完善职务犯罪指定异地审判管辖制度建议

张旺 刘梅湘

摘      要：实践中，职务犯罪指定异地审判管辖存在一些问题，特别是案件的侦查和审判容易受到外力的干扰。为此，可从细化审判指定管辖的法律规定、明确指定异地法院的标准、规范指定审判管辖的具体适用程序等方面予以完善，以期为我国职务犯罪指定异地审判管辖制度有所助益。

关  键  词：职务犯罪;异地审理;指定管辖

中图分类号：D925.2       文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2022）02-0094-07

收稿日期：2021-09-16

作者简介：张旺，西南政法大学法学院刑事诉讼法学硕士研究生，刑事检察研究中心助理研究员，研究方向为刑事诉讼法学、证据法学;刘梅湘，西南政法大学刑事检察研究中心教授，博士研究生导师，法学博士，研究方向为刑事诉讼法学、证据法学。

一、《监察法》颁布后职务犯罪指定审判管辖的主要特点与基本模式

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）是国家监察体制改革的重要成果，新成立的监察委员会对职务违纪与职务违法均有调查权限，包括留置在内的各项调查措施被纳入到《监察法》规制，职务犯罪案件的调查过程将更加规范。我国最高司法机关在指定管辖时大致有以下几个方面的特点：一是同一地区的省部级干部多由同一法院审理;二是指定地域相近的邻省法院进行审理;三是指定具有丰富办案经验的法院进行审理;四是指定省会城市所在地法院管辖。《监察法》是以“干部管理权限和属地管辖相结合”的原则来确定职务犯罪的管辖机关，即对于省管干部一般由该干部所在省份的监委展开调查，对于市管干部则由该干部所在市的监委展开调查。将这一原则作为确定管辖的原则是合理的，既有利于查清案件事實，也为四级监察委员会调查权限和案件来源作了明确且恰当的安排，保证了案件办理的质量。2018年4月，国家监察委员会专门出台了《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》）①，对于监委调查的职务犯罪案件，在审判指定管辖问题上遵循了“监察机关移送起诉前由检察院与法院沟通协商确定指定管辖的方式”;对于协商主体各规范性文件之间略微存在出入，《管辖规定》将国家监委也作为协商主体，但是《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《高检规则》）未将监委列为协商主体②，《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《工作衔接办法》）亦只是规定了向国家监委通报即可③。笔者认为，国家监委不宜作为协商主体，具体理由将在后文展开论述。

地方监委办理的职务犯罪案件指定审判管辖模式与之类似，均是由监委与检察院或者法院就指定管辖问题展开协商，但是各个省份的具体做法又不相类似，如湖北省是市州一级监委向省纪委监委提出需要商请异地审查起诉的请示，再由省级监委向省一级检察院出具商请指定异地审查起诉的函，并附起诉意见书统一移送;[1]而湖南省的做法则不需要附起诉意见书发函，而是由省级监委与省一级检察院协商完毕后，由办理案件的监委直接将案件移送被指定管辖的检察机关。此时，接收的检察机关可能与移送的监察机关同级，也可能是其他地区的检察机关;[2]河南省一般由指定管辖的纪检监察机关案件审理部门会同提出指定管辖建议的部门与同级人民检察院相关职能部门协商指定管辖等相关事宜。[3]

二、指定异地审判管辖的域外审视和评析

（一）指定异地审判管辖的法律规定细致且具体

受法定法官原则的影响，大陆法系国家在管辖规则上的一个显著特点就是相关规定明确而具体，基本不存在模糊的表达，认为刑事案件由哪一个法院管辖都会对当事人的诉讼权利产生重大影响，因此对于管辖制度特别重视。具体到指定异地审判管辖制度上，当出现以下两种情形时即可启动指定管辖：一是因案件类型特殊而需要指定异地审判管辖;二是出现了可能影响公正行使审判权的因素。针对第一种情形，法国《刑事诉讼法典》规定，对于“由司法官、律师与某些官员实行的重罪与轻罪、金钱方面遗弃家庭罪、经济与金融犯罪、恐怖活动犯罪或有组织的犯罪案件”是可以突破一般地域管辖规则的例外实行指定异地审判管辖的。[4]针对第二种情形，日本《刑事诉讼法典》规定，“由于地方的民心、诉讼的状况及其他情形，有可能不能维持裁判的公平时”可以由其他法院管辖。[5]

