后小康时代我国相对贫困治理的挑战与应对

摘      要：在全面消除绝对贫困后，我国的贫困治理已转向相对贫困。当前，我国的国际方位、发展方位、社会主要矛盾发生了历史性变化，相对贫困治理也面临着相对贫困人群瞄准难、相对贫困扶持精准供给难、“能力贫困”及“精神贫困”韧性大、碎片化与系统化矛盾调和难等挑战。后小康时代，应构建相对贫困治理长效机制，织密多维动态识别、政策统筹衔接、持续就业增收、多层次社会保障、包容性社会发展、内生动力激发“体系网”，以此形成“政府主导、市场促进、社会参与”的相对贫困治理大格局。

关  键  词：后小康时代;相对贫困治理;益贫式发展;公共服务均等化;可持续发展

中图分类号：D422.6       文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2022）02-0014-09

收稿日期：2021-11-30

作者简介：薛丹，中共重庆市委党校（重庆行政学院）讲师，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，研究方向为公共政策。

基金项目：本文系重庆市社科规划项目“后小康时代相对贫困治理的长效机制研究”的阶段性成果， 项目编号：2020PY07;国家社科基金西部项目“成渝经济圈优化营商环境制度执行力评估及提升路径研究”的阶段性成果，项目编号：21XZZ001。

一、问题的提出

1899年，英国企业家和管理学家本杰明·西伯姆·朗特里提出的“最低温饱线”理论为世界各国界定贫困提供了理论支撑，维持基本生理需求所需的财富水平成为界定贫困的关键因素。20世纪70年代，英国经济学家彼得·汤森首次提出并系统阐述了相对贫困理论，其关注贫困的社会性阐释，认为贫困状态还包括个人或家庭拥有的条件和机会不足平均水平。随后，英国学者罗伯特·坎勃对贫困人口的无助和孤立进行了研究，把脆弱性、无话语权纳入贫困的属性之中。印度经济学家阿马蒂亚·森提出了“能力贫困”的概念，认为“贫困可以用可行能力的被剥夺来合理识别”，[1]贫困的发生除收入低下以外还受到多种因素的影响，如在居住、社会参与以及公共服务等方面的能力。在《贫困与饥荒》一书中，阿玛蒂亚·森将“能力贫困”与“权利贫困”联系在一起，认为“饥饿是指一些人未能得到足够食物，而非现实世界中不存在足够食物”。[2]

在我国，2016年12月30日，国务院印发《国家人口发展规划（2016-2030年）》，提出“推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变”。2019年10月28日至31日召开的十九届四中全会强调“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告：“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！”脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。[3]相较于绝对贫困，相对贫困更加隐蔽、复杂。建立相对贫困治理的长效机制，是后小康时代巩固脱贫攻坚成果，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的重要举措。

二、后小康时代我国贫困治理转向相对贫困的内在动因

相对贫困治理是破解“精神贫困”的应有之义  新中国成立以来，我国扶贫事业先后经历了小规模救济式扶贫、体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、整村推进式扶贫、精准式扶贫五个阶段。[4]期间，在党中央的高度重视和有力指导下，各级地方政府充分发挥政治优势，通过政府扶持、“运动战”等举措，有效破解了“物质贫困”难题。贫困，说到底是能力的贫困。[5]为提升贫困人群的可持续发展能力，阻断贫困的“代际传递”，党和国家以教育为突破口，力圖使贫困家庭真正产生“造血功能”，走出贫困的恶性循环。但应看到，对很多贫困家庭来说，贫穷积累多年之后，早已不是物质上的问题，而是贫穷已经彻底内化，成为一种绝望，一种恐惧，[6]最终演化为“精神贫困”。“精神贫困”亦称之为“个体失灵”“行为失灵”“志向失灵”，[7]主要表现为精神涣散、志气不足、不思进取、目光短浅等。精神贫困会阻碍贫困人群获得可持续发展的机会，甚至会使其再度陷入“物质贫困”。后小康时代，相对贫困治理以物质需求为衡量基础并不断向社会需求拓展，追求公平、均等化等价值取向，有助于破解“精神贫困”难题。

