系统性、整体性、协同性：新时代中国高等教育管理改革发展的十年探索

卢晓中 刘新秀

（华南师范大学，广东 广州 510898）

党的十八大以来，中国高等教育通过不断改革和发展，实现了从大众化到普及化、从增量改革主导的外延式发展向增存改革并重的内涵式高质量发展等方面的转变。在这一转变过程中，高等教育也在朝着从管理到治理的方向改革。回顾十年来高等教育管理的改革实践，作为新时代全面深化改革的认识论、方法论和实践论的引领，“更加注重改革的系统性、整体性、协同性” 的思想贯穿于高等教育管理改革发展的始终，体现了中国特色的现代高等教育制度的建设方向。

一、“系统性、整体性、协同性” 的提出及认识

党的十八大召开后不久，习近平总书记在广东考察时就指出：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹推进重要领域和关键环节改革。”[1]2013 年11 月，党的十八届三中全会通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》），《决定》进一步强调 “必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。2017 年10 月，中央把 “着力增强改革系统性、整体性、协同性” 作为全面深化改革取得重大突破的宝贵经验写进了十九大报告，并将 “更加注重改革的系统性、整体性、协同性” 写入了最新修改的 《中国共产党章程》。2020 年9 月，习近平总书记在主持召开的教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出，“要全面深化教育领域综合改革，增强教育改革的系统性、整体性、协同性。”

为什么全面深化改革要强调 “着力增强”和 “更加注重” 改革的系统性、整体性、协同性？十年来，高等教育管理改革又是如何坚持系统性、整体性、协同性？首先有必要阐明系统性、整体性、协同性的概念及其之间的关系。

第一，系统性。系统即部分组成的整体。《辞海》（第七版）中系统性的主要释义有两个：一为相同或相类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成具有某种特性或功能的整体；二指始终一贯的条理，有条不紊的顺序。[2]笔者曾提出整体关联性、持续发展性和差异互洽性是系统性的三个本质特征[3]：整体关联性是系统的最基本特征，强调的是通过各子体系及其诸方面的关联形成体系的整体发展；从纵向意义上，系统性强调前后相互衔接和连续，体现了事物的持续发展性；从横向意义上，系统性关注构成要素的差异及互洽性。显然，后两个本质特征是第一个本质特征的具象化。

第二，整体性。整体通常是与部分相对应的，事物的构成要素（部分）构成了事物的整体。整体性主要强调事物的全局意义，与系统（或体系）的整体关联性意义相近，都是系统论的一个重要概念。

第三，协同性。协同在 《辞海》 中原意指“同心合力，相互配合”。20 世纪70 年代，德国科学家哈肯（Hermann Haken）创立了协同学，提出关于非平衡系统的自组织理论。通常认为，两种或两种以上活动（或过程）结合在一起开展，产生的效果大于各活动单独开展所产生的效果之和即为协同效应。[4]协同性强调的是事物间属性协调合作、相互增强、向积极方向发展的关联性，通过不同系统或同一系统不同要素间积极的交互作用实现协同效应。

从以上对系统性、整体性和协同性（以下简称 “三性”）的认识中可以看出，这 “三性”明显地存在内在的关联，为全面深化改革提供了认识论、方法论和实践论指导。这就要求对改革进行系统设计、整体布局、协同推进，特别是通过改革的 “三性” 推动发展，实现改革与发展的“三性” 统一。

二、高等教育管理改革发展

党的十八大以来，伴随着国家在全面深化改革中推进国家治理体系和治理能力现代化，高等教育领域的综合改革不断深化，近十年来推出众多重大改革发展举措。下面基于 “三性”视角，从三个方面对高等教育领域改革发展举措作一探讨。

