关于海外药材预置体系建设的思考

陈静，栾智鹏，崔俐俊，舒丽芯

随着我海军转型发展，海军兵力活动范围由近海向远海不断延伸，海军遂行海上护航任务的范围不断扩大，频度不断增加，单次任务时间不断延长，这对海外后勤物资补给提出了更高要求。建立后勤物资预置，是目前海上强国的通行做法，也是目前我军后勤研究的热点和焦点。将部分军民通用型物资预置在冲突严重区域或国际热点区域，在发生紧急情况时迅速调用，便于部队就近完成补给工作，是一种值得探讨的物资预置模式。

药材是后勤物资保障的重要组成部分，在部队执行海外多样化军事任务期间，对维护官兵健康、巩固和提高部队战斗力发挥着巨大的作用［1］。药材作为通用型后勤物资，绝大部分品种因其具有军民通用、平战通用、国内国外通用等特征，是少数几类适合海外预置的后勤物资。构建符合我海军后勤物资保障特点的远海药材预置体系，可有助于实现药材由岸基保障向离岸保障的重大突破，为应对海军执行远海多样化军事任务提供强大的物资保障。

1 海外战备药材预置概述

预置是在重要作战方向、预定战区或大型运输舰船上预先储备一定数量的武器装备、后勤物资和装备维修器材，当发生重大军事危机时，预置物资可与作战人员结合，形成战斗力，进而夺取战争主动权［2］。物资预置有多种分类方式，如根据预置物资的服务对象不同，可分为陆基物资预置、海基物资预置和空基物资预置；又如，根据预置方式不同，可以分为固定预置和流动预置，其中固定预置主要是利用固定仓储设施设备，如联勤保障部队的储供基地、军兵种综合保障仓库等，而流动预置则是利用各种交通工具进行预置，如陆地车辆和海上舰船等。

海外战备药材预置，作为我军未来远海防卫作战药材补给的重要方式之一，是指将部分战备药品、医用耗材、卫生器材、大型卫生装备及其维修配件等以适当方式存放在适当区域，特别是利益攸关区附近的海域，目的是为我海军随时应对各类海上突发事件提供药材保障，这也是外军通用的药材战略储备模式之一。海外战备药材预置方式根据预置地域和依托力量2个方面综合分析，可分为军队药材预置方式和地方药材预置方式，其中军队药材预置方式按照预置位置不同又可细分为岛礁药材预置、海外基地药材预置、海上舰船流动预置、海上平台药材预置等，而地方药材预置方式则主要依托央企或符合标准的大型民营企业展开，包括流动民船预置、中资医药企业海外预置、我国主导或参与的海外港口预置、中资公司租借海外仓储设施预置等。

2 美军药材海外预置保障现状分析

2.1 预置力量同步军事行动部署，药材预置体系成熟 海上预置作为一种新型战略机动方式，在支援美军全球化军事行中发挥了巨大的效应。美海军及海军陆战队早在20世纪70年代就联合提出了“空运+海运+战前预置”的方式，并在1979年11月，正式启动了“海上预置舰船”计划［3］；1980年，美军在印度洋的迪戈加西亚岛部署了实验性的短期战前预置舰，应对西南亚可能发生的军事危机；1986年，美军“海上预置舰队”正式建立；1996年，美陆军也制定了本军种的海上预置计划［4］。经过近30年的建设，美军海上预置建设已形成一定规模，海上预置船舶总量已超过50艘，预置了包括药材在内作战所需的一切物资，被称为“海上战争超市”［5］。目前，美军已建立了由本土药材中心、主供货商、工业基地、海外药材中心预置、海上移动预置储备、军地投送力量组成的覆盖全球的药材保障体系，且陆军、海军和空军各自设置物资保障基地，负责本军种专用物资和武器装备保障。在保障理念上秉承“感知与响应后勤”，在组织架构、保障方式、指挥控制上有成熟的作战手册，为标准化、电子化、信息化提供有力支撑。目前，美军在海外设有3个药材中心，分别位于德国的皮尔马森斯（在卡塔尔设立了分中心）、卡塔尔的多哈、韩国的卡罗尔营，另外，太平洋战区-冲绳药材局在一定程度上也行使类似职能。在海外任务区部署了机动保障力量药材连（medical logistic company， MLC）。我军海外药材预置虽未起步，但在筹划和设计阶段，可以借鉴美军做法，利用后勤物资建立统一的预置平台的基础上，选取合适点位预置药材，这样既能保证预置效率，又便于管理，还能满足远海多样化任务需求。

