从高校之制到高校之治：高校治理新进展

李立国

（中国人民大学教育学院，教授）

高等学校治理改革是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是高等教育改革创新的重要方面，是实现高等教育高质量发展的重要保障。党的十八大以来，我国高校治理改革采取了一系列新举措，高校治理体系和制度建设不断完善，高等教育治理现代化成效显著。

加强制度供给，完善高校内部治理结构。高校制度体系分为根本制度、基本制度和具体制度三个层面和维度。根本制度是高校发展最基础、最根本的制度安排，是高校之所以成为高校和治理有序进行最重要的制度体现，其制度供给和特征体现为根本性和永久性；基本制度是关于高校治理的规则与程序的制度性安排，主要涉及治理主体、规则与机制动态协调的制度安排，其制度供给与特征体现为稳定性和适应性；具体制度是指高校治理具体行为与政策设计的制度规范，其制度供给与特征体现为有效性与实践性。这些制度供给与安排涉及和覆盖了高校领导体制、学术治理、院系治理、教育教学、教师评价、服务保障、民主监督、社会服务、国际合作与交流、党建与思想政治工作等领域。2012 年，教育部发布 《高等学校章程制定暂行办法》，对各高校制定和修订章程进行指导和监督。在制度建设中，章程居于核心地位，高校章程既是高校依法自主办学和管理的依据，也是明确高校内外部权利义务、促进高校治理现代化的重要载体。各高校重视和加强大学章程建设，推动章程从 “字面” 落到“地面”。高校把章程作为学校办学治校的 “宪法”，通过章程进一步厘清学校与政府之间的权责关系，依据大学章程健全内部治理结构和治理体系及组织运行制度，并建立以章程为基础的学校规章制度体系。各高校系统构建了以章程为核心、以专门制度为辅助、以实施细则为支撑，结构相对完备的三级现代大学制度体系。

坚定正确办学方向，坚持和加强党对高校的全面领导。坚持和完善高校党委领导下的校长负责制这一高校治理的根本制度。高校的书记是党委一把手；校长不仅是行政一把手，还是高校法人代表。党委领导下的校长负责制这一领导体制中，书记和校长是关键角色。有的高校设计了党委常委会、校长办公会、重要议题党政主要负责人事先沟通制度，党委常委会、校长办公会召开之前，党委书记、校长互相沟通听取对方意见，重大事项提前与领导班子成员充分讨论。这对完善党委领导下的校长负责制的有效执行提供了思路。民办高校建立健全了党组织参与决策和监督机制，党委在民办高校中切实履行了把握政治方向和办学方向并进行监督的职能。民办高校也一直探索如何发挥党组织在治理中地位和作用的有效途径，如有的民办高校党委书记受聘担任学校董事会常务董事，直接参与董事会决策过程。高校积极推进基层党组织建设，优化基层党组织设置，强化基层党组织功能，充分发挥院系党组织基础性作用；建立教师党支部书记 “双带头人” 制度，完善学科团队党支部建设，积极做好高层次人才党员发展工作和 “双带头人” 培养工作；抓实党建责任、抓好党建队伍、抓牢党建基础设施，把党的领导贯穿办学治校、教书育人全过程，确保高校始终成为坚持党的领导的坚强阵地、培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地。

建立健全科学的学术治理体系，提高学术治理能力。高校作为教学科研组织，学术治理是高校的重要内容。学术治理不同于行政治理，要充分发挥学者的作用，建立学术委员会系统，促进学术决策和学术评价科学化、规范化。《中华人民共和国高等教育法》 中明确规定了学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。很多大学章程也对学术委员会的设立及其作用作了详细规定，明确学术委员会为校内最高学术机构，强化学术委员会在高校治理体系中的地位和作用，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。由于高校涉及众多学科，各学科研究范式和评价标准存在较大差异，为了尊重不同学科发展规律，促进学科科学评价和有效决策，各高校在完善学校学术委员会建设的同时，也在加强学院学术委员会的建设；充分发挥学院学术委员会在学术治理中的基础性作用完善学校与学院两级学术委员会的组织原则、制度规范与运行机制，充分发挥校院两级学术委员会在学术决策、专业设置、教师评价、学术评价与改革、学科建设等学术事务中的重要作用。为使学校学术委员会更好发挥作用，高校在学术委员会下设立若干专门委员会。这些专门委员会在学术委员会的领导下，专门聚焦在学术发展、学术规范、教师发展、科研评价、教学评价等具体学术事务中的作用。

