从善秩到善治：乡村治理有效的法治逻辑

摘      要：全面推进乡村振兴，治理有效是基础，而治理有效需要建立在良好的治理秩序基础之上。建构基于法治的乡村治理秩序，是从善秩到善治的关键，其取决于村内部治理秩序和村外部治理秩序的良性运转、协调与平衡。逻辑框架在于：村内部层面，村民依法自治、依法用权维权;村外部层面，政府依法行政，推进治理法治化;协调与平衡层面，良法善治、缘法而治。同时，从善秩到善治还需要转变治理理念、价值、主体和方式，这样，乡村治理才能实现由“人治”到法治、由权力本位到权利本位、由单主体到多中心、由经验之治到规则之治的转换。

关  键  词：乡村振兴;乡村治理;治理有效;治理秩序;善秩;善治

中图分类号：D920.0        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）02-0053-11

收稿日期：2021-10-15

作者简介：吕培进，华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生，吕梁学院讲师，研究方向为地方政府、基层治理。

基金项目：本文系山西省哲学社会科学规划课题“乡村振兴视域下山西省农村社区治理现状、模式与创新研究”的阶段性成果，项目编号：2019B534;山西省软科学项目“乡村振兴视域下山西农村治理政策与实践研究”的阶段性成果，项目编号：2018041006-1。

治理有效是乡村振兴战略总要求的重要内容之一，强调通过有效治理实现乡村善治和乡村振兴。在学理上，乡村治理是指以乡镇政府为基础的国家机构与乡村其他权威机构一起为了维持乡村秩序，促进乡村发展，依据法律法规和传统习俗等为社会提供公共服务、进行公共管理的活动，是乡村多元主体协同参与治理乡村的过程。[1]治理有效强调通过治理手段和治理过程建立良性运行的治理秩序进而达到善治的效果，而善治的基础和前提是良好的治理秩序即善秩。在传统乡村秩序发生变化的时代背景下，如何有效地建构乡村治理秩序，使乡村治理由善秩到善治，是一个亟待破解的现实问题。

一、现代乡村社会治理秩序面临的问题

（一）传统乡村治理秩序发生了改变

中国传统乡村社会的治理秩序建立在极为稳定的治理结构基础上，因之建构而成的乡村治理秩序具有一定的稳定性。在费孝通看来，传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条轨道是由官员和知识分子构成的官僚体系实施治理，另一条轨道则是由乡绅（也称士绅、绅士）等乡村精英进行治理，士绅进行乡村治理的组织基础是宗族。由此中国傳统乡村社会形成了县官—上层士绅—底层精英—村民四层权力结构。[2]乡村社会确立的是基于道德要素维持着的差序格局，呈现为家族社会、熟人社会、礼俗社会、无讼社会、礼治、长老等具有多元化特征的社会形态，社会秩序主要靠礼来维持，而维持礼治的手段是教化、传统文化，负有调解责任的是长老，人情往来成为人际关系维持的主要媒介。[3]士绅文化、村庄仪式、血缘宗族组织、族长权威、宗族势力、礼仪等构成了清末时期中国乡村经济、政治、社会和生活秩序的重要元素。[4]中国传统乡村社会治理体现了国家政权与宗族权力、底层社会自治权之间的博弈与平衡，而这种平衡秩序加固、维持了传统乡村的社会结构和秩序。然而，工业化、现代化改变了传统乡村治理格局和制度环境，尤其是伴随着现代乡村治理方式变革和村民自治制度的确立，传统乡村治理秩序已经发生改变。

（二） 现代乡村治理体系亟待建立并完善

我国以村民委员会为自治组织主体的现代村民自治制度于20世纪80年代初随着家庭联产承包责任制的推行、人民公社体制解体而逐步建立。这一时期，村民自治制度还不够成熟，乡村治理制度体系的有序整合相对不足，高度融合的乡村治理体系还未形成，与之相配套的法律、政策、制度体系还不健全，对村民各项自治权利的保护尚有疏漏。从制度生命周期理论角度看，村民自治制度仍处于发育阶段，乡村治理制度体系、治理秩序结构有待完善，现代乡村治理制度和治理体系的功能还未得到充分发挥。如村民自治原本就是一项法制化的制度，但在乡村治理实践中依法自治并未得以全面落实，轻视法治、无视法治等现象依然不同程度地存在，使得有些乡村的自治仍然停留在形式化层面。

