关于住宅装饰装修管理若干问题的探讨

徐靳文，邓金铭

（湖北省宜昌市建筑装饰装修监督站，湖北 宜昌 443000）

0 引言

随着房地产行业的调整，越来越多的老百姓对于买房持谨慎态度。为了改善居住环境，追求个性和实用的目的，更多的老百姓选择了对既有住房进行装饰装修改造。就宜昌市来看，住宅装饰装修的个性化要求越来越高，为满足老百姓日益提升的对住宅装饰装修品质的追求，装饰装修材料、工艺更新换代的速度也越来越快。这就给管理部门提出了更高的管理要求，如何才能在既保证老百姓满足自身装修需求的同时，保证建筑主体结构安全，完善住宅装饰装修管理，使老百姓能够规范装修、安全筑家，是摆在管理部门面前亟待解决的问题。现就宜昌市在住宅装饰装修过程中所出现的若干问题，结合现状进行探讨并提出相关建议。

1 现场管理层面存在的问题及处理建议

1.1 住宅装饰装修建设过程和监管体系现状

就目前来看，住宅装饰装修设计单位在根据装修人的装修意愿前提下，所提出的设计方案中改变房屋主体和承重结构的情况时有发生。而部分住宅装饰装修企业没有进入施工资质序列，就宜昌来看，也没有相关的监理单位和管理部门对这种遍地开花的家庭装饰装修工程施工过程进行监管。特别是个人业主针对自有住宅的二次装饰装修，由于业主专业知识的不足、住宅装饰装修市场的混乱、各层级各部门间监管责任的缺失，造成了诸多的盲区和难点，无法保证各方的合法权益以及工程本身的质量安全。

1）住宅装修与结构设计脱节。住宅装饰装修公司根本就不具备出具改变房屋主体和承重结构情况下的设计方案。所谓无知者无畏，很多情况下都是盲目设计、盲目拆改结构、野蛮施工，这造成了诸多的安全隐患。

2）住宅装修施工与企业资质不匹配。《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第 110 号）规定：“装修人经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案变动建筑主体和承重结构的，必须委托具有相应资质的装饰装修企业承担”。在施工过程中，较多的住宅装饰装修公司根本不具备装饰装修专业承包资质，更不具备承担改变房屋主体和承重结构的施工资质。

3）住宅装修无第三方机构把关。《建设工程质量管理条例》（国务院令第 279 号）规定：“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任”。在这类装饰装修工程施工过程中，正是因为施工主体资质的缺失，导致了在工程实施过程中，基本没有相关的第三方机构对施工质量进行把控，没有过程监理、没有检测数据，无法保证涉及主体和承重结构改变后的房屋安全。

4）住宅装修验收环节薄弱。施工完毕后没有专业的监管部门对房屋结构安全和使用功能进行验收，完全由装修公司和并没有多少结构施工经验的装修人说了算。这无形中给房屋埋下了不可预知的安全隐患。

5）目前住宅装饰装修相关规定。就目前正在执行的《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第 110 号）的相关规定，“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作”“装修人在住宅室内装饰装修工程开工前，应当向物业管理企业或者房屋管理机构（以下简称‘物业管理单位’）申报登记”，但多数装修人和物业单位对这一规定置若罔闻，或者流于形式。

笔者认为，目前针对住宅装饰装修过程监督管理和违法违规行为处理的法律体系亟需完善，特别是需要明确针对可能出现的各种情况的处理办法和责任部门。

1.2 解决住宅装修现场问题的建议

1）加强对物业单位的管理和过程监督。物业单位应时刻加强对小区业主装修行为的监控，督促业主对装饰装修行为进行申报。同时，行业主管部门在加强对物业公司宣传教育的同时，在过程中物业公司对本小区内装饰装修管理情况也应加强过程监督。

2）应加强对装饰装修设计方案的审查。重点针对改变房屋主体和承重结构的审查，必要时建议由房屋管理和建设行政主管部门联合指导建立类比图纸审查机构的第三方服务机构对装修方案进行专业审查，确保设计方案不影响既有建筑主体和承重结构安全及使用功能。

3）着力培育针对住宅装饰装修行业的第三方服务机构。鼓励建立针对住宅装饰装修工程的第三方专业监理企业和检测机构，确保施工过程中的质量安全可控；最后，应结合各地开展的质量提升行动，建议把范围向住宅装饰装修项目延伸，制定完善的质保和售后服务体系。

