ABO模式在收费公路领域的创新应用

文|甘肃省公路交通建设集团有限公司 景宏福 长安大学 樊建强

财权事权不匹配，加之基础设施建设任务繁重，导致地方政府长期以来存在巨大的资金缺口。自2014年开始的新一轮财税体制改革以来，地方政府直接融资、平台融资的渠道被切断。同时PPP模式日趋规范，地方债务发行又受程序与规模所限，可供地方政府选择的规范投融资渠道日益变窄，在此背景下，授权建设经营模式（ABO模式）日渐盛行。公路是基础设施的重要组成部分，ABO模式在收费公路领域能不能应用的问题在业界被广泛讨论。基于这一背景，本文重点探讨了ABO模式的本质及政策依据、ABO模式在收费公路领域的适用性、收费公路ABO模式的交易结构设计、相关政策建议等，期望能够为经营性不足的收费公路项目寻求一条依法合规且可行的融资创新之路。

ABO模式的内涵及本质

ABO 模式的内涵

ABO模式，即授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式，是指政府通过竞争性程序或直接授权相关企业作为项目业主，由该企业整合资源，负责项目的投融资、建设和运营，政府制定绩效考核规则并按约定给予一定财政资金支持的政企合作方式。

2016年4月，北京市交通委员会代表北京市政府，与北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）签署《北京市轨道交通授权经营协议》，并首创ABO模式。在该协议中，北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司根据授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务；北京市政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时每年支付京投公司295亿元的授权经营服务费，用于项目的建设、更新改造和运营亏损补贴等，满足其提供全产业链服务的资金需求。京投公司成为北京轨道线网发展过程中的统一“业主”。从最初的ABO模式来看，授权的是某一类型的整体项目，而非单个项目。

ABO 模式的本质解析

从合作本质上看，ABO模式属于传统模式（公建公营）的升级版。在公共基础设施领域，地方政府授权属地国企提供公共物品是长期以来形成的普遍做法，在西方国家，也有大量类似情况。从ABO模式实践可以发现，该模式的授权人是地方政府，被授权人通常是“公益类国有企业”。被授权国企需代行归属于政府方的基础设施项目业主职责，且在授权范围内行使一定的公共管理职能。基于此，在ABO模式中，被授权企业实际上具备“公”的主体属性，ABO模式属于“公公合作”。简而言之，ABO是将原来直接交给属地国企操作而未划清界限的旧模式，演变成为参考特许经营模式而设定的“授权经营模式”。

ABO模式属于传统模式（公建公营）的升级版 胡永树 摄

随着政府融资渠道的收窄，ABO模式逐渐被热议。王卫娥 摄

从理论角度看，ABO模式是公共基础设施领域市场失灵的调控工具。不同基础设施项目，经营性有较大差异。有一部分项目不具备完全市场化属性，无法通过纯市场化方式进行运作，典型的项目类型主要是具备“大公益，小经营”特征的准经营性项目。这类项目社会效益显著，但自身经营性不足，从而对社会资本的吸引力不足，导致市场失灵，需要政府干预。对此类项目采用ABO模式，基于“公公合作”下属地国企“公”的主体属性，可以在一定程度上解决此类项目的“市场失灵”问题，打破公私合作模式中存在的“公”主体追求公益性与“私”主体逐利性之间的固有矛盾，从而保障项目实施的公益属性，保障公共基础设施的供给。

ABO模式是公共基础设施领域市场失灵的调控工具 王卫娥 摄

从项目运作程序来看，ABO模式本质上是准经营性项目供给行为去行政化的过程。ABO模式的实施过程中，通常要经过行政决定、行政协议、民事合同三个基本法律文件的演变路径。这种去行政化既符合公益类国有企业改革的指导方向，又有利于厘清政府与企业之间的关系，实现政企分开、政事分开。政府由公共物品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”和“规则制定者”，减少对微观事务的直接参与，主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作。企业由“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”，在政府的监督指导下开展具体工作，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，提供更多、更好、价格更低的公共产品或服务。

从法律解读层面来看，ABO模式中的授权实质上是委托授权。从法律意义上讲，政府授权分为行政授权和委托授权。其中行政授权是指上级行政机关授予下级行政机关或公务人员管理有关事务的职权，被授权人在所授职权范围之内，具有处理有关事务的自主权，同时也应承担相应的责任。行政授权基于法律规定，无论从被授权企业的主体资格，还是从所授职权法定属性的角度来看，ABO模式中的授权都不能被认定为行政授权，所以只能是基于协议的委托授权。

从被授权企业角度来看，ABO模式的交易结构设计要统筹考虑被授权企业投资的补偿途径。由于准经营性项目自身造血功能不足，往往导致被授权企业的投资无法通过项目自身收益进行回收并获得合理回报，这不符合市场规则和经济规律。要保障被授权企业的自身利益，应该通过交易结构的创新设计、项目衍生资源商业价值的深度挖掘、项目正外部性价值的市场化回收、资源补偿项目等方式，发现价值、创造价值并回收价值，实现投资与收益的平衡。