（一）“双一流” 建设

“双一流” 建设是我国高等教育重点建设政策在新时代的新样态、新导向。从首轮启动、推进，到新一轮 “双一流” 建设，“三性” 都贯穿于指导思想、顶层设计和各项推进举措。如在指导思想和顶层设计上，习近平总书记提出的 “办好中国的世界一流大学，必须有中国特色” 是 “双一流” 建设的根本遵循，指明了“中国特色、世界一流” 的建设方向。而实现这一目标的关键在于中国特色与世界一流的高度一致，即用系统的、整体的、协同的思维寻求中国特色表征世界一流和中国特色成就世界一流[5]。综观 “双一流” 建设的推进过程，以下两个方面突出体现了建设的“三性”。

1.形成政策供给的完整体系

从2015 年国务院印发 《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称 《总体方案》）到2017 年教育部等三部委印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（以下简称 《实施办法》），再到教育部等三部委2018 年联合发布 《关于高等学校加快“双一流” 建设的指导意见》（以下简称 《指导意见》）以及2021 年印发 《“双一流” 建设成效评价办法（试行）》，形成了首轮建设相对完整的政策供给体系。

2022 年，《教育部 财政部 国家发展改革委关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》（以下简称 《若干意见》）的印发标志着新一轮 “双一流” 建设正式启动。前后两轮建设可明显地看出政策的连续性和发展性。比如回应和满足国家需求始终置于 “双一流”建设的全过程中，人才培养在新一轮建设中受到更多的重视，等等。

值得提及的是，“双一流” 建设政策强调了建设的协同推进，包括重点理顺和处理好各级政府之间、政府与社会、高校之间的政策执行协作问题。如 《总体方案》 在支持措施上提出“建设世界一流大学和一流学科是一项长期任务，需要各方共同努力”，强调了政策上政府、社会、学校三者相结合的机制协同。《实施办法》则提出 “鼓励行业企业加强与高校合作，协同建设”，进一步强调多方参与、不同层面协同的重要性。《指导意见》 更加具体地提出 “建立健全 ‘双一流’ 建设部际协调工作机制，创新省部共建合建机制，实现政策协同、分工协同、落实协同、效果协同”，再次关注到协同机制建设，并着重强调了政府之间的协同性。《若干意见》 则强调 “重大科研平台的协同对接，整合资源、形成合力”，“与党的建设同步谋划、同步推进”。从这些政策举措中不难看出 “双一流” 建设的“三性” 取向。

2.从抓“关键少数” 到注重整体发展

新中国成立后，我国高等教育一直实施的是重点建设政策，而 “双一流” 建设实际上是我国高等教育重点建设政策的延续。从政策的连续性看，“双一流” 学科建设延续了抓 “关键少数” 策略；从政策的发展性看，“双一流” 建设突出强调了发挥 “关键少数” 引领带动整体发展的作用。值得提及的一个重要问题就是在“双一流” 建设分类体系建构的同时进一步完善我国高校分类体系，这不论对高校良性的学科体系构建还是对高等教育体系的整体优化都显得尤为重要。一流学科建设引领带动学科整体发展，经历了从学科建设转向学科体系建设的过程。比如，《总体方案》 指出学科建设的带动作用主要体现为 “打造更多学科高峰”；《实施办法》 明确了 “以一流学科建设引领健全学科生态体系，带动学校整体发展”；《指导意见》进一步强调了 “重点明确、层次清晰、结构协调、互为支撑” 的学科体系的丰富内涵。这种从 “带动” 到 “引领带动”、从抓学科高峰到学科体系构建的政策设计，意味着一流学科建设方向已从关注少数学科发展转向注重高校学科体系的整体发展。《若干意见》 提出，“充分发挥建设高校示范带动作用”，“强化辐射引领，带动推进地方高水平大学和优势特色学科建设”。

（二）高等教育评价改革

教育评价事关教育发展方向。因此，新时代教育评价改革也成为全面深化教育领域综合改革的重要突破口和内容。习近平总书记多次对教育评价改革提出要求：要从根本上解决教育评价指挥棒问题；[6]要抓好深化新时代教育评价改革总体方案出台和落实落地；[7]要围绕建设高质量教育体系，以教育评价改革为牵引，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革。[8]这些系列重要讲话不仅指出了教育评价对教育改革发展的 “三性” 意义，也为深化教育评价改革指明了方向。