（三）乡村治理结构主体间关系不和谐

法治建设缺位导致乡村治理结构面临主体间关系不和谐问题。一是村庄内部治理结构主体间关系不和谐。如村“两委”争利益、争权力、推诿扯皮等现象并不少见，后果则是村自治机构领导力和自治功能弱化。二是村干部与村民关系不和谐。有的村干部违规暗箱操作、拒不公开村集体财务收支等侵害村民合法权益的情况时有发生;有的村干部只为自己的家族和小团体谋利益，不顾及村民利益和公共利益，导致干群关系不和谐。[5]三是村外部治理结构及各要素间不兼容，主要体现在基层公权力组织与村自治组织之间。有的基层政府在利益分配、任务下派、政策落实中的不公正，诱发了上下级关系不和谐。四是乡村外部公权力部门与村内部群体间也存在关系不和谐问题。近年来，乡镇财权、事权多上收至县，随着县级权力的扩张、乡镇权力的收缩和条块管理权力分割尤其是“条”的纵向到底的深入，使县级行政部门与村的接触日趋密集，但上级部门在公共项目、物资审批与拨付分配上不公正、不均衡也会导致上下级之间关系不和谐。

二、乡村治理秩序重构：基于法治的治理秩序

（一）乡村治理须是有序之治

所谓秩序，是基于一定规则而形成的有序稳定结构，也指有条理、不混乱的情况，是使有条理的、有组织的各构成部分达到正常运转或良好的外在状态。秩序揭示和蕴含了宇宙、自然、社会运行的规律性特征。秩序一般分为自然秩序和社会秩序，前一种秩序主要由自然规律支配，后一种秩序主要由社会规则所构建和维系。社会秩序是指人们在长期社会交往中形成的相对稳定的关系模式、结构和状态。在学理上，乡村治理秩序是乡村治理的主体、要素、工具和手段、制度机制体系等基于一定的规则，良性稳定有序运转的协调平衡状态。

秩序的存在是客观的，通常秩序也被称为规律。秩序既是治理的终点也是起点。对于治理而言，只有基于秩序的治理才具备有效性。埃莉诺·奥斯特罗姆正是基于治理秩序的研究，解释了单中心秩序理论假设在现实生活中面临的困境与冲突，提出了多中心秩序理论，催生了其之后的社会自治理论和多中心治理理论。[6]因而乡村治理也应是有序之治。在传统乡村内生秩序已经发生改变的现实情境下，现代乡村治理秩序应寻求新的秩序建构元素，以实现有序之治。当前，乡村治理的难点在于具有现实适应性的新的治理秩序尚未建立，而治理制度的结构性断裂造成了治理秩序的结构性破坏，致使现有乡村治理格局处于边缘失序的不平衡状态。因此，乡村有效治理的首要任务就是尽快完成现代乡村治理秩序重构。

（二）基于法治的乡村治理秩序

基于法治的乡村治理秩序已成为乡村善治的逻辑基点，也就是说，乡村治理有效必须建立在善秩基础之上，即建构基于法治和以自治为核心的现代乡村治理秩序。我国现代乡村治理的根本制度是村民自治制度，实践中，自村民自治制度确立以来，良性且有效运行的乡村治理秩序体系还不够完善，其根源很大程度上在于缺乏维持秩序建构的具有规则功能的外在力量，在于缺少法治的强有力支撑。因为任何一种制度的运行都需要一种强制力为保障，否则再好的制度也难以产生良好的制度功能和效果。对于现代制度来说，这种具有保障功能的最佳和最适合的强制力就是法治。若乡村治理只有自治而缺失法治保障，自治的功能必将难以发挥，因而村民自治须是法治保障下的依法自治。这样，才能使村民自治制度的功能得到充分发挥，才能更加接近善治。由此看来，村民自治离不开法治，乡村自治秩序须是基于法治的自治秩序。同時，也不能忽视德治等其他治理要素。德治有教化、劝导等功能优势，能够通过舆论、伦理等实现对人的思想和行为的内在约束，教化、引导人的思想和行为符合道德准则，为乡村治理建构德治秩序。