（二）指定异地审判管辖的适用程序规范

从法理上讲，指定异地审判管辖既是司法机关为保证公正行使审判权而行使的一项权力，也应是被追诉人追求同案同判、平等对待的一项权利。法国和日本不仅对需要指定异地审判管辖的情形予以明确列举，还允许被追诉人参与到这一活动中来。一方面，允许被追诉人主动提出指定异地审判管辖;另一方面，允许在法院作出指定异地审判管辖的决定后提出异议。日本《刑事诉讼法典》规定，“在前款各项的场合，被告人也可以请求移转管辖”。[6]法国《刑事诉讼法典》则规定，“各当事人可在司法机关提出申请后10日内向最高司法法院书记室提交补具理由状”。[7]

刑事诉讼不仅仅与给有罪者定罪，防止无辜者被冤屈有关，而且还以促进“刑事审判的道德性”为指向。[8]在刑事诉讼中，各国普遍遵循着“不告不理”“控辩平等”“公正审判”的基本诉讼原则，指定异地审判管辖决定可能会对被追诉人产生重大影响，理应要让被追诉人参与其中。具体到指定异地审判管辖制度中，就是允许控辩双方提出申请，由法官在全面考虑双方意见的基础上居中作出决定，抑或是法官发现存在妨害公正行使审判权的因素决定指定异地审判管辖时听取控辩双方的意见。一言以蔽之，只有让决定作出的过程充满对抗性，才能保证决定作出的公正性。

（三）法院享有指定异地审判管辖的决定权

域外关于管辖的法律规定普遍只对法院的审判管辖作出了规定，侦查、审查起诉阶段的管辖全部由审判管辖倒推得出。在指定异地管辖的问题上，相关法条中也只对指定异地审判管辖作出了一些规定，对于侦查阶段和审查起诉阶段的指定管辖问题未作规定。德国《刑事诉讼法典》第十五条管辖法院之障碍条文规定“其上一级法院应将案件移交给其他区域的同级别法院进行调查审判”。[9]日本《刑事诉讼法典》和法国《刑事诉讼法典》规定涉及管辖权争议的问题应向法院提出，二者差异仅是在于法院的级别高低不同。

受诉讼角色和制度设计的影响，侦查机关和检察机关作出指定管辖决定时能够考量到的因素必然没有法院全面。同时，指定异地管辖的做出不仅涉及司法机关办案的现实需要，还涉及到当事人的权利保障问题。而法院在诉讼中所处的地位与阶段决定了其是享有指定异地管辖决定权的最佳选择。

三、职务犯罪中指定异地审判管辖存在的问题

（一）指定管辖法律规定模糊

纵观《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）及相关司法解释发现，指定管辖部分的规定依然存在着模糊不清的问题①。《刑事诉讼法》第二十七条规定：“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”该条后半段并没有规定何种情况下可以指定管辖，更没有明确职务犯罪属于可以指定管辖的情形之一。2021年2月，《最高人民法院關于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《高法解释》）专门对指定管辖条款作了一定修改，将2012年《高法解释》中的“必要时”修改为“更为适宜的”，且增加限制条件“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的”。与之前的条文相比，“更为适宜的”在色彩上显然比“必要时”更容易把握，而且对于指定法院的范围也在一定范围内予以明确。但是总体看来这一标准仍然不够清晰，如何种情况下属于“更为适宜”、公正价值与效率价值冲突如何取舍才符合“更为适宜”的判断标准。由于缺乏明确清晰的法律依据，导致审判指定管辖的实务操作较为混乱，已经突破法定法官原则②的限制，饱受学界和律师界诟病。

（二）指定管辖标准不明确

司法机关在指定管辖的问题上具有较大的选择权，但是这不代表着指定管辖可以不规范，问题的本质在于缺乏一套指定管辖的参考标准。目前，我国《刑事诉讼法》以及相关规范性文件都没有列举指定管辖的参考标准，由此导致对何种情况下需要指定管辖，指定给哪家法院都很不明确。司法实践中，对于指定管辖的理由没有进行释法说理，对于审判指定管辖的参考标准也没有在任何规定中有所体现，仅能根据现有审判指定管辖的情况做出推断显然是不合适的。正是由于缺乏参考标准，使得被追诉方对指定管辖的结果往往存有异议。刑事程序法定要求，立法上刑事诉讼程序应当由法律明确规定，司法上刑事诉讼活动应当依据国家法律规定的刑事程序来进行。[10]而参考标准不健全下的审判指定管辖显然违背这一要求。

