，协议约定的服务期限为3年，即自2018年5月24日到2021年5月24日。在此5份协议所约定的服务期限未结束时，2020年6月汪光明又与铁山乡的3个村委会签订了《法律顾问协议书》，约定的服务期限为2年，即自2020年6月27日到2022年6月26日。由此可见，在2020年6月27日到2021年5月24日将近一年的时间内，汪光明同时担任8个行政村的法律顾问。参见《华县乡村治理体系试点示范工作资料之突出重点(三)：法律顾问协议书》，内部资料，资料编号：HXCZ20210305004。

各个村的具体村情不同和服务对象的法治需求多样化，也导致法律顾问不能精准地提供相应的法律服务。根据村庄结构的同质化程度与松散关联性，我们可将其类型化为简单型和复杂型、团结型和松散型、单一型和复合型等不同村庄结构类型。即使是同一个县域内，村庄的结构类型也不是单一的。不同结构类型的村庄的法治需求是不一样的，有些村集体经济发展较好，其法治需求主要集中在土地承包流转方面；有些村宗族势力较强，其法治需求主要集中在村庄内部治理领域；在团结型村庄，矛盾纠纷解决主要突出“面子”“舆论”因素，而在松散型村庄，矛盾纠纷解决则强调“权利救济”。在村民与政府之间的纠纷中，“气”与抗争政治则扮演着重要角色。(36)参见应星：《“气”与抗争政治——当代中国乡村社会稳定问题研究》，社会科学文献出版社2011年版。不同的法治需求则要求提供不同类型的多元化法律服务，在一些场合村民会积极主动要求“迎法下乡”(37)董磊明、陈柏峰、聂良波：《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》，载《中国社会科学》2008年第5期。，而在另一些场合村民的“法治需求”并不一定就是正式法律制度所供给的“产品”，更多是秋菊所要的“说法”(38)苏力：《法治及其本土资源(第三版)》，北京大学出版社2015年版，第35页。，亦包括天理习惯人情。法律顾问的外来属性及其准官方的身份性立场，使其无法精准解决基层民众纷繁复杂的法治需求，一旦民众需求不能得到有效的解决，其对法律顾问的信任度也就会随之降低。长此以往，在法律意识的“感知—判断决策—图式形成”过程中，“负面法律信息与农民的‘关系性距离’更近，农民对法律的避险功能产生消极判断，法律图式又顺应了这些新判断”(39)杨子潇：《由“迎法下乡”遇冷看农民法律意识的生成机制》，载《求索》2022年第1期。，最终导致法律顾问制度在乡土社会的“悬浮”。

因此，农村法律顾问是否能够提供精准服务是提高法治建构基层治理能力有效性的重要前提。法律顾问如何才能提供精准服务呢？笔者认为，首先应该扩大法律顾问人员范围，在律所和基层法律工作者之外，还应该加强对乡土社会法律精英的吸纳力度(40)参见陈寒非：《从一元到多元：乡土精英的身份变迁与习惯法的成长》，载《甘肃政法学院学报》2014年第3期。，尤其是将熟悉“地方性知识”的民间法律精英培养为“法律明白人”“法治带头人”，并将其纳入农村法律顾问队伍。同时将农村法律顾问与村人民调解委员会对接，建立起法律顾问协助员制度，为外来的法律顾问开展工作提供帮助。由于乡村法律精英所组成的“保护型经纪体制”包容于文化网络之中并影响着文化网络本身(41)参见[美]杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社2003年版，第37页。，故可利用文化网络帮助村民建立起对法律顾问的信任。其次，从村庄类型结构及其村情出发，充分调查了解不同结构类型村庄的法治需求，并根据法律顾问的服务能力和专长有针对性地提供给不同村庄。比如，对于涉及经济类纠纷较多的村庄，应提供擅长处理合同纠纷、土地承包纠纷的法律顾问；又如，对于乡村内部治理需求较多的村庄，应提供擅长调解民间纠纷、协助制定实施村规民约的法律顾问。最后，按照工作量多少提高法律顾问待遇。由于各村实际法治需求不一样，提供法律服务的工作量也不一致，如果无论工作量多少都是支付同样的法律顾问费，势必会影响法律顾问的工作积极性。因此，地方应该按照村庄的大小、工作量多少、难易程度，合理评估不同村庄的法律顾问费用。而要从以上三个方面进行改革，就必须在一定程度上赋权于地方，使地方能够根据实际情况制定出更为精准的服务方案，保证地方在提供公共法律服务方面的灵活性。只有当法律顾问能够提供精准服务，法律顾问制度才不会“悬浮”于基层社会，国家通过法治建构基层治理能力的目标才能真正实现。