乡村治理秩序建构的重点在于国家主导型下的制度化。[7]自治、法治、德治是现代乡村治理秩序的重要建构元素，能够为乡村治理确立自治秩序、法治秩序和德治秩序。[8]因而乡村善治应当将三者有机结合。

强调乡村治理是基于法治的治理，是因为法治对于治理秩序建构具有先天优势。法治与德治、文化之治、技术之治、智慧之治等均是乡村治理秩序建构的重要元素，具有规则或秩序的功能。法治既是现代社会的重要特征之一，也具有传统乡村治理秩序建构元素所不具备的现代性、适应性和高效性。法治能够通过法律规定明确并确认权力与权利的主体、边界和范围，以强制力为保障，促进乡村治理秩序的建构。

三、乡村治理有效的秩序建构：基于法治的治理秩序框架

在理论层面，乡村善秩与善治主要取决于村内部治理秩序和村外部治理秩序两个层面的良性互动和运转基础上的协调与平衡。

（一）建构良性运转的村内部治理秩序

1.坚持依法自治。一方面，依法理顺村“两委”之间的关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）第四条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。《村组法》第二章对村民委员会的组成和职责作出了明确规定，因而村民委员会作为村民自治机构要依法行使自治权，在宪法、法律法规和有关自治章程、村规民约的范围内，依法管理公共财产和公共事务，严格按照政策、法律程序办事，充分尊重、维护村集体以及村民的利益和各项合法权益，团结带领各村民自治机构、组织和村民共同推进依法自治，自觉接受村民监督。即村民委员会不仅要带领村民依法行使法律赋予的自治权，还要承担相应的职责和相关法律责任。另一方面，建立并完善村内部自治运行机制。村民委员会是村民自治的核心，因而要正确处理与村民会议、村民代表会议、村务监督委员会的关系，积极探索、完善民主管理、民主议事的制度和程序，善于运用“四议两公开”等制度、经验，不断规范管理、议事、决策程序，以实现村集体利益最大化;切实保障村民的参与权、知情权、参与评议决议权、监督权，以程序规范、程序正义保证决策的合法性、公平公正性和有效性。

2.村民依法用权、维权。一方面，村民要依法参与自治。作为村民自治的主体，村民享有宪法、法律等赋予的各项自治权利。村民依法行使参与自治的权利，有助于加强对村民委员会的监督，有助于约束村自治机构的权力。也就是说，村民在自治中扮演着重要角色，发挥着不可或缺的作用。因此，村民不应放弃宪法和法律赋予的合法权利。另一方面，村民的合法权益受宪法、法律保护。当村民认为其参与自治权利和合法权益受到侵犯时，有权运用法律武器加以维护。

3.促进干群关系更加和谐。干群关系融洽、和谐是村民自治的基础和前提，也是善秩的基本内容。促进干群关系更加和谐，关键在于村干部能否依法行使管理权以及能否依法正确处理干群关系。在法治层面，村干部和村民的关系并非行政管理者与被管理者的关系。村民委员会不是行政执法部门，没有行政执法权，因为宪法和法律赋予村民委员会的村民自治权的具体对象是事和物。村民委员会的管理权来自村民自治权的让渡。[9]在身份角色上，村民委员会成员仅是基于村民的信任由村民依法选举出来的代表或代理人，是代表全体村民依法管理村公共事务和财务的执行者。同时，宪法、法律等也从具体条文中对村民委员会的地位、职权作出了解释，《村组法》第二条规定：“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，因此，村民会议是村民自治的最高决策机构，并且村民委员会的权力是有限权力，且其权力行使不得超越宪法、法律、法规的界限。由此可见，只有从法律层面和身份角色上明确村干部与村民的关系，才能使干群关系更加融洽、和谐。

