新型烟草制品监管对策研究

王炜 马明

作者简介：王炜（1978-），硕士，中级经济师，研究方向：宪法学与行政法学;马明（1986-），硕士，研究方向：国际商业管理。

摘要：近年来，随着世界范围内控烟力度的持续加大、烟草生产技术的升级进步以及人们健康意识的不断提升和消费需求的日益多元化，加热烟草制品、电子烟等新型烟草制品快速发展，在国内外引起广泛关注，对传统烟草产业、烟草发展环境特别是烟草市场监管的方法和手段带来了重大的冲击和影响。本文拟对新型烟草制品的概念，新型烟草制品监管面临的形势进行分析研究，并对如何在新形势下有针对性地做好对加热不燃烧卷烟、电子烟等新型烟草制品的监管工作提出对策和建议。

关键词：烟草市场监管;新型烟草制品;电子烟;加热烟草制品;无烟气烟草制品

中图分类号：F27文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.031

0引言

烟草行业的健康发展事关国计民生大计，我国从1983年开始正式确立并实行以“统一领导、垂直管理、专卖专营”为核心的烟草专卖制度和管理体制，对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行严格的专卖管理。在将近30年的时间里，烟草专卖制度和管理体制在保证财政增收、促进经济发展、稳定社会就业、助力脱贫攻坚、支持乡村振兴、发展民族工业、保障消费者利益等方面做出了全方位的积极贡献。以2020年为例，烟草行业共实现工商税利总额12803亿元，较2019年增长6.2%，实现财政总额12037亿元，同比增长2.3%，实现税利总额、财政总额均创历史新高。因此，新形势下如何在不断坚持巩固和完善我国烟草专卖制度和管理体制的基础上，应对加热烟草制品、电子烟等新型烟草制品的出现和发展，做好烟草专卖市场监管工作，进一步保护人民健康，保障国家财政收入，具有非常重要的意义。

1新型烟草制品的内涵

对于烟草制品的界定具有明确的法律依据。根据《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例的规定，烟草制品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶。通常意义上的“烟草制品”主要是指传统的烟草制品，是指先通过烟草燃烧产生化学反应，进而释放出各类化学物质，供吸烟者吸食的燃吸式的烟草制品。相对于传统烟草制品而言，新型烟草制品的概念并没有法定的、统一的解释。总的来看，根据使用方式的不同，目前在全球范围内有代表性的新型烟草制品大体上可以分为三大类：电子烟（E-cigarettes）、加热烟草制品（Heated Tobacco） 和无烟气烟草制品（Smokeless Tobacco）。其中，电子烟俗称“电雾化卷烟”，主要是借助于具有电子加热功能的电子装置，将源于烟草、含有尼古丁的烟油等液体雾化形成气状物，向呼吸系统传送，带给人抽吸快感，满足生理需求;加热烟草制品又称为加热不燃烧烟草制品、低温卷烟，是通过特殊的加热器（俗称“烟具”）对加热不燃烧卷烟（俗称“烟弹”）进行加热，其中的尼古丁及香味物质通过加热挥发产生烟气，满足吸烟者需求。电子烟、加热不燃烧烟草制品在抽吸过程中均产生烟气，因此被归类为雾化产品;无烟气烟草制品是指没有产生燃烧化学反应，完全通过口腔或鼻腔吸食消费的烟草制品。无烟气烟草制品的消费市场主要在歐洲、美洲市场，在我国市场占有非常少。因此本文所探讨的新型烟草制品监管，主要是指对电子烟、加热烟草制品的监管。

2新型烟草制品监管面临的形势

目前，新型烟草制品对传统卷烟市场、合法卷烟市场的冲击越来越大。以加热不燃烧卷烟为例，仅2018年，全国各级海关缉私部门共依法立案查办走私加热不燃烧卷烟案件70起，总案值5.4亿元，查获加热不燃烧卷烟共63188条;烟草部门共立案 557 起，查获加热不燃烧卷烟 22万条。目前，对电子烟、加热烟草制品等新型烟草制品实施有效监管已经成为各国共识。笔者认为，新型烟草制品监管面临的形势主要有以下三个方面。