1.高等教育评价改革的 “三性” 牵引高等教育改革发展的“三性”

自党的十八大以来，高等教育评价领域在不同层面进行了各类探索，出台了一系列相关政策文件，如2014 年国务院教育督导委员会办公室印发 《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，2016 年教育部印发 《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》，2018 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，2018 年国务院印发 《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，2020 年教育部、科技部印发 《关于规范高等学校SCI 论文相关指标使用 树立正确评价导向的若干意见》，2021 年教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《“双一流” 建设成效评价办法（试行）》 以及2021 年教育部印发 《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025 年）》，等等。应当说这些高等教育领域的评价改革与探索对进一步引领高等教育管理的改革发展和构建中国特色的高等教育评价体系具有重要意义，也体现了教育评价改革的连续性和发展性。

尤其是2020 年10 月中共中央、国务院印发的 《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称 《评价总体方案》），是全面贯彻落实习近平关于教育的重要论述、系统推进教育评价改革的纲领性文件。《评价总体方案》 明确提出“系统推进教育评价改革” “增强改革的系统性、整体性、协同性”，这也是在总结和反思以往教育评价的基础上为未来教育评价改革定向。高等教育评价对高质量高等教育体系建设的引领与推进及其对高等教育体系建设系统性的反映，其中一个重要方面就是高等教育评价改革自身的 “三性”，并用评价改革的 “三性” 发挥对高等教育改革发展“三性” 的引领作用。

《评价总体方案》 的出台，一个重要旨趣就在于解决评价改革的 “三性” 问题。一方面，推进高校分类评价，应用型本科评价与 “双一流” 建设评价应突出不同的侧重点，各自办出特色和水平。实际上，这种对高校的分类评价改革的思想就是 “三性” 的重要体现，有助于高质量高等教育体系和科学的高校分类体系的真正建立。另一方面，对本科教育教学评估和学科评估这两个高等教育领域重要的评价提出了明确的改革要求和具体的改革举措。《评价总体方案》 强调 “改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价” 有机统一的改革思路，充分体现了 “三性” 的改革思想与原则，对推动和完善高等教育评价 的 “三性” 改革具有重要的现实意义。

2.寻求高等教育内外部评价的一致性和协同性

高等教育评价可概分为内部评价和外部评价：内部评价指高等教育系统和机构内部的自我评价，外部评价指来自高等教育系统和机构以外的评价。应当说，不论是高等教育的内部评价还是外部评价，都不乏目的多样、功能多元的评价制度，然而这些林林总总的评价制度常有相互之间不衔接、不关联的现象，难以形成一致的评价导向及实践合力，甚至造成被评价对象无所适从。比如，大学内部评价存在被弱化、被异化、被外化的情况，也就是过于强调外部评价（社会的、政府的评价），而忽视内部评价，包括内部评价制度不完善、组织机构和队伍不健全、反馈机制欠效率等。内部评价也是为外部评价服务，即外部评价引导内部评价，如对标某个外部评价指标，比如大学过于看重外部评价指标，追逐 “大学排行榜”，忽略了学生的成长，从而使内部评价偏离了评价学生成长价值这一根本宗旨。毋庸讳言，一些大学长期存在重科研轻教学、重学术发展轻人才培养的倾向，其重要原因之一便在于外部评价的不当导向，并通过绩效主义管理方式传导到大学内部评价，最终成为大学和教师的集体选择和群体行动，大学也就逐渐偏离了正确的发展方向，对学生成长和大学发展都是有害无益的。因此，近年来寻求大学内部评价与外部评价的一致性和协同性成为制定有关政策的重要方向，其中学生的成长价值是大学内部评价与外部评价一致性和协同性政策的逻辑起点。[9]