（二）建构良性运转的村外部治理秩序

建构良好的村外部治理秩序，一是基层政府依法行政;二是理顺基层政府与村的关系，乡村治理参与者要坚持依法治理;三是村民要依法充分、正确行使监督权。只有同时做到这三点，才能妥善化解矛盾冲突，建立良性运行的乡村自治秩序。[10]

1.基层政府依法行政。《村组法》第三条规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。”因此，乡镇政府对村民委员会的设立、撤销、范围的调整有提出之权力，但没有表决和审批权。表决权应当属于村民会议，审批权属于县级人民政府。《村组法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可见，乡镇人民政府与村民委员会在工作上的关系应是指导、支持和帮助与接受指导、支持和帮助及协助的关系，可简单地理解为指导与协助的关系，而不是领导与被领导、命令与服从的关系。但现实中，有的乡镇政府会将村自治机构视为下级，乡镇干部自然成为村干部的上级，乡镇政府及其部门和乡镇干部通常给村民委员会随时指派各项任务，下达各种指令和要求。无论这些任务是否属于村民委员会应当承担的工作，一律要求村民委员会和村干部限时、限量、按要求、按指标完成，并且对于本应由乡镇部门完成的任务也交由村民委员会来完成，却不支付相应的经费。《村组法》第三十七条规定：“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件;人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。”据此规定，无论是哪一级政府，只要要求村民委员会协助工作，都要提供必要的条件;无论哪一级政府部门委托村民委员会开展工作，委托部门都需承担相应的经费。而现实当中更多地是与之相悖的情况，说明地方政府并没有充分尊重村民委员会的自治权。

乡镇政府作为国家的最基层政权组织，无疑对属地的事务、财产、组织、个人等具有属地行政管辖权，对所辖村及其村民委员会有行政管理權，这种管辖与被管辖、管理与被管理的关系容易被泛化、衍生为领导与被领导的关系，因此二者在工作上的关系界定应当依照法律的相关规定。在工作上，乡镇政府对村民委员会在工作中的事实领导，更多地是基于村自治组织对乡镇政府的依赖，是由于乡镇政府掌握着村的政策资金拨付、财务代管、村干部工资发放、土地资源管理等诸多权力。村民委员会开展工作，一方面依赖乡镇政府，另一方面又要借助乡镇政府的行政权力。乡镇政府所属站所部门虽然不是独立行政主体，没有独立执法权，但乡镇政府是独立行政主体，具有执法权。因此，乡镇政府部门通常会以政府名义行使执法权，而对于乡镇政府下达的任务，村干部都会选择服从并按时完成。

事实上，《村组法》也明确赋予了乡镇政府对村民委员会的设立、撤销、范围调整的提出权、工作上的指导权，对不正当选举举报的受理权、调查权、处理权，村民委员会换届移交时的监督权，对村民举报村民委员会信息公开不及时事项的调查核实权、责令公布权，对村民委员会成员任期和离任经济责任的审计权以及对村民委员会不依法履行法定义务的责令改正权，但同时也对乡镇政府权力作出了限制性规定，如规定乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。虽然乡镇政府与村民委员会的关系看似复杂，但法律规定却极为明确、清晰。现实中，乡镇政府与村民委员会的矛盾多是由于乡镇政府没有依法行政、依法办事而导致的。因此，从行政伦理角度而言，乡镇政府及其部门应主动依法行政，做到不越权。