结 语

新时代如何构建面向基层的公共法律服务体系直接关系到法治中国建设之成效。《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确提出了法治中国建设总体目标，到2025年党领导全面依法治国体制机制更加健全、依法行政的政府治理体系日益健全、法治社会建设取得重大进展，到2035年则基本建成法治国家、法治政府、法治社会。农村公共法律服务体系建设属于法治社会建设的重要内容，其目标是到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。在此背景下，以“一村一法律顾问”工作为主要形式的农村法律顾问制度得以全面推广，成为全国乡村治理体系试点示范工作中法治领域的重要内容。

从中央到地方、从条块到条条出台了一系列政策文件，为贯彻落实村(居)法律顾问作出了明确部署。这些政策文件主要从人员构成、服务内容(主要职责)、介入渠道、经费支持、服务方式、工作留痕以及监督考核等方面对农村法律顾问运作机制进行规定。然而，结合华县田野调查情况发现，当前农村法律顾问工作运行尚存在诸多问题，这直接影响到国家通过法治建构基层治理能力目标之实现。调查发现，目前农村法律顾问“悬浮”于乡土社会，其运行困境主要表现为：法律顾问来源单一、法律顾问难以嵌入乡土社会、民众对法律顾问信任度不高、法律顾问服务动力不足、监督考核机制不健全以及工作留痕流于形式等方面。法律顾问全覆盖也仅仅是形式上覆盖，而非实质上全覆盖，如何提高覆盖质量是当前亟需解决的问题。

国家试图通过自上而下的详细规划推进农村法律顾问制度的构建与运作，将法治及其所代表的法权体系延伸到乡土社会。法权体系不仅具有政治属性，同时也具有经济属性，代表国家意志，也代表某种利益归属。现代民族国家建构最直接的方式就是将这种代表国家意志的统一性的法权体系延伸到基层，通过法治建构民族国家也是最经济有效的方式。政府通过购买服务的方式为农村聘请法律顾问，农村法律顾问在向村民提供均等普惠性法律服务的同时，实际上也在“润物无声地”将法治不断地送进乡村，完成国家所预设的通过法治建构基层治理能力之任务。从田野调查情况来看，农村法律顾问制度也发挥了一定的积极作用，其服务方式主要包括普及性法律服务和个别化法律服务两种。普及性法律服务以法律咨询、法治宣传、法治讲座以及法律指引等形式为主，寻求民众总体性的法意识提升。个别化法律服务则具有“政治服务”“法治引导”和“纠纷分流”功能，能够提供更深层次的法律服务，具有政治性和法律性双重功能。

由于各个村的具体村情不同，服务对象的法治需求多样化，使得法律顾问不能精准地提供相应的法律服务。这也是导致农村法律顾问制度“悬浮”于乡土社会的根本性原因。因此，必须从提升精准服务能力入手，以弥合农村法律顾问制度在表达与实践之间的罅隙，进而提高法治建构基层治理能力的有效性。具体方案主要包括：扩大法律顾问人员范围，尤其是充分吸纳乡村社会法律精英；从村庄类型结构及村情出发，了解不同村庄的法治需求，根据法律顾问专长和服务能力精确供给；应按照法律顾问的实际工作量提供相应的待遇。唯有如此，农村法律顾问才能向农村提供精准化的法律服务，通过法治建构基层治理能力才有可能。