2.1迫切需要实施行之有效的监管

电子烟、加热烟草制品等新型烟草制品最初都是作为替代传统卷烟的戒烟辅助产品出现的，往往宣称其过滤了传统烟草产品的多种有害物质，具有危害低、不成瘾、便利、口味丰富等特点。2019年7月26日，世界卫生组织发布的《2019年全球烟草流行报告》强调指出，目前并没有足够的证据能够证明电子烟、加热烟草制品等新型烟草制品的危害小、健康风险低或存在戒烟效果，其生产企业宣称的“减害性”往往只是产品推销的手法。2021年5月26日，国家卫生健康委员会规划司与世界卫生组织驻华代表处联合发布了《中国吸烟危害健康报告2020》指出，吸食电子烟会致人更容易使用卷烟，并形成强烈的依赖性，这一现象在青少年中特别明显。一项基于91051名青少年Meta分析研究结果显示，青少年吸食电子烟后成为卷烟吸食者的风险，是从不吸食电子烟者的2.21倍。因此，基于保障人民身体健康的需要，对电子烟、加热烟草制品等新型烟草制品实施有效监管非常必要和迫切。

2.2法定监管依据存在一定盲区

开展新型烟草制品监管工作，必须要有法可依。很多国家从立法层面将电子烟、加热烟草制品等新型烟草制品纳入烟草专卖品或烟草制品的范围进行严格的管理和控制，综合运用税收和价格管理、包装标识管理、公共场所禁止吸烟、社会广告宣传限制、流通市场准入限制、吸食口味限制和年龄限制等措施，全方位加强管控，监管手段和方法政策趋于法治化、规范化、系统化、严格化。如2009年巴西和加拿大禁止使用和出售电子烟;2010年新加坡禁止进口和销售电子烟;2013年西班牙禁止在公共场所使用电子烟及出售电子烟;2019年，白俄罗斯将电子烟和加热烟草制品纳入与传统烟草制品相同的法律框架内，严禁对电子烟或加热烟草制品进行广告宣传。就我国而言，作为烟草专卖制度立法依据和根本法律支撑的烟草专卖法及其实施条例，尚未将新型烟草制品纳入法定的烟草专卖品和烟草制品范畴，监管“无法可依”的问题需要尽快解决。

2.3监管难度较大

受益于国家烟草专卖制度，我国烟草专卖市场监管工作始终保持高压态势，以2020年为例，全年共查获假烟、走私烟57.24万件，收缴制假烟机357台，查获烟丝烟叶1.75万吨;全年查获零售市场案件16.3万起，非法卷烟13.5万件。有力维护了国家利益和消费者合法权益。相比于传统烟草制品，从监管主体来看，由于新型烟草制品监管既有烟草成分、产品质量、包装标识、市场准入、广告宣传等标准化管理问题，也有产品来源渠道、流通领域、销售对象等合法合规问题，涉及烟草、市场监管、海关等多个监管部门，各监管主体既要明确职权范围，又要紧密协作配合，否则难以形成有效合力，使监管流于形式;从监管对象来看，新型烟草制品形式多种多样，更新换代迅速，没有固定的烟支形状、盒包条包外观，没有统一的喷码标识，无论生产者还是销售者多存在夸大宣传的现象，并且往往通过互联网、物流快递等渠道进行销售，行为隐蔽，监管难度较大。

3新型烟草制品的监管对策

在新型烟草制品监管的立法定位上，世界各国的差别比较大，其中的关键环节就在于，是将电子烟归类为普通消费品、烟草制品，还是将其归类为医用药品。目前世界上对新型烟草制品监管的立法定位大体上可以分为五类：一是按普通消费品进行监管;二是统一纳入烟草制品进行监管;三是按药用产品进行监管;四是严禁销售;五是严禁销售、使用。基于我国目前施行的烟草专卖制度和管理体制，为切实做好对新型烟草制品的监管，切实维护消费者合法权益，结合当前新型烟草制品特点和国内外市场发展情况，吸收国际先进监管经验，工信部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，已于今年3月22日向社会公开征求意见。征求意见稿重点提出，在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。” 今年6月1日正式生效的《未成年人保护法（2020修订）》，也将电子烟禁止性规定纳入其中。其中，第十七条第（四）款规定：未成年人的父母或者其他监护人不得放任、唆使未成年人吸烟（含电子烟）、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人。第五十九条规定：学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志;对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。笔者认为，在将新型烟草制品统一纳入或参照烟草制品进行管理、逐步消除法律盲区的基础上，应着重从以下两个方面做好监管工作。