2.2 预置地域与利益攸关区域高度重合，药材预置效能凸显 近年来，美军在包括科威特、沙特、卡塔尔、韩国、日本等在内的利益攸关区域的国家军事基地预置了各种后勤物资，并在海上部署了预置船，需要时只需空运人员到预置地点与装备物资会合，便可立即形成战斗力［6］。为便于查询预置物资，美军还开发建立了联勤全资产可视化数据仓库、电子商务平台和电子目录等配套保障措施，通过无线电射频技术标示物资的种类、数量、存放地域等，一方面可以帮助后勤指挥官及时掌握信息，指挥、协调预置物资使用，另一方面，作为系统末端的一线官兵，可以将物资消耗情况实时发回各级保障部门甚至本土基地，大大缩短了信息反馈的流程，节约了时间。可见，我军首先需要明确利益攸关区域，并考虑使用信息化手段管理预置药材的方式，这样才能保证建立的海外药材预置体系能发挥实际战略价值。

2.3 保障体系商业参与度高，药材预置规模不断增加 美军按照动员法规向社会征召保障人员和征用通用物资，并向地方公司发出物资订单，为远在万里之外的美国军队备好充足的作战物资。根据美国国防部计算，海上预置装备的费用相当于同等数量、同类物资在陆地预储费用的4倍以上，船上的装备物资由使用部队提供，仅海军陆战队预存在船上的作战装备和物资价值就超过20亿美元。近年来，美军虽然推行“以响应采购代替物资储备”，以此来减少自持库存储备，促进标准化，节约经费开支，但海外预置物资的建设脚步并未停止，美军陆战队在佛罗里达州圣约翰河口的布朗岛上专门设立了预置舰队的母港，每隔33个月就对舰上的弹药、医疗设备等装卸和检查1次，确保这些装备装船后可随时用于支援战斗。此外，2011年，美军对海外军事单位保障药材的采购经费为7.5亿美元，约占药材保障总开支的85%，主要用于企业难于筹措或无法周转的药材品种。综上所述，动员地方力量参与海外药材预置，是未来我军建设海外药材预置力量时需要借鉴的，它不仅能最大限度地提高预置药材的经济性，也能确保预置药材符合储存管理要求，还能降低药材失供风险。

2.4 预置方式多元，药材预置种类受法律限定 美军海外物资预置力量主要由海上预置队、海上浮动基地、前进保障基地、海外保障基地等构成，不同预置力量承担的任务和预置物资种类各不相同，但通过合理规划，以确保各类预置物资的保障效能可满足战时需求。目前，美军对海外交战区任务部队的药材补给采取本土直达配送和海外药材中心配送两种方式。药材经主供货商筹措或工业基地生产或军队海外预置，再委托民航投送，交付美军药材连对部队实施补给。兰德公司对美军的全球保障体系进行评估后认为，本土直达配送或增加海外药材中心仓储都是成本效果较差的选择，最佳方案是整合军地资源增强海外药材中心的集散能力。兰德公司还提议增加就地筹措药材的比例，近年来，美军不断探索药材就地采购的相关政策，但是受“必须采购FDA批准药品、并在符合生产质量管理规范（cGMP）厂商生产”的法规限制，实施存在一定阻力。目前美军仍在进行政策性研究。此外，美军近来还在深入研究药材预置方式，并注重从效率和效益两方面综合衡量，以希望建立一个任务适宜型药材预置方式。我军在确定药材预置方式时，可以根据药材品种的性质不同，设计诸如舰船预置、企业预置、深海预置等不同预置方式，以达到军队战时常用药材品种的全覆盖。

