海南省热带农业用地重金属污染法律监管及法律规制问题研究①

曹荣刚

（海南政法职业学院 海南海口 571100）

土地是人类赖以生存的自然环境和农业生产的重要资源，当前重金属污染已经成为危害土地安全的重要因素。农业土地在生产、生活过程中不慎被重金属元素污染，则该土地上生长的植物根系的生长和光合作用会受到影响和抑制，还会引起该土地的土壤结构、养分与性能的改变。而且，人类、动物在食用了土地被重金属污染后产出的食物后，还可能通过食物链迁移到动物、人体内危害动物、人体的健康［1］。近年来常有报道人类被血铅、镉米砷毒等重金属污染发生的危害事故，农业用地重金属污染问题已经成为当前土地污染中备受关注的公共问题之一［2］。

本文以海南省热带农业用地重金属污染的法律监管及规制为研究对象，并从法律监管及法律规制的角度进行分析，弥补海南省热带农业用地重金属污染法律监管及法律规制研究方面的不足，以期为海南省热带农业用地重金属污染风险管理及完善海南省热带农业用地重金属污染法律监管及法律规制提供科学依据。

1 海南省热带农业用地重金属污染问题

重金属指的是比重不小于5的金属物品，大约涵盖45个类型的金属，包括铅（Pb）、镉（Cd）、汞 （Hg）、铬 （Cr）、铜 （Cu）、锌 （Zn）、镍（Ni）等。当今世界，因工业发展快，在这种背景下有大量的重金属会排入自然环境中，进入空气、土壤甚至是水资源中。世界上的很多国家都开始重视土地的重金属问题，尤其是用于耕作的土地，一般称为农业用地，并且对此进行了很多研究。中国对于这一方面的研究也逐渐深入，但是海南省对此方面的研究还比较少，尤其是对海南省热带农业用地重金属污染法律监管及法律规制方面鲜见研究。

海南省全域位于热带地区，是明显的热带气候，土壤也比较肥沃，雨水较多，全年光照充足。在此情况下，农作物生产条件优越，海南省也成为我国主要的热带作物生长区。近些年来，随着经济社会的发展，海南省的工业水平和城市化水平也不断提升，也导致了污染问题的加重。此外，农药和化肥的不合理利用，以及法律方面的监管不严，海南省的农业用地重金属污染问题首当其冲。由于重金属污染的生物毒性大、迁移转化速率较慢，且大部分沉积在土壤中［3］，故研究海南省热带农业用地重金属污染及其影响因素，对保护海南省热带农业用地资源有着重要意义。

2 海南省热带农业用地重金属污染法律监管及法律规制存在的主要问题

2.1 缺乏农业用地重金属污染防治方面的系统性法律法规

相比之下，我国在大气、水资源等方面的污染都制定了严格的标准，也有比较健全的法律法规，但是在重金属污染方面的规章制度却有所缺失，只是在大气、水体、固体以及放射性物质等相关领域的防治立法中对农业用地重金属污染问题进行了分散规定。在这一方面法，律法规不能很好的实行，对污染行为进行合理的打击与阻止效果不佳。我国继续完善这一方面的法律法规，同时在制定的过程中也要关注其他问题和因素，比如如何进行系统性防治［4］。此外，虽然我国认识到了防治重金属对土地污染的重要性，但是在制定相关规则的过程中只重视了危急情况的处理，忽视了问题的预防，还没有出台有效的控制法规，无法有效的抑制重金属对人们的生产和生活造成的负面影响。

当前经济社会条件下，人们越来越关注衣食住行问题，对农业用地重金属污染问题更加重视。2006年7月，环保总局和原国土资源部联合进行了土壤情况调查，但没有公开调查结果。一些报道显示，我国目前的重金属污染程度非常高，甚至已经达到了严重的程度［5］。我国现有的法律法规中已经制定了有关大气、水资源污染方面的规章制度，但是在土地污染方面还缺少相关法规。此外，虽然在上述的法规中涉及了一些土地污染方面的条款，但是并不全面，可操作性不强。而且土地污染需要具体情况具体分析，不可以偏概全，因此应该采取专门的举措，来填补这一方面法律法规的缺失状况［6］。实际上，海南省热带农业用地重金属污染问题基本上长期处于无人监管状态，但是农业用地重金属污染的农产品在市场上的流通以及对人体造成损害之后法律责任的承担都缺乏相应法律法规的规制。