相对贫困治理是巩固脱贫攻坚成果的现实要求  打赢脱贫攻坚战后，我国农村社会发展还面临一些问题，处理不当会有返贫的风险。一是持续增收问题。在由脱贫攻坚向乡村振兴过渡进程中，产业扶贫、转移就业扶贫、生态旅游扶贫等贡献经济持续快速增长的动力尚未完全释放，未来一段时间内持续增收将是相对贫困治理的重点和难点。二是多维贫困问题。当今世界正处于百年未有之大变局，各种突发情况冲击性大且难以预测，这也使得致贫因素更趋多元化。意外伤害、市场波动、重大疾病（自身及家人）、自然灾害、金融诈骗等都可能导致已脱贫家庭返贫;产业发展的波动亦可能导致集中返贫的风险;残疾人、重病患者、留守老人儿童等失能和低能人群也是返贫的高发群体。三是内生动力问题。由于激发内生动力的手段还较为单一，部分已脱贫的人群发展致富、追求美好生活的主动性和积极性未能充分释放。后小康时代，相对贫困治理把贫困线附近以及已脱贫的人群作为重点关注对象，对其进行动态监测，为其持续“赋能”“增能”，有助于巩固脱贫攻坚的成果。

相对贫困治理是推动经济高质量发展的路径选择  以经济建设为中心是兴国之要。“现阶段，我国经济发展的基本特征就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，[8]习近平总书记的这一论断是建立在对经济发展规律和我国社会主义现代化国家建设的科学认识之上的。2020年，面对严峻复杂的国内外环境，特别是新冠肺炎疫情的严重冲击，经过全国上下的共同努力，我国率先控制住疫情，率先复工复产，率先实现经济正增长。数据显示：2020年，我国全年经济增长2.3%;GDP达到101.6万亿元，经济总量迈上百万亿元新的大台阶;国内生产总值达到14.7万亿美元左右，稳居世界第二，约占世界经济比重的17%;人均国内生产总值连续两年超过1万美元，稳居中等偏上收入国家行列，与高收入国家发展的差距继续缩小。但应看到，在经济发展方面，区域差距依然明显。近10年来，甘肃、青海、西藏、云南、贵州、广西等脱贫任务重的省份与其他省份的经济发展差距仍在增大，人均国内生产总值（GDP）差值由2010年的30615元上升为2018年的52342元。[9]后小康时代，相对贫困治理能够引导人口及发展要素合理流动，跨区域互动形成先富帮后富新格局，通过体制和科技创新激活后发优势，有助于推动我国经济整体高质量发展。

相对贫困治理是促进社会公平正义的基础保障  十八大以来，人民生活水平不断提高，居民收入分配格局进一步改善。数据显示：我国城镇新增就业五年超过6000万人，已建成世界上规模最大的社会保障体系;基本医疗保障覆盖超过13亿人，基本养老保障覆盖近10亿人;2020年，全国居民人均转移净收入同比名义增长8.7%，这表明兜底保障的力度加大;贫困人口较多的广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏、新疆七个省（区）农村居民人均可支配收入名义增速均高于全国农村居民增速0.2-1.7个百分点。当前，城乡之间、地区之间、不同群体之间收入差距虽持续缩小但仍然明显。数据显示：2020年，我国居民人均可支配收入32189元。其中，城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元，相差近2.56倍;基尼系数0.465，城镇、农村居民家庭恩格尔系数分别为29.2%和32.7%;2020年，东西部地区生产总值分别为525752亿元和213292亿元，相差近2.46倍;按五等份收入分组，高收入组、低收入组人均可支配收入分别为80294元和7869元，相差近10.20倍;全国农民工人均月收入仅为4072元;全国人均可支配收入排序第一的上海为72232元，排序末位的甘肃仅为20335元，相差近3.55倍;东部与西部、中部与西部、东北与西部地区的收入之比分别为1.62：1.07：1.11。后小康时代，相对贫困治理聚焦缩小收入分配差距，完善分配结构，回应人民群众的发展需要和一定程度的享受需要，关注公共产品和公共服务的均等化，有助于促进社会公平正义。