ABO模式的政策依据

ABO模式可以应用于经营性不足的收费公路项目 曹时红 摄

目前，我国各级政府对于ABO模式并未出台任何相关的法律法规文件，其仅仅是基于京投公司地铁项目的实际运作经验总结所得的一种探索模式，因此在基础设施及公共服务领域推广应用ABO模式尚处于“无法可依”的状态。但结合ABO的合作属性及模式范畴，业界通常认为财政部在2017年11月出台的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（以下简称《意见》）中的相关规定，间接认可了ABO模式。

《意见》指出“各地可根据发展实际，鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入”“按照预算管理、财政事权和支出责任划分等有关规定，中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用”等。但是，鉴于公益性项目自身缺乏有效的投资回报机制，所以国有企业是否愿意加大对公益性行业投入的关键是国有企业承接公益性项目的方式和回报机制。关于这一点，《意见》规定：“放大国有资本功能，引导民间资本投入公益行业……通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与运营……”，这些规定意味着财政部首次认可企业以委托代理方式获得公益性行业的投资权利。委托代理在这里可以理解为基于委托授权的ABO模式。

同时，近几年，国务院及各部委出台的文件也有相关论述，例如：财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中规定“支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。”《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中明确“分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。”《关于印发〈2019年新型城镇化建设重点任务〉的通知》中提出：要“创建一批城乡融合典型项目，鼓励经营性与公益性项目综合体立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合”等。

收费公路特点及其ABO模式的适用性

收费公路特点

截至2020年末，我国收费公路里程达17.92万公里，占公路总里程519.81万公里的3.45%。按照《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，收费公路主要分政府还贷公路和经营性公路两大类。2014年以后，随着新一轮财税体制改革的实施，专项债投入力度的不断加强，政府还贷公路逐渐演变为政府还债公路。同时，随着PPP模式的推广，经营性公路出现了PPP公路和特许经营公路两种形式。

收费公路的特点主要表现在二元投资格局，即政府投资和社会资本投资两类主体同时并存，且行业垄断程度相对较高；项目建设投入大，准入门槛高，回收周期长；有稳定的现金流，经营情况受政策影响较大；路衍资源比较丰富。公路两边闲置的土地、服务区的人流、物流和车流、路域旅游资源、ETC数据资源等，给交通企业提供了进行交通旅游、通道物流、综合能源供给、“服务区+”、交通大数据等路衍产业深度开发的可能性。

ABO 模式在收费公路领域的适用性

收费公路不能生搬硬套ABO模式。收费公路采用ABO模式，应主要针对政府收费公路，不应涉及经营性公路。ABO模式中包含授权建设和授权经营两个方面，从授权经营角度来看，政府收费公路委托交通企业代为经营是一个普遍现象，这一点在实际操作中没有问题。从授权建设角度来看，由于ABO模式中存在对被授权企业的融资要求，并且政府要根据绩效考核结果按年度给予被授权企业一定财政资金支持，这与《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等相关规定有较大冲突，存在政府隐性债嫌疑。因此，政府收费公路如果要采用ABO模式，不能照搬京投公司的操作手法，而应该结合收费公路项目特点，参照ABO模式的基本思路，综合考虑，创新投融资模式和交易结构，合理合规地加以实施。

按照“公路+路衍资源”综合一体化开发的思路设计ABO模式。根据ABO模式在片区开发中的实践经验，一般要遵循“政府债务隔离、综合一体化开发、项目封闭运作”等原则。具体到收费公路项目，可以按照“公路+路衍资源”综合一体化开发的思路实施，即通过“公路撬资源、资源变资产、资产变资本、资本变资金”的操作思路，解决建设资金不足的矛盾，同时统筹安排公益性的政府收费公路项目与市场化的路衍产业项目，利用路衍产业的收益来弥补收费公路项目的企业投资，实现“公路+产业”融合发展。近年来，国家高度重视交通运输与关联产业协同发展，先后出台《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》《交通运输部办公厅关于印发2018年全国公路服务区工作要点的通知》等政策文件，支持交通行业与文化旅游、通道物流、综合能源供给、矿山资源开发等多产业融合发展，从而为发展路衍经济提供了政策支撑和法规依据。

融资渠道多元化不影响政府收费公路的基本属性。对于ABO模式的收费公路项目，为了解决建设资金问题，一般会使用中央补助资金、专项债及被授权企业自有资金等。资金来源渠道的多元化是否影响政府收费公路这一属性？根据目前的界定，只要公路项目立项时确定为政府收费公路，经营过程中没有进行过收费公路权益的转让，并且收费收入执行收支两条线管理，则项目就可以判定为政府收费公路。也就是说，公路项目的建设资金来源并不影响收费公路行政资源的属性。按照上述界定方式，无论使用收费公路专项债的项目，还是由国有企业通过市场化融资的项目，只要符合上述3个判断标准，都可认定为政府收费公路，相关的权利都可以通过行政授权或行政委托方式实施。