2.2 农业用地重金属污染管控相关配套制度不完善

我国生态环境部颁发的《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》属于部门技术性规范，立法层级为部门规章，法律效力等级较低。而《土壤环境监测技术规范》（HJ/T 166-2004），属于中华人民共和国环境保护行业标准［7］，存在土壤质量环境标准过分强调统一等问题，仍然不能满足我国土壤环境监测多样化特点。另外，虽然我国的生态环境相关部门以及农业农村相关的部门制定了重金属污染在土地方面的标准，但是配套的制度还不完善，现有的规范水平不够，还不能保证监督。甚至，污染问题已经出现了才开始对相关地区的重点管控，缺乏系统性。我国在污染管控方面的机制仍然缺乏有效性，还处于探索的初步阶段，导致在此方面的防控力度有所不足，甚至导致该方面的污染进一步加重。

2.3 热带农业用地重金属污染的历史遗留问题较多

海南省热带农业用地重金属污染的危害具有潜伏性、隐蔽性，重金属地污染达到一定时间和程度之后，对土地和人体健康的危害性和破坏性才显露出来。当前，海南省的部分民众对热带农业用地重金属污染的关注程度不高，政府相应管控工作也相对滞后。一旦海南省农业农地的重金属污染程度超过了合理范围，省内部分地区就会面临污染事件频繁发生的情况。此外，农业用地对于重金属污染的自我修复能力并不强，而人类的身体机能对这种污染的处理能力也不高，长时间内这种污染都不会被排出体外。根据我国民法典和环境保护方面的规章，这种污染问题的处理要按照谁污染由谁来负责，或者由直接侵犯权利的人来负责，但是由于此类污染状况的不断加深，时间的滞后并最终造成损害，农业用地重金属污染的责任承担者难以确定，面对历史遗留的农业用地重金属污染问题在将来全面爆发，需要政府相关部门加强执法管控和法律监管。

3 完善海南省热带农业用地重金属污染法律监管及法律规制的对策

3.1 加强立法工作，完善污染方面的法律法规建设

目前，我国在环保方面的法规主要集中在水资源、空气质量、电子产品方面，对于点源污染，尤其是重金属污染还缺少相关的法律法规［8］。现存的法律制度中，对于农业重金属污染的预防主要表现在土壤防治方面，土地方面还有所缺失。而农业用地若发生了重金属污染是很难处理，需要花费大量的资金，还对处理的手段和技术方面有很高要求，因此必须建立起行之有效的完整措施与流程，保证防治工作的成功，立法方面的努力就首当其冲。此外，可能在一些法律法规中存在着该方面的规定，但只是在比较低层级的法规中有所显现，缺点也显而易见，如操作性差等。由于上述问题，此方面的立法工作应该逐渐开展。海南省也要循序渐进的开展该方面的立法工作，先制定地方性法律法规为之后的规章制度出台建立基础。

3.2 建立长效监测机制，健全污染的防治管理体制

海南省热带农业用地重金属污染防治工作要结合土壤污染的现实情况，建立长效监测机制，建立海南省热带农业用地重金属污染防治管理体制，从而实现海南省热带农业用地重金属污染问题能够按照相关法规进行防治、管理和监督；要进行及时的检测与监测，了解土壤的质量和状况，为环境污染的管理与防治打好基础［9］。海南省热带农业用地重金属污染的防治管理体制包括：一是确立防治重金属污染的管理机构，实行海南省热带农业用地重金属污染统一管理分工负责的管理体制。海南省热带农业用地重金属污染防治问题应由当地政府部门进行组织和管理，其他涉及重金属污染的部门也应负责，做到各负其责。其次，海南省要设立土地重金属污染防治方面的考核标准，县以上的政府要负起主要责任，制定好该方面的标准，设立具体的规划计划，投入适量的人力、物力等，积极进行改造。最后，参照施行的比较好的省份作榜样，制定追责制度，如湖北省和江苏省的规章制度［10］。