深化校院两级改革，实施管理重心下移。学院是高校教学科研和人才培养的基本单位，在高校治理中处于承上启下的环节。我国高校原来比较强调大一统的管理模式，优点是改革举措步骤一致，学校各部门便于管理，缺点是忽视了二级学院发展的差异性，容易导致 “一刀切”。在高校治理改革中，坚持管理重心下移和以院系发展为中心进行管理权限再配置与优化资源配置，实施了以组织结构扁平化和治理去层级化为特点的改革，推动 “校办院” 向“院办校” 转变，按照高校组织特性和治理规则确立校院两级权责利关系，推动院系成为具有一定自主权限的教学科研实体。为激发院系办学活力，在治理实践中，部分高校逐步分类向二级学院下放副教授及以下专业技术职务晋升评聘和评价的权限。分类推进人才培养、学术管理、学院管理的考核与奖惩评价制度改革等，由学校制定总体绩效工资分配原则与管理规则，由学院负责制定教职工绩效考核标准，赋予学院绩效奖惩与自主分配权。在学术团队建设上，实行团队与项目的首席专家制，赋予首席专家团队成员组织遴选与考核使用权和更大的人财物使用权、研究取向与技术路线决策权。调整学校职能部门的组织构架、权限与职责范畴，明确各个部门的岗位要求、职责范畴与服务对象，完善以目标责任为基准、以权力规范运行为基础、以服务对象为主体的岗位考核评价体系，完善学校行政人员的工作成效评价、奖惩与晋升制度，提高执行落实和办事效率，转变工作作风和提升服务意识。学校与学院行政管理的内容与目标有较为明确的分工，校级职能部门侧重于发展战略与目标规划、资源整合与配置、各项工作的进展监督检查、工作任务完成情况的评估评价、特殊工作的指导服务等；院系主要履行人才培养、学术研究、学科与专业建设、教师管理、学生管理等职责。通过行政改革和落实学院在资源配置、经费预算与管理方面的主体地位，明确校院两级管理职责，落实学院办学自主权，充分发挥校院两种优势、两个积极性。

以教师评价为突破，建设高质量教师队伍。党的十八大以来，高校系统抓好 《深化新时代教育评价改革总体方案》 落实落地，加速破除唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，把学术评价改革与教师考核晋升改革作为治理改革的重要内容，破除束缚教师发展与学术创新的体制机制障碍，不断激发教师教书育人、科学研究和创新创业的动力、活力与创造力。师德为先，师风为要，高校通过制度建设加强师德师风。将师德考核放在教师考核评价的首位，加强与完善师德师风学风考核办法，健全师德建设长效机制，在教师年度考核、岗位晋升与聘任、职称晋升、评优评奖等工作中实行师德师风 “一票否决” 制。高校的中心工作是人才培养，教师评价必须突出教书育人实绩。健全课堂教学与平时指导相结合的教学工作量评价维度与标准和教学质量评价制度，各高校把教授为本科生上课作为基本制度，将教学与人才培养综合评价结果作为教师职称评定和岗位考核的前置条件与重要依据。完善学术评价导向与科研标准，扭转唯论文数量轻质量的倾向，坚持服务国家和经济社会需求、注重实际贡献的评价导向，推行代表性成果评价制，建立健全以学术水平、学术贡献、学术影响为尺度的学术评价标准和体系，取消长期造成学术浮躁的唯论文数量、科研项目数量等量化标准，同时建立专业和专家评审标准和制度设计，促使量化评价让位于定性评价、行政性评价让位于同行学者评价。根据不同高校学科的特点、专业领域、岗位职责，设置科学合理、原则性与灵活性相结合、各有侧重的评价标准和评价重点。人文社会科学领域侧重理论创新、文化传承与创新、政策研究等方面的能力贡献；自然科学领域侧重提出和解决重大科学问题的原始创新能力、成果的科学价值、学术贡献和影响力等；从事应用研究和技术开发的申请人侧重取得的自主知识产权和重大技术突破、技术创新与成果转化及其对产业发展的实际贡献等。以学术与教师评价改革促进和引领教师专业发展。合理运用考核评价结果，充分发挥考核评价的鉴定、指导、激励、教育等综合功能，将考核评价与教师职业生涯发展相结合，引导教师专业发展。