2 行业管理层面存在的问题及处理建议

2.1 部门设置和职责分工存在的问题

1）管理机构缺失。目前在宜昌市负责处理住宅装饰装修投诉的机构首当其冲是市住建局下属的建筑装饰装修监督站（以下简称“装饰站”），但省一级没有装饰站的指导部门，而在各县市区，有的地方在住建局设有装饰站，但基本都是与其他站办合署办公、多站办合一，而有的地方根本就没有装饰站这一部门，其职能由质安站或其他站办承担，甚至个别地方在住建局和房管局都设置了装饰办（站），职责不清。湖北省各地市州的情况也不尽相同，没有统一的规定。

2）部门职责划分不清。从目前所执行的住宅装饰装修相关法律法规来看，同一起违规案件，可能涉及规划、城管、房管、住建、消防等多个部门，存在多头执法，职责划分不清的问题。

2.2 投诉处理存在的问题

1）质量问题和合同纠纷的处理。由于目前宜昌市的住宅装饰装修工程没有纳入监管体系，因此，在装修完毕后的施工质量问题投诉和合同纠纷投诉一般都是建议双方协商解决，无法协商解决的建议通过仲裁和起诉解决。无论是协商还是走司法途径，前提是要对施工质量和所造成的损失进行确认，并形成有法律效力的鉴定文件，但宜昌市装饰站并不具备进行损失原因和造价等鉴定的资格，宜昌市针对装饰装修方面的检测和鉴定机构还基本出于空白阶段，这就导致了很多投诉双方的矛盾激化。

2）擅自拆改结构的处理。针对擅自拆改结构的投诉，特别是在许多老旧杂居小区，由于房屋年代久远，原设计单位和设计图纸根本无从查询，但拆改结构的情况已经发生，这种情况下出于应急考虑，只能先行要求被投诉人对已拆改的部位进行紧急加固，再要求对其房屋进行安全鉴定，根据鉴定结果聘请有资质的设计单位出具处理方案并由具有相应资质的单位进行施工。首先，针对拆改的严重程度的判断没有权威认定，是否需要紧急疏散本栋楼的住户；紧急加固方案是否满足结构要求；一般这类房屋中的住户经济条件并不优越，而采取这一系列的措施所产生的费用较大，目前并没有相应的强制手段，若被投诉人迟迟不予响应怎么办？虽然宜昌市出台了城区房屋安全管理办法，但在执行过程中由于涉及多个部门、并且也没有对其违法违规行为的处理方式予以明确，这也导致了很多这类投诉处理手段的缺乏，很大程度上只能是依赖向被投诉人做思想工作来解决，没有强有力并且快捷有效的处理手段。

3）处理结果难以落地。目前就本地来看，处理的多起住宅装饰装修违法违规行为中，作为行业主管部门，存在手段不足、难以落地的困惑。在处理这些案件的过程中，处罚对象基本上是业主（自然人）、没有专业承包资质仅有工商营业住宅的住宅装饰装修企业或者是没有任何证照的个体装饰装修施工队。针对现行的法律法规处罚程序过于复杂、涉及多个部门共同管辖、交叉执法的矛盾，实施过程中也不便操作、难以落地。

2.3 问题的处理建议

1）要依法治理各种装饰装修乱象，有法必依，执法必严。同时要加快推进装饰装修领域的立法工作，查缺补漏，从源头上堵住违法违规的口子。

2）要进一步建立健全组织机构，明确责任分工，确保有明确的部门来处理群众的装饰装修投诉。

3）要进一步开放宜昌市的建筑市场，优化营商环境，吸引外地相关建筑企业、机构来宜发展，此举既能填补当下宜昌市装饰装修检测、鉴定机构的空白，还能长久推动宜昌市建筑行业和城市建设高质量发展。

4）要进一步加强行业管理和引导，设置住宅装饰装修市场准入制度，各装饰装修企业应在具备相应资格的前提下承接业务并接受主管部门和市场的监督；要联合公众传媒加大对优良装饰装修企业的宣传，正确引导消费者。

5）要利用好老旧小区改造这一契机，对全市因装修擅自拆改结构成“危”的住宅进行摸排，根据危房级别，统一由专业的施工单位进行相应的改造、加固。

3 对规范装修行为的尝试

为进一步规范宜昌市住宅装修行为，促进建筑装饰装修市场健康发展，宜昌市多措并举，从完善管理办法及管理制度、加强市区县管理联动、建立跨部门联合执法机制、加大社会舆论宣传、扩充一线管理队伍等多方面采取了实际举措，取得了初步成效。笔者还对如何通过社会诚信体系、社会保险机制对住宅违规装修行为进行约束的问题，进行了初步探讨。