三、后小康时代我国相对贫困治理面临的挑战

习近平总书记强调：“我们要着力解决人民群众所需所急所盼，让人民共享经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展成果，有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”[10]人民大众的美好生活需要属于马斯洛需要层次理论中的中高层需要，因此后小康的相对贫困治理要从攻坚战转向持久战。转型过程中，在方式、重心、标准、目标等方面不可避免地会遭遇多重挑战。

相对贫困人群精确瞄准难度大  一是相对贫困标准如何确定。基于生存需要，绝对贫困的标准更多体现为规范性。基于不断向社会需求拓展的需要，相对贫困的标准更多体现为比较性，需综合考量经济发展、政策传统、大众意识、观念习惯等因素。后小康时代，社会群体对可接受的生活标准因发展阶段、地域文化、生活习惯等的不同而存在较大差异，这也加大了定位相对贫困人群的难度。如2016年出台的《浙江省低收入农户认定标准、认定机制及动态管理办法》以4600元为划分界限，而这一标准是当时国家扶贫标准2300元的两倍。二是相对贫困人群基本面广。截至2019年底，我国65周岁及以上人口已达17603万人，占总人口的12.6%。受制于老年群体增收困难、传统家庭养老功能式微以及社会保障能力不足，老年人成为相对贫困防控的重点特殊人群。2020年，我国居民最低生活保障人数达4426万人，其中城市为805万人，农村为3621万人;全国农民工总量28560万人，其中年末在城镇居住的进城农民工13101万人;流动人口规模近3.8亿人，比2010年大幅增加1.5亿人。这些刚摆脱物质贫困的人群、贫困边缘人群、低收入人群都有可能成为相对贫困人群。三是相对贫困具有隐秘性。“相对”意味着与他人相比较，极度的物质贫困显而易见，财富差距却难以衡量。而且，相对贫困治理中是否平等获得商品和服务、参与公共事务等重要影响因素很难以显而易见的方式体现出来。目前，城市相对贫困问题往往被人忽视，“富裕中的贫困”逐渐凸显，城市中下岗人群、失业人群、低保人群以及农民工群体正面临社会福利保障挤压和收入较低的困境，这是后小康时代相对贫困治理不得不面对的问题。

相对贫困扶持精准供给难度大  一是相对贫困极具动态化。新时代，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的向往和需求已经超越较低层次的生理需要和安全需要，转向不断追求社会需要、尊重需要和自我实现的高层次需要，具体体现在对教育、工作、居住条件、医疗卫生保障以及社会融入的多维需求上。后小康时代，如何快速回应人民日益增长且发展变化的需要、持续跟踪和测量扶持的效果、判断治理的成效和改进的方向，是相对贫困治理亟待解决的问题。二是相对贫困极具多维性。2020年7月16日发布的《全球多维贫困指数报告》数据显示，全球共有13亿人处于多维贫困状态，其中超过80%的人在用于衡量健康、教育和生活水平的10项指标中至少有5项处于匮乏状态。在我国，国家统计局早在2017年就对多维贫困情况进行过测算，结果显示我国38.1%的人口在教育、健康、生活条件方面处于多维贫困状态之中。[11]后小康时代，相对贫困涉及的维度广且不断变化，在治理时需要持续地投入大量人力物力财力来完善基础设施、保证公共服务供给和社会保障。三是相对贫困极具分散化。后小康时代，贫困的分散性代替了集中连片性，群体性及区域性的贫困单元演变为个体化和原子化的贫困表现形式。[12]加之，随着流动人口规模的增加，相对贫困群体呈散点状分布于城乡之间，集中体现为城乡交互式的分散贫困，这使得在脱贫攻坚战中针对解决绝对贫困而设计的扶贫瞄准机制效用减退，必须进行转型。