探索多元参与，构建高校协同治理新机制。高校作为多元治理主体组织，既有内部的教师、行政教辅人员、学生参与学校治理，保障自身权益的制度建设，也有校外相关利益群体参与学校治理的探索。从校内看，主要是教师和学生通过教职工代表大会、工会、共青团学生会等形式参与学校治理。高校提出加强校院两级教代会、工会、共青团和学生组织建设。有的高校探索积极稳妥推进校务公开，制定教职工代表大会实施细则和党委会会议旁听规则、校长办公会议旁听规则，形成务实有效的校务公开监督反馈机制。这些都取得了较好成效，使教职工和学生了解了办学治校的过程和政策出台的背景，认识到了学校改革发展的重点和难点，也形成了教职工和学生建议的表达机制，是集中群众智慧办大事的具体体现，有效提高了治理水平。从外部看，主要是建立以校董会及校务委员会为平台的外部治理结构。校务委员会体现举办者对学校的监督和指导，重在对学校办学质量的考核评价；校董会作为咨询机构，重在产学合作以及整合办学资源。

近十年来的高校治理改革具有以下几个特征。一是加强党对高校工作的全面领导，既加强和完善了党委领导下的校长负责制这一领导体制，也强调加强各级党组织建设，实施党支部书记 “双带头人” 制度，把党对高校的领导贯穿于办学治校全过程，贯穿于教师育人全过程，贯穿于教育教学全过程，从制度建设和治理体系上保证了党对高校全面领导的贯彻落实。二是加强制度建设和制度供给。大学制度是高校组织的各利益主体经过不断探索和博弈而形成的，是在特定历史条件下基于基本共识而构建出来的一套能够自洽的规则、价值与信念，是关于各类治理主体之间责权利关系的一套制度安排。大学制度建设具有根本性、全局性、长远性和稳定性。改革开放以来，尤其是近十年来，制度供给加强，系统构建以大学章程为龙头的中国特色现代大学制度体系，科学推进依法自主办学和全面深化改革进程。三是重点突出，成效显著。近年来，围绕高校的校院管理权限、教师评价、学术治理等高校组织发展的核心问题和热点问题进行治理改革，遵循了教育规律和高校办学治校的特点，有力促进了高等教育的高质量发展。

面向未来，高校治理改革亟待深入开展，主要有以下几点。一是从制度建设、治理体系建设走向治理能力建设。制度是治理的基础与遵循依据，治理是大学制度和大学治理体系的实施与实践展开。两者既不是彼此替代的关系，也不是对立的关系，而是一种递进的关系。制度建设与供给是前提和基础。如果没有科学完善的制度，治理就缺乏依据，所以说大学制度是大学治理的前提和依据，同时大学治理是大学制度的展开和实现。制度建设很关键，但治理体系如何达到治理效果，还需要在实践中实施与运行，把好的制度供给落地，促使好的治理体系开花结果。在强调高校之制的基础上，更要强调高校之治。

二是在实践中评价和完善制度供给。制度设计和供给是否有效、是否可行、是否符合高校实际，需要在办学治校实践中检验。评价对制度供给具有检验、评价、导引、规范、监督与推动的功能，对治理的运行具有追踪和矫正的作用。要通过治理成效的评价，看到制度设计和供给的长处和不足，“补短板” “强弱项”，使制度供给更符合高校实际，使制度真正转化为治理效能。

三是加强治理能力建设。所谓的制度供给和治理体系都是由人在实践中逐步建立的，也是由人来施行和执行的，制度与人之间有着十分密切的互动关系。制度再好，如果没有执行和彻底的实施，那么制度就像一张白纸。但是，如果制度设计很好，而人的素质差，就会把良好的制度变为 “恶治”。一些高校目前仍然存在一定程度的官僚主义和形式主义问题，如高校领导拍脑袋决策造成重大失误和损失；高校的行政权力与学术权力相互强化交织；行政权力成为 “双肩挑” 人员搞学术依附和学术霸权的工具；部分 “双肩挑” 教师精力分散而无暇开展行政管理工作导致效率低下，并且以实现个人利益最大化为目标，这些在校园中具有很强的不良示范效应。学校在机构设置方面存在部门间职能交叉、组织内部结构不合理、部门数量过多、机构臃肿、叠床架屋，人浮于事、因人设岗，滥设副职、虚职和闲职等现象。[1]上述诸问题在高校不同程度地存在，需要通过监督检查，特别是提高治理能力来解决，还高校一片净土，实现高校的善治。