3.3 建立污染监测预警制度，完善土壤环境质量标准

土壤监测是指对土壤进行取样分析，时间可以定期也可以不定期，从而确定一方土壤的质量。但随着经济社会的迅速发展，我国现在的土壤标准已经落后，不符合实际就导致了很多问题，比如在农产品出口时，产生了有关质量方面的纠纷。因此，不断完善我国的土壤质量标准，使其能够符合我国经济社会发展的需要是非常必要的［11］。要完善我国土壤环境质量标准，就必须改革农作物种植管理制度，防止农业土壤面源污染。这是因为在农作物的生长周期中，如果在监测阶段发现了污染物超标的情况就可以及时的阻止，甚至可以做出一些有效的调整措施，比如制定作物种植规范，让农民统一使用固定的化肥或者农药［12］。对于海南省来说，要加速建立重金属污染的监测和监督系统，使得政府部门能够及时了解和掌握土地实际情况，及时做出调整。海南省要着力建设质量标准，建立网络化的监测系统，做到定期监测、定期排查，服务热带农业发展。

3.4 增强行政机关的执法力度，严格追究违法主体的法律责任

在处理重金属污染时，海南省执法机关要合理的运用自己的权利，把握好力度，避免导致权利失衡。第一，海南省可以构建针对该问题的专门执法机构。这一机构应该独立于现有的政府部门，进行专人专项管理，提升执法的有效性。第二，海南省政府还要加强执法策略选择。采取针对性的防治措施，具体问题具体分析，先进行调查再施行针对性的管理措施，快速、有效地解决土地重金属污染问题。第三，着力更新执法设备，提升行政执法水平［13］。第四，严格落实责任追究制度，调查污染原因，找到责任人，让其负责，可以参考现有的水污染方面的处理办法。追究责任的过程中，所有的惩罚方式都要经过仔细的考察，要合理运用而不可以滥用［4］。

3.5 加大宣传教育的力度，提高公民参与意识

根据《全国环境宣传教育行动纲要（2011～2015年）》的精神，为了减少海南省土壤污染情况和防控海南省出现农业用地的重金属污染，还需要进一步加强宣传力度，教育力度，提高公民、法人、其他组织对这方面工作的参与度。从以下几个方面重点开展工作，第一，在制定有关规章制度时，绝不能忽略人民群众的作用和重要性，做到让人民参与管理和决策的全过程，保障公民各项权利的落实。第二，注重公民在控制重金属对农业用地污染程度方面权利的实现，对于政府和国家要开展的一些有可能造成污染的项目和工程要听取人民群众的意见和建议。第三，保障重金属污染情况的公开透明，保障人民群众的知情权，相关部门要定期或者不定期的公开这一方面的信息，切不可将人民群众蒙在鼓里。第四，当今社会媒体发展迅速，要注重加强网络媒体在这方面的重要作用，利用媒体进行宣传，提高人们的认识，同时也可以加强对政府的监督，更好的保障人民的利益，实现人民群众的诉求，从而建立起一个完善的监管和防治体系［11］。第五，加强地方政府和上级部门的互动，加强各部门间协调，着力构建多层次、宽领域的实施格局［10］。第六，借鉴其他国家的先进经验和管理办法，比如诉讼制度，规定无论是个人还是集体对土地造成了重金属污染都要负责，相关人员可以对他们提起诉讼。相信随着教育意识的提高和管控强度的提高，借鉴公民诉讼制度，规定任何公民个人、组织对污染土壤的行为以及政府管理部门疏于管理的行为都有权向法院直接提起诉讼。因此，随着海南省农业用地重金属污染防治与管控教育的不断深入，一定可以实现海南省农业用地重金属污染治理方面的巨大进步。