3.1对加热烟草制品的监管

目前在国家政策层面，已经明确加热烟草制品中的“烟具”不属于烟草专卖品，将“烟弹”（加热不燃烧卷烟）作为烟草专卖品中的“卷煙”进行监管。由于国内加热烟草制品发展还不成熟，目前主要是外国生产的加热不燃烧卷烟通过各种渠道走私入境，非法销售牟利，扰乱市场秩序。在司法实践中，对于在国内流通环节查获的非法经营加热不燃烧卷烟行为按照非法经营罪来定罪量刑，追究刑事责任，已在公检法部门的法律适用中达成高度一致。在当前监管主体、法律适用、责任追究等问题都比较明确的前提下，做好对加热不燃烧卷烟的监管工作，关键在于监管主体明确职责分工，密切协作配合。各级各监管部门应按照“海上抓、岸边堵、口岸查、市场管”的原则，加强对入境、仓储、运输、销售等重点环节的监管，其中海关、边防等部门要从入境环节加大对进出口货物查验力度，对重点线路、重点地区的货物进行重点检查和监控，严打“水客”夹带走私，严防入境旅客超限量携带;边防、海警部门要加大沿海地区监管力度，严厉打击“绕关走私”等海上走私行为;邮政等部门要加强对国际邮件、快件的检查，严厉查处违规寄递行为;烟草、市场监管等部门应加强市场监管，依法查处非法倒卖行为，规范卷烟市场经营秩序。

3.2对电子烟的监管

与加热烟草制品相比，电子烟的监管更为复杂。除了在法律层面明确将电子烟参照卷烟有关规定执行外，还需要一系列的配套措施。

一是有效对接我国的烟草专卖制度和管理体制。我国确立烟草专卖制度、实施专卖管理的主要目的是，通过有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，不断提高产品质量，有力维护消费者利益，保障国家的财政收入。一旦将电子烟参照卷烟进行管理，应当对参照管理的广度和深度进行明确界定，是参照传统烟草制品的模式，对电子烟的生产、销售实施专卖专营，还是明确哪些实施专卖专营，由国家计划生产、经营，哪些由民间企业研发生产、销售。同时还进一步明确、统一电子烟的质量标准，理顺行业管理模式和评价依据。

二是健全完善协调机制。电子烟不同于传统的烟草制品，有其自身的特点，仅仅依靠单个部门监管是远远不够的。就目前来说，如市场监督管理等部门对市场准入、产品质量、广告宣传的监管，卫生健康等部门对公共场所禁烟的监管，烟草部门对向未成年人销售电子烟行为的监管等，只有充分发挥各执法部门的职能优势和多部门联合执法的合力，打出“组合拳”才能够产生实效。

三是加强源头管控。目前国家对生产烟草制品所需要的烟叶的种植、收购和调拨等全过程实施计划管理，有效保证了烟草行业的健康稳定发展。电子烟产品成分中含有尼古丁等对身体有害的物质已经得到公认。电子烟监管应当向产品上游延伸，对涉尼古丁、烟碱、烟草提取物等生产企业，从生产、仓储、运输、销售等各个环节进行全面管控，掌握敏感物资的来源去向，开展有针对性的监管。

4结语

烟草“十四五”规划发展的新征程已经开启，在坚持国家烟草专卖治理体系不动摇的基本前提下，积极、稳妥地做好加热烟草制品、电子烟等新型烟草制品的烟草专卖市场监管工作，努力把制度优势转化为治理优势，对于行业扎实推进新型烟草制品研发和战略布局，提升核心技术自主掌控能力和创新能力，推动烟草行业高质量发展产生积极的促进作用。

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