2.理顺县级政府及其部门与村民自治的关系。县级政府与村民自治具有直接联系。《村组法》第三条规定：县级人民政府对“村民委员会的设立、撤销、范围调整”具有批准权;同时，《村组法》第十七条规定：“县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门”有权受理村民对“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为”的举报，且县级人民政府有调查处理权。第三十一条规定：县级人民政府及主管部门对村民反映“村民委员会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的”，有负责调查核实、责令依法公布的权力。第三十五条规定：“县级人民政府农业部门、财政部门”负责组织村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，并公布审计结果。但县级政府及其部门无权干涉村民自治。同时，县级政府及其部门在需要村民委员会协助开展工作时应提供必要的条件，县级政府部门委托村民委员会开展工作的，还应承担相应的经费。此外，应推进基层法治政府建设，建立良善的基层政府与村的关系。具体而言，乡村治理需要基层政府依法决策，依法管理，依法办事，建设法治政府、责任政府、服务型政府，重点在于以法治规范基层政府执政行为边界，[11]重点在于县、乡两级政府及执法部门公正执法，不侵害村集体和村民的合法权益。

3.坚持依法治理，推进乡村治理法治化。乡村治理主体主要是基层政府、村自治机构、村干部和村民，因而要努力做到干群关系融合、上下共治。这就要求村民自觉遵纪守法，自觉遵守村自治章程和村规民约，当村民权益受到侵害时依法维权。《村组法》第三十六条规定，经权益受侵害的村民申请，人民法院有权撤销村民委员会或者村民委员会成员作出的侵害村民合法权益的决定。《村组法》第三十八条规定，驻村单位及其人员应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。此外，还应加强信访法治化建设，建构良好的信访秩序。对于村民采取信访渠道反映情况、提出建议、意见或者投诉请求的，应严格按照《中华人民共和国信访条例》的规定进行，做到依法信访、文明信访，不缠访、不滥访。同时，基层人民政府及有关信访接收单位要积极妥善化解信访纠纷，及时处理信访案件。基层人民法院要公正司法，依法保障村民、村集体的各项合法权益。

（三）乡村治理生态系统的协调与平衡

生态学理论认为，生命有机体与环境之间存在功能依存、动态平衡的关系，主张用生命有机体的观点看待任何政治、经济、文化和行政制度，注重生命个体与环境的相关依赖关系，强调互惠与共生，以及生物与环境间各种输入与输出的循环性平衡。[12]乡村治理秩序是由制度、行政行为、不同治理主体、参与者、权力与权利、法律等要素构成的具有生态学特征的开放系统。在这个系统内部，既有各种力量、能量、信息、行动、资源的交互，也有各种秩序结构及其要素的输入—转换—输出的交互过程。而这个彼此交互、渐进适应的过程正是乡村治理秩序形成的过程。当这个秩序中的各结构及其要素达到良性有序运行并基本实现乡村内部治理秩序和外部治理秩序协调与平衡时，良好的乡村治理秩序就能够建构起来，这时乡村治理效能就能够得到有效提升。

1.强化乡村治理法治保障，做到良法善治。实现乡村治理有效的目标，必须建构并形成良性有序的治理结构和有机开放、良性运行的生态系统，以确保治理良性、持久、高效。理想的乡村治理生态系统应是一个法治生态系统。法治是这个系统中各要素进行有序交互的基础，即乡村治理系统内部各要素间的互动应在法律规定的基础上有序运行。乡村治理是一个复杂、宏大的系统工程，既需要从战略的高度进行政策的顶层设计，制定具体的实施规划，也需要科学的制度体系和完善的乡村治理法律法规，从政策、法律、制度层面为乡村治理提供法治保障。同时，还需要各主体依法行事，坚持法治所倡导的公平、正义，这样，才能达到预期的治理效果。

2.坚持依法共治、缘法而治。乡村善治是合作治理、协同共治。[13]乡村治理有效不是只靠乡与村就能够完成的，而是需要各方有序参与、协调互动和共同努力。法律规定了各治理主体的基本行为准则，因此，乡村治理要顺势而为、因势而动，缘法而治，即顺应原本的结构秩序，[14]而不是彻底打破之后的重建。换言之，乡村治理中的各方要自觉依法行事，相互配合，上下联动，不违法、不逾矩，不越权、不越界。建构乡村治理秩序，还必须坚持依法共治，注重加强横向沟通、协调。这样，才能促进各要素间的有序交互，才能使乡村治理由内而外趋于协调与平衡，才能有效地建立持久、高效、良性运行的乡村自治秩序。