3 我军战备药材海外预置面临的困难

目前，我军海外军事物资保障方式研究仍处于起步阶段，海外可供立足和力量中转的基地设施缺乏，使后勤“走出去、走得远”受到极大制约。现阶段，我军尚未建立海外军事行动药材预置的体系框架，远海药材预置也未见相关研究成果。如遇长远航任务调整或出现批量伤病员，缺少基地化保障或机动保障支援时，药材出现短缺和失供的风险高，这直接影响伤病员救治或卫生防疫防护。

3.1 战备药材预置体系未建立 随着我军近年来承担的军事任务不断增多，如亚丁湾护航、“和谐使命”、海外撤侨等，已有包括油料、给养、淡水等部分后勤物资开始陆续实施远海军事任务补给作业，但海外药材补给案例屈指可数。例如，执行“和谐使命-2018”期间出现的部分品种短缺问题，主要依靠国防动员力量完成，即药材补给采取提前航空邮寄到下一站靠港领事馆，再由领事馆转交医疗队的方式实施，补给品种仅限于少量手术耗材和固体普药，液体药品、中成药、软膏剂等受限于航运和到访国法律要求未能实施补给。此外，由于吉布提综合保障基地的药材保障能力尚未完全建立，目前军队执行远海任务的药材保障主要依靠行动前谋划、携行总量、自我保障的传统方式，整体处于计划保障、静态保障的状态，这将大大降低远海药材保障效率和质量。

3.2 战备药材预置制度未形成 海外物资预置是我军正在探索的新鲜事物，没有先例可循。目前，尽管部分后勤物资已开始尝试探索建立远海补给制度，但预置制度尚未建立，而药材预置研究更是空白。与国内药材预置不同，海外预置涉及范围广，影响因素多，除国内运力、港口码头、药材保障单位外，还涉及我国和预置国家的海关、边检、检验检疫等多个出入境管理部门，且预置品种要符合预置国家的相关法律规定。加之，药材预置后动用的时机、程序、方法和回补等相关制度目前也尚未列入考虑范围，这势必会影响远海药材预置建设的发展进度。

3.3 战备药材预置方式不明确 随着海外某综合保障基地的投入使用，我军海外预置后勤物资的方式也在不断拓展。但在药材保障方面，该综合保障基地仍旧依靠国内力量定期组织计划补给，即采取每半年制订一次药材需求计划后提出申请，从国内筹措，最后再委托国际海运的方式实施。这种预置方式不仅会导致药材准备周期过长、预置效率不高等问题，还无法解决药材的预置方式单一、预置启用条件不明、预置规模有限等问题，给远海军事任务药材保障带来较大困难。

4 我军药材远海预置体系建设的建议

4.1 强化预置体系建设 在进行远海药材预置时，一是要解决的问题是尽快建立海外药材保障的指挥体系，并明确内部的指挥关系。鉴于远海预置药材存在物权与管理权分离的情况，指挥体系的层级就必须清晰明确，这要求既要明确军队内部的指挥体系，还要考虑军队与地方单位之间的指挥协调问题。军队内部的指挥体系涉及预置药材的任务下达单位、具体执行单位、预置药材使用单位等，在充分考虑各个管理单位的作用与职能的基础上，明确各单位在动用预置药材时的隶属关系，确定运行方式和实施程序；军地单位之间的指挥协调则是指借用地方力量进行药材预置时，需要军队作为委托方与地方政府和企业共同探讨预置药材的归属权、保管权、动用权和运输权等事项，重点明确各方责权利，尤其注意战时最高指挥权限的归属。二是加快预置力量体系建设。国外实践表明，海外预置力量可以发挥海外基地的部分功能［5］。海外预置力量由两部分组成：（1）依托海军组建海外药材预置部队，作为海上战略力量，因其具有制约因素少、反应能力快、规模集约、成本可控等优势，可以在一定时期内得以实施。（2）依靠在海外设立分支机构的大型中资企业，包括仓储企业、医药企业、运输企业等。如借助中资医药企业的海外生产经营区域，预建驻屯部分药材仓库或仓室；又如通过长期租借大型中资船舶公司的部分舱室捎带部分药材，尤其是不受效期影响，且对环境要求不高卫生器材及其维修器材；还如利用我国参与投资和建设的海外港和海外仓，预置部分效期较长且军民通用的战备药材；委托我国大型国企和驻外机构，为舰艇部队长期预购药材等。只有将各类军地力量科学整合，才能让远海药材预置工作落地落实。三是加强信息技术开发。远海预置药材要想达到平时能应急、战时能应战的保障目标，就要利用信息化手段，积极开发军地通用的数据系统，实现可实时查询预置药材的品种、数量、规格型号、效期，以及预置地域、储存环境、维护保养和启封动用等信息，从而确保远海预置药材能发挥真正作用。此外，为保证平战时指挥信息链路的顺畅，可借助现有的无线和有线手段，在指挥部门、任务部队、预置药材的部队或地方企业之间形成相联互通的通讯网络，及时将补给需求与海外预置药材相链接，尽最大可能解决“战中联”“战中通”“战中补”的难题，以提高指挥时效性。