（三）审判指定管辖的具体适用程序不够规范

首先，指定异地审判管辖全部是由检察机关发布。以关注度较高的省部级领导干部审判指定管辖为例，主要是通过最高人民检察院官方网站得知。这种模式下仅能看到检察机关的公诉指定管辖，没有体现法院的审判指定管辖，有主次颠倒之嫌。其次，检察院、法院协商进行指定管辖过程中缺乏辩方的参与。决定只是由司法机关内部做出，辩方既没有申请指定管辖的权利，也没有对指定管辖提出异议的权利，甚至有的司法机关对于辩方提出的申请或异议根本不予回复。第三，监委参与指定管辖协商的合理性存疑。职务犯罪异地审理属于侦查以外的司法事务，理应由检察院、法院协商决定，监察机关作为职务犯罪案件的调查机关只需按照法律规定证明标准查清案件事实即可，对于由哪个法院审判、哪个检察院审查起诉，不属于其职权范围内的事项。同时，监察机关由于其自身的特殊属性，介入协商容易无形之中给检察院、法院带来一定的压力，会自觉或不自觉地按照监察机关的意愿选择管辖单位。

四、完善职务犯罪指定异地审判管辖制度的对策

（一）细化审判指定管辖的法律规定

一是限定指定管辖适用的案件范围，因为并不是所有职务犯罪案件都有必要指定异地审判管辖，只有在当地审判可能对被告人产生有利或不利影响时才需要异地审理。对于行政级别较高但是难以在当地产生一定影响的被告人，没有必要指定异地审判管辖;对于行政级别不高但是因案件涉及到在任领导的职务犯罪被告人往往对审判可能会有影响。具体可以将这部分被告人限定为地方党政主要领导，对于高等院校、科研院所等行政级别高但是不享有一定实权的领导干部，完全没有必要指定异地审判管辖。二是未来可以考虑由最高人民法院专门针对指定管辖条款发布指导性案例或者由国家监察委员会、最高人民检察院、最高人民法院联合出台规范性文件对职务犯罪指定异地审判管辖作出规定，并以列举式的立法方法对需要指定异地审判管辖作出规定，如中管干部在全国范围内指定异地审判管辖、省管干部省内指定异地审判管辖，但是案件涉及中管干部职务犯罪的除外。同时，对于政法系统内的领导干部须作例外规定。2021年2月27日，全国政法队伍教育整顿动员部署会议要求“要以刀刃向内的决心勇气抓好查纠整改，坚决清除害群之马、整治顽瘴痼疾。要坚持‘惩前毖后、治病救人’，教育绝大多数、惩处极少数。”[11]对于司法系统的违法人员实行指定异地审判管辖是极为必要的，但是由于行政级别的缘故，他们往往只是省内异地审理。因此，对于司法系统内涉嫌职务犯罪的被告人有必要突破职务犯罪指定异地审判管辖的一般原则，采取跨省异地审理模式。

（二）明确指定异地法院的标准

目前，官方对于职务犯罪指定审判管辖的通告中尚看不到选择某一法院作为案件审理法院的任何原因以及理由，也没有任何一部规范性文件对选择法院的标准作出规定，尤其是对于国家监委直接调查的案件，这类案件指定管辖是在全国范围内选择法院指定管辖。如果不对选择异地法院的标准进行适当明确，极有可能影响案件的公正审理。从司法实践来看，司法机关对于指定管辖也不是天马行空的随意指定，其背后仍反映出一定的规律性，对实践中的有益做法应上升到制度层面，由国家监察委员会、最高人民检察院、最高人民法院以联合发文的形式公布。具体标准建议如下：一是被指定法院要与其工作地基本没有联系，最大程度上避免外界干扰;二是被指定法院要和被告人犯罪地尽量相近;三是同一地区案件由同一家法院审理，对于同一地区前后发现的职务犯罪案件尽量指定同一法院审理，力求做到类案同判;四是可以考虑由最高人民法院事前指定若干中级人民法院专门审理被告人曾担任党内外重要领导职务的职务犯罪案件。另外，对于工作地、犯罪地都在北京的“京官”确有指定管辖必要的可参考上述三项标准交由天津市、河北省境内的法院管辖，不宜在全国范围内指定。这样的做法可以在最大程度上压缩办案成本，有利于做到同案同判，避免因指定管辖法院的不一而对情节相似、级别相同的被告人判处相差较大的刑罚。

