《民法典》背景下小区业主自治和物业服务漫谈

2022-02-26◎王莹

湘江法律评论 2022年0期

关键词：小区业主业主大会决议

◎王莹

一、《民法典》对相关制度的守成与创新评析

(一)修改业主大会决议规则,最大限度发挥业主大会作用

(二)明确居民委员会作为召开业主大会和选举业主委员会的协助和指导机构,为业主自治规范化路径指明方向

(三)设专章规定物业服务关系,厘清物业公司与小区业主的权利义务关系

二、“后《民法典》”时代,关于小区业主自治与物业服务关系问题几点思考

(一)大力发展社工组织,走小区业主自治规范化的专业道路

(二)建立健全物业服务质量评价体系,有效避免物业服务纠纷

三、结语

随着我国市场经济的蓬勃发展,特别是现代城镇化的脚步不断加快,城镇商品房住宅小区逐渐成为大部分城镇居民的聚集性居住方式。由于住宅小区的房屋是以对外公开售卖的商品经济方式决定其归属,住宅小区业主往往彼此间并不具有特定的社会联系,其内部成员结构与计划经济条件下产生的家属区住宅区和老城区长期自然形成的自发聚居区有着明显的区别:其成员间的社会联系相当薄弱,社会解组趋向明显,居民间缺乏共同认可的统一的权威。传统的 “统一安排式”或者是 “互相体谅式”的小区管理模式无法适应城镇商品房住宅小区的这些新的特点;通过召开业主大会凝聚小区业主共识,组织业主委员会执行居民意志的新型小区管理模式逐渐形成。而由于小区业主缺乏完成小区日常管理的相应专业技能或时间,就使得专业从事小区物业管理的市场主体应运而生。随着商品房住宅小区业主自治和物业公司物业管理实践的不断深入,小区业主与业委会之间以及小区业主与物业公司之间的矛盾日益凸显,亟待解决。

目前，绍兴分拨是属于全人工作业，包括入库，分拣，出站，没有任何的自动化操作。分拨中心快件拣选策略的四个主要因素为:分区、运单分割、运单分批及分类。分区就是将拣选作业场所地作区域划分;运单分割一般是与拣选分区相对应的，当拣选的项目较多时，可将运单分成若干子订单交由不同拣选区域同时进行拣选作业;运单分批是为了提高分拣作业效率而把多张运单集合成一批，进行批次分拣作业;在采用批量拣选作业方式时，拣选完后还必须进行分类，因此需要相配合的分类策略。

2007年3月16日通过的《物权法》在建筑物区分所有权专章中以9个条文(第75～83条)的篇幅对物业管理的相关问题进行了规定,而后最高人民法院又出台了《区分所有权解释》及《物业服务解释》,对小区业主自治和物业公司物业管理实践中存在的一些问题进行了进一步的回应,提供了一些处理纠纷和问题的具体方法和标准,在当时的情形下,对于处理现实中的一些问题的确也起到了积极的作用。

但随着经济社会的继续发展,我们看到小区业主自治仍缺乏规范和引导,小区业主大会 “表决难”“决议难” “被表决”现象较为普遍;我们也可以看到,一方面是小区业主对物业服务的 “怨声载道”,另一方面却又是,物业服务企业由于业主大面积拖欠物业费而发出的 “巧妇难为无米之炊”的无奈嗟叹。这些问题都是原有的法律规定未曾直接涉及或者无法真正解决的。

2021年1月1日开始正式生效的《民法典》作为一部社会生活的百科全书,应该说,在小区业主自治和物业服务领域作出了一些有针对性的回应,为现实中出现的一些新问题的解决提供了制度遵循。但从笔者的实践感受而言,问题似乎又没有得到根本的解决。站在 “后《民法典》”的时代节点上,作为一名法律实践一线的律师,笔者又不禁要继续想,在小区业主自治和物业服务领域还有哪些是应该或者说可以去做的。

一、《民法典》对相关制度的守成与创新评析

笔者持有这样的一种观念,即,一方面,民法所规制的领域涉及社会中每一个普通人生活的方方面面,由于其影响的深远性和广泛性,民法一直是一个尤其注重传统和相对稳定的法律领域;另一方面,民法所规制的社会生活又是最富变化的一个领域,特别是在中国这样一个近四十年,乃至于近七十年以来,大部分时间都处在一个高速发展之中的大国,社会生活每时每刻都在发生着迅速而深刻的变化;因此民法,特别是现当代中国的民法是要不断与时俱进与创新的。总之,笔者赞成这样的观点,《民法典》的创制过程就是对既有的民事法律制度的守成与创新。具体到对《民法典》本文着眼的小区业主自治和领域相关法律制度的守成与创新,笔者作具体分析如下:

笔者认为,《民法典》在小区业主自治和物业服务领域贯彻了整个《民法典》编纂过程中的一贯风格,在保留原有法律制度基本框架的同时,针对社会反映比较强烈的一些问题,作出了以下几项突出的修改:其一,对业主大会决议的形成规则作出了修改;〔1〕参见《民法典》第278条。其二,新增了紧急状况下使用维修基金的规定;〔2〕参见《民法典》第281条第2款。其三,明确规定居民委员会应当对业主大会和选举业主委员会进行指导和协助;〔3〕参见《民法典》第277条第2款。其四,新增共有部分收入归属和处理的规定;〔4〕参见《民法典》第282条。其五,明确物业管理服务企业的义务,并在合同编设 “物业服务合同”专章对物业服务相关问题进行规定。

(一)修改业主大会决议规则,最大限度发挥业主大会作用

所谓对商品房住宅小区的管理,其实质就是全体小区业主对于小区共有部分进行共同管理。由于商品房住宅小区业主之间往往不存在相对稳定的社会联系,也没有一个共同认可的权威,全体业主的小区管理行为就有赖于一个相对的共同意志的形成。

从民事法律行为的分类理论来说,全体业主对于小区的管理行为属于一种共同行为。根据《民法典》第134条第2款的规定,这种共同行为要成立并生效就必须按照一定的议事规则和程序进行。而这一议事规则和程序就是全体业主共同组成的业主大会的决议规则。因此,业主大会的决议规则是商品房住宅小区管理的起点和基础。

早在《物权法》中,我国就对业主大会的决议规则从决议的内容范围和决议作出的方式和条件两个方面进行了规定。《民法典》在此基础上,对决议的内容范围和决议作出的方式和条件均进行了较大的修改。〔5〕《物权法》第76条规定:“下列事项由业主共同决定: (一)制定和修改业主大会议事规则;(二)制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约; (三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人; (五)筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金;(六)改建、重建建筑物及其附属设施;(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《民法典》第278条规定:“下列事项由业主共同决定:(一)制定和修改业主大会议事规则;(二)制定和修改管理规约;(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;(五)使用建筑物及其附属设施的维修资金;(六)筹集建筑物及其附属设施的维修资金;(七)改建、重建建筑物及其附属设施;(八)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动;(九)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。业主共同决定事项,应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项,应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项,应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。”具体而言,在决议的内容范围上,《民法典》将改变共有部分用途或者使用共有部分从事经营活动,明确列入了决议的内容范围;并将筹集和使用维修基金,分列为决议的两项不同内容,并课以不同的决议通过条件。在决议的方式和条件上,《民法典》将《物权法》规定的单一标准下的两分决议通过条件,修改为:先要满足出席人数和代表的专有面积比例的要求,然后再针对不同的决议事项,提出不同的占出席人数及专有面积比例要求。

第一,扩大决议内容范围,维护和夯实业主在小区管理中的主体地位。虽然《物权法》在《民法典》出台前就已经明确了小区共有部分归全体业主共有这样一个规定,但由于缺乏相应的程序性规定进行保障,长期以来,小区共有部分及设施的相关情况都被小区的物业管理公司所控制,小区业主没有一个明确的发生和维权的路径。《民法典》将改变共有部分用途或者使用共有部分从事经营活动明确列入了决议的内容范围,为业主主张自己对共有部分的合法诉求,排除物业公司等主体对其合法权益的不正当侵害,提供了一条明确的路径,彰显了业主的小区管理主体地位。