“能力贫困”“精神贫困”韧性大  一方面，可持续发展的能力培育耗时长。社会贫富差距的实质在于人的能力差距，相比资源和资本要素，人的质量是最重要的影响因素。赋权是助力贫困人群获得可持续发展能力的重要方式。所谓赋权，就是通过多种制度手段赋予贫困人群平等的权利，使其充分享有尊严，获得自我维持和发展的能力。客观而言，在利用公益岗扶困的长效机制还未形成的情况下，通过教育培训等手段确立贫困者的主体地位，激发其脱贫致富的内生动力还需要较长一段时间。另一方面，“安贫”文化影响深远。贫困不仅是一种经济现象，也是一种文化现象。我国传统文化中有很强的贫困文化基因，如儒家就有“一箪食，一瓢饮，在陋巷，人不堪其忧，回也不改其乐”（《论语十二章》）的“安贫”情怀;道家则主张清心寡欲，认為“祸莫大于不知足，咎莫大于欲得”（《道德经》）。应当说，“安贫”文化是封建时代华夏儿女与贫困长期斗争的动力源泉，但在现代社会，“安贫”文化衍生的听天由命的人生观、得过且过的生活观、重农抑商的生产观、好逸恶劳的劳动观、温饱第一的消费观、有饭同吃的分配观、终守故土的乡土观是与工业信息社会和市场经济的发展相抵触的。

碎片化与系统化矛盾调和难度大  一方面，相对贫困治理涉及政治、经济、文化、社会、生态等多个领域，是一项系统工程，需要政府顶层设计和政策供给，市场及市场主体发挥经济功能和优势，社会组织在募集资金、文化建设、科技推广等方面提供补充，多主体参与并相互依存、相互激发。发挥“全国一盘棋”“集中力量办大事”等制度优势是我国消除绝对贫困的成功经验，这为后小康时代相对贫困治理提供了经验借鉴。但应清醒地认识到，随着贫困治理目标的改变，相对贫困治理对社会合力的要求会更高。另一方面，在我国，由于贫困的地域差异性较大，只有因地制宜才能对症下药，因而在治理过程中政策碎片化问题难以避免。后小康时代，随着治理对象愈加多元化，政策碎片化问题也会越来越明显。因此，相对贫困治理的战略思路、制度体系以及治理过程中的政策扶持、资源投入等需要重新统筹安排。

四、后小康时代相对贫困治理长效机制之构建

构建相对贫困多维动态识别机制  无论《国家八七扶贫攻坚计划》还是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》都强调扶贫要解决好基础设施、教育、医疗等问题，关注贫困主体生活质量的多维标准。“两不愁、三保障”①的脱贫目标以及“五个一批”②的减贫方略亦把多维度减贫理念贯穿其中。根据我国已有的经验，贫困治理应依据收入划出贫困线，如将居民收入平均值或中位数的30%确定为“极端贫困线”、40%确定为“严重贫困线”、50%确定为“温和贫困线”、60%确定为“常规贫困线”。学界对于相对贫困的具体划线标准有不同论证和讨论，若以居民收入中位数的40%测算，得出的结果是：2021年，全国贫困人口约13233万人，贫困发生率约9.6%。其中，农村贫困人口约10555万人，城镇贫困人口2678万人，贫困发生率分别为9.3%和6.4%。目前虽在国家层面暂未确定相对贫困的标准线，但一些地方政府已开始先行先试。如广东省在2016年以4000元作为新的扶贫标准，认定相对贫困人口176.5万，相对贫困村2277个。后小康时代，相对贫困不仅是指收入不足，还包括在教育、健康、意外、社会保障、社会福利等方面陷入地位不平等、机会不均等的境遇。治理中需要识别的对象亦不再是以往的特殊固定群体，而是包括城乡在内的整个社会阶层。因此，在明确收入贫困线的基础上还应进一步从教育、医疗、就业等多个维度来衡量相对贫困状况。在相对贫困测度指标体系中，不仅要关注教育水平、医疗卫生水平等硬性指标，也要关注可持续发展能力等衡量人们生活水平的软指标，对相对贫困对象进行多维动态识别。