4.2 建立预置法规制度 法规制度是组织实施药材保障的基本依据。海外药材预置体系形成的过程，也是其相应配套法规制度不断建立健全的过程。建立远海药材预置体系，必须加快推进法规制度建设进程，一方面要做好顶层设计，在明确建设主要目标是满足海外药材预置体系要求的目标下，提出法规建设框架，理清制度建设主线，然后再按步分解。目前，可先期考虑制订《军队海外药材预置办法》，再从药材预置的组织机构、职责划分、业务管理、日常运行、条件建设等方面入手，逐渐形成配套的制度，最终建立能覆盖全链路的药材预置法规体系。另一方面要注意分类建设，根据军地单位要求不同、职能分工不同，分别建立军队海外药物预置法规文件和地方参与药材预置的协调制度，为军队单位建立从药材的筹措供应、海上运输、装卸搬运、储存保管和开封启用等的一系列管理规定，并积极组织推动实施。同时，与地方单位积极协调，建立药材海外代运代储代管的实施细则，保证军地单位在执行预置任务时都能做到有法可依，有章可循。此外，较境内药材储备，海外药材预置还存在中间环节多、药材调配难度大、运行成本高等问题，因此，现阶段识别影响药材预置的核心环节并加以重点规范尤为必要。

4.3 合理规划预置布局 一般来说，规划海外药材预置地域和预置品种时，应该与我国国家发展战略保持一致，也就是说，应该围绕未来我国家利益的攸关区和多样化军事任务重点区域设置预置地域。随着国际形势日趋复杂多变，热点区域呈现不断增多的态势，规划远海药材预置时，需要考虑以下几个问题：（1）预置区域应具备或靠近便利的交通网络，这样既利于药材预置的实施，也便于预置药材的启用，如选取兼备空运、公路运输和铁路运输的海运枢纽港等。（2）药材预置应梯次布局，坚持与未来海上兵力布势相适应、与未来海上任务行动样式相协调的原则，按照数量精准、协同发展的理念，科学论证设计，统筹协调建设，选取时可采用数学模型方式，如聚类算法、遗传算法、仿真方法等，合理划定预置区域，达到前后衔接、互相支撑、快速响应的目标。（3）预置区域内有符合药材储存的硬件设施设备，药材质量与储存条件之间关系紧密，外部温湿度变化会对药材效期会产生较大影响，因此，选择具体药材预置地点时需要对环境条件进行考察。（4）根据预置地域和未来战时承担的任务性质，经科学论证后，合理选择远海预置药材品种数量。例如，海外综合保障基地预置的药材品种，因受外部因素约束少，可以预置我军药材标准中的品种；我军租借的中资船舶舱室主要预置对温湿度敏感不大的卫生器材，及其维修配件；我国租借的海外仓可以预置与国际条约、东道国法律不相违背的通用药材品种；深海基地主要预置特殊战伤救治药材，以及长效期药材品种。