收费公路ABO模式交易结构的设计思路

收费公路ABO模式交易结构

根据现阶段相关规定，政府收费公路建设资金的主要来源是专项债。从各地实际情况看，政府专项债不能完全覆盖政府收费公路项目总投资，存在资金缺口。按照《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》要求，公路（含政府收费公路）项目实行资本金制度，项目最低资本金比例为20%。这也就是说，对于发行专项债的政府收费公路，专项债最多只能覆盖项目总投资的80%，剩余20%的资本金需要地方政府筹集。但对于欠发达地区，由于各级政府财力较弱，导致项目资本金无法解决，存在资金缺口。鉴于这种实际情况，政府收费公路ABO模式设计至少必须考虑到以下问题：20%的资金缺口如何补足？政府专项债如何偿还？被授权国企出资后，投资回收途径如何设计？

交易结构的运作思路

政府或政府授权交通主管部门将收费公路项目（含关联路衍经济项目）的建设运营权利，委托授权给具备承担交通建设功能的国有独资企业，被授权企业成立项目公司，具体负责收费公路项目的建设和运营，同时负责路衍经济项目的开发和经营。被授权企业以自有非债务性资金补足项目建设本金或通过市场化融资方式补足项目建设资本金以外的资金缺口。通行费收入等专项收入主要用于偿还专项债，路衍经济收入主要用于弥补被授权企业的自有出资。

事权的划分

政府授权属地国有企业作为项目建设经营主体，同时负责提供专项债资金和绩效考核；属地国有企业整体负责项目的筹融资（除专项债外的缺口资金）和建设经营管理工作，按照传统项目建设程序，通过公开招标方式选择设计、施工、监理等承建单位，成立目标公司负责项目的建设、收费、运营、养护、应急保障及路衍经济开发运营等具体工作。

收入的分配

项目公司实行分类核算、分类考核，其中车辆通行费收入、服务区及广告经营收入按收支两条线管理，纳入政府性基金预算，优先用于偿还政府专项债，项目养护、运营成本从通行费中列支，实行财政预算管理。路衍经济收入作为企业经营性收入，主要用于回收被授权企业的项目资金投入并保证其获得合理利润。交通运输行政主管部门对被授权企业定期实施绩效考核，根据考核结果，给予其一定的公路运营及养护成本费用。

收费公路ABO模式实施的建议

政府出台相关政策文件支持

与PPP模式相比，ABO模式没有相关政策文件支撑，前期论证工作不明确，操作流程不清楚，在没有国家层面明确的政策规定下，不合规的操作将无法规避地方政府违规举债的风险。因此，政府上层政策文件的出台尤为重要，政府应该通过出台具备一定层级有效力的政策文件，对前期论证、操作流程等内容予以确认、落实，保障ABO模式的顺利实施。

增加程序性设置规避违规风险

ABO模式如果未通过竞争性程序确定被授权企业，就可能面临因程序不合法、不合规而导致授权协议无效、政府方及相关人员违规，以及项目融资不能完成等风险。因此，在政府授权属地国企作为项目业主之前，应尽可能增设必要的竞争性招投标程序，当然可以优先考虑具备相应资质的属地国企，然后再通过协议确认被授权企业作为项目业主的权责角色。

授权的项目应仔细甄别

ABO模式属于契约化的授权经营模式，重点针对的是市场发育不好、具有政府垄断经营特征、对社会资本吸引力不强，但社会效益比较显著的项目。对于收费公路项目而言，如果车流量较小，经营性不足，同时项目建设对区域经济具有较强推动作用的话，则可以考虑采用ABO模式。但是如果其经营性较好，具有较大车流量，则不应采用ABO模式，可以充分利用市场机制，采用特许经营或PPP模式，否则有以ABO模式规避规范性程序论证之嫌。

ABO模式要遵循“公路+路衍资源”综合一体化的开发思路 姜久明 摄

统筹路衍资源配置重视项目经营性包装

对于采用ABO模式的项目而言，项目自身的“造血”功能在很大程度上决定项目的吸引力，以及投资人的融资可能性。因此，项目设计中应根据融资需求调整项目边界，合理嫁接项目边界外的路衍资源，将项目打造成为具有自身造血功能且现金流稳定的经营性或准经营性项目。保证项目既有政府性基金收入又有其他经营性收入，同时合规构建现金回流与资金平衡机制。

注重对被授权单位实施建设运营的绩效考核

在ABO模式中，政府授权属地国有企业是为了更好地保障项目实施，确保项目的效益最大化。在授权协议中应当设置合理的绩效考核指标，一方面是为了避免授权经营服务费出现固定回报的现象，另一方面是为了促进被授权企业更加重视项目的建设和运营工作，为后续项目实施提供更好的服务。对于收费公路ABO项目，交通运输主管部门应加强绩效考核，其一，是为了保障项目的公益属性和公共利益，其二，绩效考核的结果是政府部门下拨收费公路经营成本和养护成本的主要依据。