构建相对贫困治理与乡村振兴统筹衔接机制  相对贫困治理和乡村振兴战略的时间起点大致相同，瞄准对象具有重叠性，在内涵和外延上具有极大的相似性。我国已打赢脱贫攻坚战，实现了全面建成小康社会的目标，今后农村工作的重点将转向乡村全面振兴。为在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上做好乡村振兴这篇大文章，2020年12月16日发布的《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》就财政投入、金融服务、土地支持政策、人才智力支持政策衔接等提出了相关要求。后小康时代，统筹相对贫困治理和乡村振兴应将巩固脱贫成效作为工作重点，通过加强党的领导确保“五级书记一起抓”③、“四个只增不减”、④“四个不摘”⑤等制度和税收、转移支付、社会保障等政策的连续性。应建立返贫动态监测体系，以留守儿童、留守老人、鳏寡孤独者、大龄未婚青年、乡村创业人员、返乡人员、易地搬迁人员、残障人员等为动态监测群体，以重大疾病、突发事故、不可抗力因素、再就业情况、婚恋嫁娶等为重要监测指标，重点关注农村产业培育和发展过程中的融资风险、市场风险，根据反馈信息对返贫风险作出预判并制定阻断返贫预案、救助预案;促进产业衔接、补齐产业振兴短板，进一步加大交通、通信等基础设施建设，发展特色农产品精深加工，培育农村新型经营主体，挖掘潜在乡村资源，促进扶贫产业转型升级;将扶贫开发职能和社会救助功能加以整合，构建一体化相对贫困治理体系。

构建相对贫困人口就业增收长效机制  后小康时代，要通过就业促进相对贫困人口提升收入水平，进而弥补在收入上的差距，就需要劳动力市场的需求侧、供给侧齐发力。“走出去”和本地创造性吸纳是提高就业的有效途径。应充分挖掘、培育、打造地方劳务品牌，有组织、可持续性地加大相对贫困人口劳务输出;大力开发本地工作岗位，吸纳相对贫困人口参加不需要专业能力的涉农项目建设，如水土农田整治、道路水利工程等，以工代赈;根据本地的自然禀赋、资源优势、历史人文特征、区位优势孵化本土企业，为相对贫困人口提供更多的就业机会。相对贫困人口的潜能激发和能力提升是就业创收的内驱力。为相对贫困人口“增能”，一是要增强相对贫困人口就业的动力和创收的信心，通过宣传、社会活动等让其认识到自身的长处、就业的好处、政策的优势，充分激发其主动性和自信心;二是要提升相对贫困人口的素养，引导其树立长远发展目标、重视家庭关系、遵守道德契约;三是要提高相对贫困人口的就业技能，通过各类培训提升其运用网络、申请金融资金等具体技能。就业信息服务是连接劳动力市场的需求侧和供给侧的桥梁。应搭建用工信息技术平台，使相对贫困人口能够快捷、便利地发布工作需求;用工信息技术平台应与农业园区、工业园区、社区工厂以及临近地区的产业园区的网站相链接并定期进行维护、及时更新，防止不法分子发布虚假消息;用工信息技术平台应设置服务指导窗口，帮助相对贫困人口按其特长有针对性地向用工单位推送求职信息。

构建多层次社会保障机制  多层次的社会保障是治理相对贫困的重要手段。后小康时代，在继续发挥中国特色社会主义制度优势的同时要对现有社会保障机制进行调整和升级，把特殊群体和重点区域纳入其中。应将社会救助和公益岗位挂钩，鼓励相对贫困人口以工作换取救助，引导其摆脱依赖心理，萌发自我发展的意愿;进一步细分社会救助的标准，按致贫原因（如因病致贫、因教致贫、因灾致贫等）分别给予医疗、教育、救灾等不同类型的救助;坚持益贫式发展，提高特殊人群在救助标准中的权重，健全儿童、妇女、老年人关爱服务體系，重点照顾残疾、鳏寡、独居者等群体;关注特殊群体的心理健康，不定期开展心理援助、心理辅导;加大奖补资金的倾斜力度，减少相对贫困人口在教育、医疗、基础设施等领域的支出成本;实施饮水安全、电网改造、环境整治等行动，提高相对贫困地区群众的生活质量;对异地搬迁的相对贫困人口进行物质补贴、就业创收等多元化帮扶。