（三）高校办学自主权的落实与扩大

高校办学自主权的落实与扩大一直备受理论界和实践界的高度关注，落实与扩大高校办学自主权与高校增强服务国家和社会的功能、提升育人成效和激发办学活力密切相关。由于我国国情、高等教育管理体制特点等因素，党的十八大以来，对高校办学自主权的落实与扩大改革一直在进行 “三性” 探索。对此，可从以下两个方面来认识。

1.推动行政授权与法律赋权的衔接与内洽

高校办学自主权主要来自行政授权与法律赋权，其 “三性” 首先体现在两者的衔接与内洽。2013 年，党的十八届三中全会明确提出“要扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。2014 年，国家教育体制改革领导小组办公室先后印发 《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》 《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，在启动扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权深化教育综合改革的同时，首次以国家行政文件的形式对扩大高校办学自主权作出全面部署，重点扩大高校在选拔学生、调整优化学科专业、选聘人才、开展科研活动等七个方面的自主权。随后，国家陆续出台了 《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》 《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》 《教育部 财政部 国家发展改革委关于高等学校加快 “双一流” 建设的指导意见》 等政策，进一步向地方和高校放权。这些政策制度的出台，对落实与扩大高校办学自主权、完善高校办学自主权的行政授权制度体系发挥了重要作用。

而在法律赋权上，国家通过制定或修订相关法律法规，对接自主权落实与扩大的行政授权制度，具体体现在 《高等教育法》 的修正上。2015 年和2018 年先后两次修正，除了与时俱进地完善高等教育方针和任务，最重要的修正有以下两个方面。一是下放高校设立审批权限。修正后的 《高等教育法》 明确向省、自治区、直辖市人民政府下放实施专科教育的高校和其他高等教育机构的设立审批权限，并对高校设立审批、学术委员会、评价评估、投入机制等制度进行了完善。二是强化高等学校学术委员会的功能与作用。作为落实 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》 所提出的 “充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用” 的具体举措，教育部于2014 年公布了 《高等学校学术委员会规程》，规定了学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。[10]相较于原《高等教育法》，该规程明显提升了高校学术委员会的地位、功能与作用。为此，《高等教育法》 的修正对学术委员会的法律地位进一步予以确认，也就是既突出了其在学术治理的核心地位，又强调了其在高校内部学术治理机构中的最高地位，进而实现学术委员会的职责和权力从高校内部的学术体制向治理体制提升、从咨询功能向决策功能转变，从而更有利于发挥学术委员会在教学、学风、学科等方面的决定作用[11]。推动法律赋权与行政授权的衔接与内洽对进一步理顺高校、政府与社会的关系，依法落实与扩大高校办学自主权无疑具有十分重要的意义。

2.建立 “上” “下” 协同的高等教育综合改革机制

2013 年的 《决定》 提出高等教育要 “深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。以上政策文件的一个重要旨趣就在于促使政府的权力下放与高校办学自主权的行使之间形成良性互动关系。如果说第一个方面主要涉及政府权力适当下放的 “自上而下” 改革，那么这一个方面则更多是在推动高校办学自主权恰当行使的 “自下而上” 改革，并形成 “上” “下” 协同的高教综合改革机制。[12]例如，广东省人民政府为深入贯彻落实党的十八大和全国教育工作会议精神，早在2013 年就发布了 《关于进一步扩大和落实高校办学自主权促进高校加快发展的若干意见》，从扩大高校招生自主权、支持高校加强学科专业建设、支持高校开展教学改革、创新人才培养模式等12 个方面提出36 条举措；上海市也在2014 年选择了7 所高校作为首批试点建设现代大学制度，从章程管理和治理新机制等方面进行探索，等等。[13]此外，十八届三中全会后，国家教育体制改革小组办公室批准通过了 《清华大学综合改革方案》 和 《北京大学综合改革方案》，示范引领并带动各地各校的积极探索。通过 “上” “下” 协同的改革，推动自上而下的系统设计、整体布局与自下而上的基层探索、主动而为相结合，尤其是通过落实与扩大高校办学自主权，充分调动基层的积极性和创造性，从而推动改革不断深入。