第二,通过拆分决议内容事项,修改决议通过条件,保障业主自主意愿的表达与避免业主大会陷入僵局之间的平衡。我们看到,修改后的决议通过条件不再以赞成票占整个小区业主人数和专有面积比例作为决议通过的条件;而是在规定业主大会最低出席业主人数及专有面积比例的前提下,将赞成票占出席业主人数及专有面积比例作为决议通过的条件。这一修改就使得一部分不参与业主大会,也不对决议事项表达态度的业主,不会对业主大会决议的形成产生影响,最大限度地避免业主大会僵局的形成,保护最大多数业主的利益;另外,《民法典》通过拆分 “筹集和使用维修基金”决议项目,包括允许业委会在紧急状态下决定使用维修基金,降低使用维修基金的决议通过条件,使得业主的正常房屋修缮需求得到最大限度的满足。

但是,笔者同时要指出的是,《民法典》的这种修改并不意味着不保障每一个业主个体的意愿表达权利。正相反,这种新的设计有可能会更好地保障业主个体表达意愿和质量。在《民法典》生效前,由于《物权法》并未对出席会议人数有最低限度的要求,只是要求表示赞成的最终业主人数和专有面积比例。笔者发现,《物权法》的这一规定一方面使得业主大会的组织和召开流于形式,有些小区甚至根本没有召开,业主 “被投票”的情况较为常见,对出席业主大会的人数及专有面积比例提出最低限度的要求,实质上是提高了决策要求(成本);另一方面,由于《物权法》要求整个小区业主的赞成人数和专有面积比例,这就要求几乎整个小区的所有业主都必须表态,但由于并不是所有的业主都对小区情况关心且熟悉(有些小区甚至是相当一部分业主对于小区管理的相关事宜并不热心和了解),这种方式形成的决议极有可能并不能形成一个真正有利于小区管理的决议。《民法典》作出前述修改后,虽然降低了决议通过的条件,但是由于规定了最低参会人数,而不是要求以全部业主为赞成票比例的参考系,这就在一定程度上保证了参与投票的更有可能是真正对于物业管理事项有独立意愿的业主,从而也就在一定程度上保证了形成决议的实质质量。

可见,《民法典》的前述修改并不是简单地追求决议形成条件的降低,而是试图在业主自主意愿表达权益保障与避免业主大会陷入僵局间寻求一种合理的平衡。

现下,笔者注意到,由于城市居民生活压力普遍较大,且人口流动性较强,小区业主比较普遍地对小区管理事项,特别是不直接关涉自身利益的事项欠缺参与热情;但是另外一方面,随着全民的教育程度特别是权利意识的显著提高,涉及小区管理方面的诉讼和新闻事件显著增加,也折射出了小区业主在小区管理中保障自身意愿表达权益的强烈诉求。应该说,《民法典》对既有法律制度作出的前述修改,不失为对这种同时存在的 “硬币两面”的一种回应与调和。

(二)明确居民委员会作为召开业主大会和选举业主委员会的协助和指导机构,为业主自治规范化路径指明方向

在《物权法》中,仅笼统地规定了政府有关部门负有对召开业主大会和选举业主委员会进行协助和指导的义务,由于没有指定具体的负责机构,这一条规定在实践中并不具备实际上的意义,仅能作为一种倡导性的规定来看待;随着社会的发展与进步,特别是沿海发达地区,通过引入社工组织助力业主自治的成功实践,《民法典》最终将居民委员会,这一直接同小区业主打交道的群众性基层自治组织确定为了对业主自治进行直接指导的责任机构。这一修改也明确了业主自治规范化的发展方向:以基层自治组织的指导和协调为依托,构建和谐规范业主自治下的良性小区管理状态。

但是笔者认为,《民法典》通过这一条规定仅仅明确了一个业主自治规范化的路径,要达成业主自治规范化的最终目标,仍然有待于后续配套性措施的不断发展与完善,特别是在内地中小城市中,这方面的工作仍然有很长的路要走。

(三)设专章规定物业服务关系,厘清物业公司与小区业主的权利义务关系

在《民法典》实施以前,对物业服务关系的调整最高规格的规范性文件是《物业服务解释》,在法律层级的规范性文件中并没有出现过对于物业服务关系问题的专章规定,物业服务关系的最主要遵循是国务院颁布和各省自行颁布的物业服务方面的条例和规定。这一方面是因为我们国家物业服务领域起步较晚,立法的经验和其他相关准备并不充分;另一方面,在笔者看来,这也与物业服务的特点有一定关系。小区物业服务纠纷的爆发与小区使用年限有着比较密切的关系,从笔者的执业感受来看,物业服务纠纷也是近十年才出现了比较明显的爆发。这也可能是《民法典》出台以前,并没有法律层级的规范性文件(不包括司法解释)对于物业服务关系进行专门调整的另一原因。