（三）规范指定审判管辖的具体适用程序

首先，指定管辖应以《裁定书》的形式作出，以赋予被告一方指定管辖异议权。管辖异议权是被告人的一项重要的程序性权利，可以保证被告人接受中立的法院作出公正的审判，进而使被追诉方息诉服判。横向对比来看，很多国家的刑事诉讼法均赋予被告一方提出管辖异议的权利或在作出指定管辖的决定时听取被告人的意见。[12]因此，应考虑赋予被告人对指定管辖提出异议的权利，对于司法机关作出的不利于自己的决定，被追诉人理应享有救济性权利。特别强调的是，此处对“指定管辖”的异议，不仅指审判指定管辖，还应包括“侦查指定管辖”以及“公诉指定管辖”。侦查指定管辖有其独特的考量因素，对于侦查指定管辖的有关问题还需要继续深入探讨。其次，职务犯罪中指定异地审判管辖应由检察机关或被告一方向法院提出申请，提出申请后三方进行协商，最终法院作出指定管辖的裁定，检察机关在法院作出裁定之后再根据法院的裁定指定相对应的检察院提起公诉。检察机关只能提出申请而不享有决定权，这是考虑到检察机关还是指控犯罪的公诉机关，其犯罪追诉者的角色定位决定其不适宜作指定管辖的决定机关。由于作出指定管辖的裁定会对当事人的实体权利和程序权利产生重大影响，所以应允许被追诉方主动提出指定异地审判管辖的申请或在检察院提出申请时被追诉方能够参与表达意见。正如有学者所言：“无论最终的变更管辖申请是否取得成功，这种决定变更管辖事项的程序都应具备最低限度的程序正义标准。”[13]从国外立法例来看，多数国家的指定管辖也是这样一种模式，法国、日本刑事诉讼法均允许检察机关或者被告人在认为法院受到民意影响等可能影响公正审判的情形出现时提出指定异地审判管辖的申请。[14]所以，目前这种由检察机关公布指定管辖的模式应予以调整，法院应当对指定异地审判管辖的情况作出说明。第三，对于既涉及职务犯罪又涉及其他犯罪的犯罪嫌疑人，在指定异地审判管辖时应注意与前期的侦查指定管辖相一致。

【参考文献】

[1]龚雄艳.精准规范运用指定管辖初探[N].中国纪检监察报，2019-05-22（008）.

[2]李争春.如何理解《规则》规定的涉嫌职务犯罪案件移送司法机关的要求？精准把握移送程序 确保案件衔接规范[J].中国纪检监察，2019，（11）：54-55.

[3]刘媛.如何把握《规则》关于指定管辖的规定？注重指定管辖的情形、范围、条件、程序和后续工作[J].中国纪检监察，2019，（6）：49-50.

[4][7]（法）贝尔纳·布洛克.法国刑事诉讼法[M].罗结珍译.北京：中国政法大学出版社，2009：320，322.

[5][6]日本刑事诉讼法典[M].宋英辉译.北京：中国政法大学出版社，2000：6.

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[10]宋英辉.刑事诉讼原理（第3版）[M].北京：北京大学出版社，2014：42.

[11]全国政法队伍教育整顿大幕拉开，传递三大信号！[EB/OL].中国长安网，http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-02/28/content_12456552.shtml.

[12]卞建林，刘玫.外国刑事诉讼法[M].北京：人民法院出版社、中国社会科学出版社，2002：168.

[13]陈瑞华.无偏私的裁判者——回避与变更管辖制度的反思性考察[J].北大法律评论，2004，（00）：38-79.

[14]（法）卡斯东·斯特法尼等著.法国刑事诉讼法精义（上）[M].罗结珍译.北京：中国政法大学出版社，1998：429-431.

（责任编辑：苗政军）

Suggestions on Perfecting the System of Designated Remote Trial

Jurisdiction of Job-Related Crimes

Zhang Wang，Liu Meixiang

Abstract：In practice，there are some problems in the designated jurisdiction of off-site trial of job-related crimes，especially the investigation and trial of cases are easy to be disturbed by foreign affairs.Therefore，it can be improved from the aspects of refining the legal provisions of designated jurisdiction，clarifying the standards of designated courts in different places，and standardizing the specific application procedures of designated jurisdiction，in order to be helpful to the designated jurisdiction system of duty crimes in China.

Key words：duty crime;remote trial;designated jurisdiction