構建包容性社会发展机制  包容性增长是亚洲开发银行于2007年提出的概念，是指不同人群和地区获得公平性的增长，公平分享经济增长带来的收益，平等与公平是其重要议题。后小康时代，相对贫困治理要实现包容性增长，需要通过改革推动要素积累和技术创新。应通过知识产权保护、税收补贴、公私合作等形式提高企业投资高附加价值产业的积极性，吸引企业资本助力公共服务;支持相对贫困人口自由流动，为城市提供更多的劳动力要素;进一步贯彻落实支持农业转移人口市民化的财政政策，理顺生活必需品价格，使农业转移人口获得基本生活保障。缩小收入分配差距是包容性增长的重要表现，相对贫困治理应持续推进区域、城乡及不同人群间的基本公共服务均等化，不断缩小教育、卫生等社会公共服务的城乡差距，避免出现“精英俘获”现象;推进城乡基本公共服务标准化、制度化，降低公共服务均等化成本。

构建激励发展的内生动力机制  “贫中之贫”“困中之困”是相对贫困治理中的“难中之难”“坚中之坚”，对此山东省乐陵市给出了解锁之匙——“以贫扶困”，即以政府购买服务的方式雇佣有劳动意愿但劳动能力较弱或因其他原因不能外出务工的贫困人员，就近帮扶需要服务的老弱病残幼等特殊贫困人口。后小康时代，相对贫困治理应以山东省乐陵市的成功经验为范本，以我国优秀传统文化为媒介，大力弘扬社会主义核心价值观，增强贫困群体的劳动意识、发展观念、向上动力;将保障性扶贫和开发式扶贫结合起来，形成产业扶贫、就业扶贫体系，不断延伸、提升、完善农村产业融合的产业链、价值链、利益链;引导多方主体参与乡村公益事业发展，鼓励社会组织提供专业化的服务，特别是要充分激发和释放农村妇女在乡村产业发展、乡村治理等方面的潜能，使其成为发展农村经济、塑造良好乡风的骨干。

【参考文献】

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[5]人民日报点评：关键是走出“能力的贫困”[N].人民日报，2016-01-27（05）.

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[9]我国相对贫困地区高质量发展内涵及综合施策路径[EB/OL].中国网·中国扶贫在线，http：//f.china.com.cn/2020-07/28/content_76320412.htm.

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[12]张明皓，豆书龙.2020年后中国贫困性质的变化与贫困治理转型[J].改革，2020，（7）：98-107.

（责任编辑：刘亚峰）

On the Challenges and Countermeasures of China's Relative

Poverty Controlling in the Post-well-off Era

Xue Dan

Abstract：After the complete elimination of absolute poverty，China's poverty governance has been oriented towards relative poverty.At present，China's international orientation，development orientation and major social contradictions have undergone historic changes.The governance of relative poverty is also faced with challenges such as difficulty in targeting the relatively poor，difficulty in accurate supply of relative poverty support，great resilience of capacity poverty and spiritual poverty，and difficulty in reconciling fragmented and systematic contradictions.In the post well-off era，we should build a long-term mechanism for relative poverty governance，organize multi-dimensional dynamic identification，overall policy connection，sustainable employment and income increase，multi-level social security，inclusive social development and endogenous motivation to stimulate the“system network”，so as to form a general pattern of relative poverty gover-

nan of“government leadership，market promotion and social participation”.

Key words：post well-off era;relative poverty governance;pro poor development;equalization of public services;endogenous power