3.乡村善治的实现还应加强法治宣传教育。不仅要加强对村内部治理参与者进行法治宣传教育，重视法治文化培育，尤其是增强村民、村干部的法治意识，使村自治机构依法行使自治权，使村干部依法履行职责，使村民增强权利意识，依法参与自治;还要加强对村外部治理参与者的法治宣传教育，促使各级公共部门及工作人员依法行事，依法履职履责并强化依法监督。乡村善治的实现还要求各方依法行使监督权，这样，才能使弱者的权利得到保障，使强者的权力受到约束，使权益遭受侵害方得到及时的救济，使违法者、侵权者承担责任，受到应有的惩戒，实现治理主体间关系的良性协调、互动基础上的平衡。

四、乡村治理有效的法治路径：从善秩走向善治

实施乡村振兴战略要求治理有效，治理有效即善治，善治又有赖于善秩，而善秩的基础是法治。这里的法既有宪法、法律等现代法律规范，也包括规则法、契约法、道德法、惯例法、习惯法、习俗法等。[15]但建立了善秩并不意味着就达到了善治，从善秩到善治还有赖于四个层面的乡村治理方式的法治变革与善秩基础之上的有效治理行动（见下图）。

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乡村由善秩到善治的法治逻辑框架

（一）治理理念的转变：由“人治”到法治

由“人治”到法治的转变是基于民主政治的路径选择。“人治”即人之治，决策者通常会从自身利益出发，不顾及他人利益、整体利益，更多地是凭个人主观判断进行管理，必然导致“官本位”思想、官僚主义盛行。

从人类社会发展过程看，法治是大势所趋。法能够更好地体现多数人的意志，有助于实现公共利益。[16]亚里士多德主张，法律至上原则是好国家的一个标志，并对法治作出了解释，认为法治既意味着制定的法律得到了普遍的服从，同时大家服从的法律又是良好的法律。[17]法治能够保障民主的实现。“人治”与法治的根本区别在于是否“依法”治理，以及体现的是少数人的利益和意志还是全体社会成员的共同意志和利益。[18]法治是通过限制公权力来保障公众权利，有助于克服“人治”的弊端。法治的功能在于通过规则和强制力确立、保障和维护秩序，法治社会即规则导向性社会。

乡村治理既要靠自治，更要靠法治。有学者认为，缺乏自治的法治可能导致他治，而缺乏法治的自治可能成为任意武断的“人治”。[19]即没有法治的保障，自治难以实现。乡村治理的核心是自治，但自治并不是村自治机构负责人的一人之治，也不是村自治机构几个成员或某一个领导班子的自治，而是全体村民的自治。如果缺少了村民参与，那么村民自治制度就难以发挥其应有的功能。当自治陷入了“人治”而不是法治，那么村民的權利、利益以及村集体的利益就难以得到有效保障。因而各级公共行政部门在乡村治理中应坚持依法行政、依法治理，共同推动乡村法治建设。

（二）治理价值的转变：由权力本位到权利本位

由权力本位向权利本位转变是基于民主与法治的路径选择。民主的实现依靠一定的制度、程序和规则，这个过程就是法治。法治就是要限制和约束政府权力，保障公众权利，更好地维护和实现个人利益和公共利益，促进公平、正义。乡村治理也同样需要树立法治权威，规范政府行政权威，充分保障公众的法定权利和合法利益。[20]法治与自治不存在冲突，法治反映共同意志，保护社会成员权利;自治需要依靠合乎正义之规则，以规则进行治理。在乡村治理中，对于村干部而言，要在职责和法律、村民会议授权范围内依法行使权力，靠个人的智慧、才能、道德修养以及人格魅力使村民信服，不能侵犯村民个人合法权益和村集体利益;对于政府行政部门及其工作人员而言，要想在村民中树立威信，使村干部和村民自觉配合开展工作，就要站在他们的角度思考问题，关心他们的需求，尊重他们的人格和权利，维护他们的合法权益。对于政府部门的领导者而言，要明确权力边界，不违法行使权力，不随意运用行政权力侵犯村民的个人权利空间。