小区物业服务是针对小区业主提供的,对小区的环境及其建筑与设施进行的管理和维护服务。在商品房小区初建时,由于小区内房屋尚未售卖,政府一般会指定物业公司担任小区的前期物业,而该前期物业往往又都会是该商品房小区开发商旗下的物业公司。由于建筑物新建且尚处在保修期内,问题较少,且在小区投入使用初期开发商并未完全撤出小区,因此开发商能与自己旗下的物业合作解决许多问题;再加上,投入使用初期,小区业主入住率不高,自治组织尚未形成等多种原因,在小区建成投入使用后的相当长一段时间内,关于物业服务的纠纷并不会凸显,但随着房屋超过质保期,加上小区的设施与环境的日渐老化,在一个小区建成后的5～10年是比较容易凸显出物业服务纠纷的。而《物权法》起草出台于2007年前后,从20世纪90年代算起,我国的商品房制度都只实行了短短的十余年,且大多商品房是从 “房改房”而来,并不是严格意义上的商品房住宅小区。更为晚近的物业服务领域持续时间就更短了,那时的商品房住宅小区大多还未达到物业服务纠纷的集中凸显时期,物业服务领域还处在摸索的初级阶段。

笔者认为,在当前物业服务纠纷凸显的背景下,《民法典》通过在合同编设立 “物业服务合同”专章对物业服务关系进行调整,明确物业公司与小区业主的关系性质和权利与义务,总结了以往立法和司法的经验,为解决物业服务纠纷提供了较为直接的法律依凭,是具有积极意义的。但笔者认为,对于如何在物业服务公司与小区业主之间,构建良性的物业服务关系,从根源上遏制物业服务纠纷的增长势头,是需要我们继续思考的问题。

二、“后《民法典》”时代,关于小区业主自治与物业服务关系问题几点思考

经过前文对于《民法典》相关制度守成与创新的评析,总的来说,在小区业主自治和物业服务关系的问题上,《民法典》保留和总结了已有的立法成果和实践做法,同时根据新的现实的社会情况,对现下尤为突出的一些问题作出了有针对性的回应,为许多问题的解决提供了依凭,指明了方向。但是,笔者认为,在以下几个方面的问题解决上,《民法典》的规定还有待构建相关的具体措施与制度:

(一)大力发展社工组织,走小区业主自治规范化的专业道路

《民法典》将居民委员会作为指导和协助小区业主自治的责任机构,但笔者从日常工作中了解到,在内地的中小城市,由于居民委员会工作人员缺乏指导和协助小区业主自治的相关知识和必要技能,所谓的指导和协助,在实践中往往就变成了出席一下会议的 “走过场”或者是行政安排式的 “大包干”。笔者认为,内地中小城市可以大力借鉴沿海城市的成功经验,由街道和居委会牵头,通过政府付费或者补贴的方式,引入专业的社会工作者团队,对小区的业主自治工作进行有针对性的专业指导和协助,“让专业的人做专业的事”,走出一条小区业主自治规范化的专业道路。

(二)建立健全物业服务质量评价体系,有效避免物业服务纠纷

从笔者的执业经验来看,物业服务纠纷发生的症结往往在于服务提供者和服务接受者双方信息不对等,导致服务进行过程中无法互相理解与体谅,从而极易引发纠纷。

在小区业主看来,物业服务企业提供的服务往往是很难感知的,而物业费的支出又往往是具体可感的。因此,相当一部分业主有可能在这种心理落差感的驱使下选择不交物业费;而收不到物业费,又会使得物业服务企业无法保证基本的日常运营与服务质量,进而形成恶性循环,导致纠纷。

笔者认为,应建立一套以第三方测评机构为依托的物业服务质量评价体系。向小区业主通报物业服务企业提供的服务内容及实际运行成本,并根据物业服务合同对该物业服务企业的服务质量进行专业测评,以此作为小区业主聘用和解聘小区物业服务企业的依据。通过建立这样一种服务质量评价体系,增强小区业主在物业服务合同履行过程中的参与感和获得感,一定程度上消除小区业主与物业服务企业之间的信息不对等,这也有助于小区业主自觉认识到缴纳物业服务费用的必要性,从而最大限度减少和化解物业服务纠纷。