3.1 政策文件出台

1）出台《宜昌市小散工程和零星作业安全生产管控暂行办法》（宜府办发〔2019〕29 号）。吸取深圳市的先进经验做法，2019 年市政府出台了《宜昌市小散工程和零星作业安全生产管控暂行办法》（宜府办发〔2019〕29 号），将住宅装饰装修等无需或者无法办理施工许可证的小型建设工程纳入小散工程，由属地人民政府统一管理。这一措施填补了此类小型工程和零星作业，特别是既有住宅二次装修的安全监管盲区。

2）2020 年 10 月，宜昌市住房和城乡建设局出台了《关于加强宜昌市新建商品住宅精装修管理的通知》；2021 年 9 月出台了《关于加强装配式建筑商品住宅全装修管理工作的通知》。在规范既有住宅二次装修行为的同时，针对采取精装修、全装修交付的新建住宅，宜昌市结合省内武汉、襄阳以及外省同等城市洛阳的先进经验，相继出台了《关于加强宜昌市新建商品住宅精装修管理的通知》《关于加强装配式建筑商品住宅全装修管理工作的通知》，进一步规范了此类新建商品住宅批量装修交付的建设要求，将一体建设的装修后交付的商品住宅，一并纳入基本建设程序管辖范围，与主体施工同步立项、招投标、办理施工许可证、过程监督、竣工验收，从而填补了商品住宅主体竣工到交付使用之间的装修盲区。

3.2 针对装饰装修领域投诉处理的建议

笔者认为，有必要将违规装修的案件处理与社会诚信体系相结合，将住宅装饰装修违规行为纳入社会诚信体系建设，作为社会诚信评价的一部分，对违法违规行为人做出切合实际的惩戒和约束。运用社会诚信体系来约束住宅装饰装修行为就目前来看是比较合理的管理手段，如何更好的将住宅装饰装修同社会诚信评价有机结合，对管理部门来讲，是值得深入研究的问题。同时，加大对住宅装饰装修企业的资质检查力度，要求从事住宅装饰装修企业在进行住宅装修时，必须具备相关施工资质等级。

1）通过各部门整合资源加速立法进程。通过政府层面立法，出台更高层次的法律文件，协调规划、城管、住建（房管）、法院、公安等多部门形成合力，制定针对本部门管辖权限内的约束条款和惩戒机制，将住宅装饰装修违法违规行为作为社会诚信体系中失信的情况予以明确。

2）建立住宅安全档案。在住宅装饰装修过程中所出现的违法违规行为计入房屋安全档案，在该房屋进行交易时予以显示。

3）引入社会保险机制保证装修安全。建立住宅装饰装修保险机制，对房屋安全装修进行保护、对房屋违规装修进行惩处。

4）管理职能与社区结合。通过前期的尝试，按照《宜昌市小散工程和零星作业安全生产管控暂行办法》（宜府办发〔2019〕29 号）的相关要求，宜昌市已将住宅装饰装修纳入属地管理，由各区街道、社区安排专门的工作人员，通过事前备案、事中巡查的方式，将住宅装饰装修纳入日常管理。

5）区级协调，联合处置，市级指导。在日常管理中，建立区级协调，联合处置，市级指导的工作模式，一般项目由街道一级负责管理，难度较大或施工过程涉及安全隐患较多的项目，通过上报的方式，由各区级住建等部门联合处置。市级住建部门负责业务指导及考核检查工作。

6）加强培训，不断扩大专业管理队伍。不断开展针对街道、社区工作等一线监管人员的培训教育，使其不断加深对建设领域相关法律法规、行业标准及规范性文件的理解，不断强化其业务素质和监管水平，提升监管效果。

7）加强宣传和舆论引导。出于事前控制的考虑，市装饰站也在不遗余力地通过各种媒体向广大老百姓宣传规范装修的相关要求，也相继出台了《装饰装修燃气安全使用告知书》《宜昌市房屋装修导则》等，希望能够使更多的装修人和管理者在装修前充分了解违法违规装修的危害，避免因违法违规的装修行为而给自己、给他人所带来的不可挽回的恶果。这项工作我们也将一如既往地继续开展下去。

4 结语

随着宜昌市城市化进程的日益加速和老百姓对生活品质要求的提升，在装饰装修活动中所出现的问题越来越多，矛盾越来越突出。规范装修、安全筑家已经成为全社会的普遍需求。以上是笔者就宜昌市目前住宅装饰装修管理方面所存在的主要问题分析，以及就上述问题解决办法的探索尝试。目前，住宅装饰装修的管理工作还在不断完善之中，面对新形势和新变化，仍在不断探索，不当之处，欢迎批评指正。Q