（三）治理主体的转变：由单主体治理到多中心治理

这一转变是基于公共治理的路径选择。在乡村治理实践中，部分村民认为乡村治理是村干部的事，与己无关;少数村干部和村民认为乡村治理是政府的事，治理不好责任全在政府;有的政府领导干部则认为，乡村治理是村自身的事，乡村治理关键在于村，乡村治理在于自治而不是靠政府，治理好坏与政府无关。事实上，治理是公共管理活动和公共管理过程，包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式，而善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于政府与公众对公共生活的合作管理。[21]治理理论强调公众、政府、市场、社会共同参与治理，建构网络化治理架构体系，以实现公共利益最大化和最优化。多中心治理倡导各主体共同参与治理，以克服单主体的有限理性，调动各治理主体参与治理的积极性，更好地发挥各治理主体的功能，在此基础上更好地实现公共利益最大化。多中心治理还有助于使乡村治理从过多的依赖权力主导或行政主导的硬治理过渡到更多地依靠市场化运作的软治理，有助于现代乡村民主化、法治化建设。

具体而言，乡村治理既不是村民委员会单一主体的治理，也不是村民委员会主任或若干委员的治理，同时，乡村治理也不是政府这一主体的治理。但政府不是乡村治理的旁观者，而是乡村治理的重要组成部分，乡村的公共产品和公共服务主要依靠政府提供。因此，乡村治理需要各级政府、司法、人大、村民以及企业、社会组织等共同参与。不仅如此，乡村治理还需要乡村精英、各类民间组织、社会团体、学校、医院、智库、基金会等共同参与。[22]多中心治理理论对乡村治理的启示就是从自治走向共治，要强化自治与政府的合作。[23]

（四）治理方式的转变：由经验治理到规则治理

法治乡村建设是农村现代化建设和法治中国建设的重要内容，是全面依法治国的必然要求。为推进乡村治理法治化，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》将推进法治乡村建设确定为乡村治理的一项主要任务，明确指出将政府涉农事项纳入法治化轨道;2020年3月，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》明确提出到2035年法治乡村基本建成的战略目标，这充分说明党和国家对法治乡村建设的高度重视。此外，近年来，中共中央印发的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2019年修订）和《中国共产党农村工作条例》（2019年修订）等也为法治乡村建设和乡村善治指明了方向，提供了政策遵循和理论指导。对于乡村振兴战略总要求——治理有效的实现有着重要的制度功能和关键作用。因此，在法治乡村建设上，不仅要依靠宪法、法律实施治理，还要采取有效治理措施和治理行动增强村民的法治意识，推动乡村基于村民自治制度实现合作共治。

就当下来看，乡村治理有效应是一个渐进式过程。具体而言，乡村治理是多元主体协同参与的治理，治理规则既包括法律、村民自治制度，也包括市场规则、社会习俗、村规民约等。总的来说，乡村治理有效须是基于法治的治理，只有真正做到依法治理，才能建构良善的乡村治理秩序，才能逐步由善秩到善治，最终实现乡村全面振兴。

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（责任编辑：高  静）

From Good Rank to Good Governance：the Effective

Legal Logic of Rural Governance

Lv Peijin

Abstract：To comprehensively promote rural revitalization，effective governance is the foundation， and effective governance needs to be based on good governance order.The construction of rural governance order based on the rule of law is the key from good rank to good governance，which depends on the benign operation， coordination and balance of village internal governance order and village external governance order.The logical framework is：at the internal level of the village， the villagers are autonomous according to law，use their rights and protect their rights according to law;At the external level of the village，the government administers according to law and promotes the legalization of governance;At the level of coordination and balance，good law and good governance，rule by law.At the same time， from good rank to good governance，we also need to change the governance concept，value， subject and mode.In this way，rural governance can realize the transformation from“rule of man”to rule of law，from power standard to right standard，from single subject to multi center，and from rule of experience to rule of law.

Key words：rural revitalization;rural governance;effective governance;governance order;good rank; good governance