“协同性—自主性”框架下社区基金会的运作模式选择——基于S市的多案例比较研究

文/吴磊 杜耐可（上海工程技术大学管理学院，上海 201620）

一、问题的提出

社区基金会作为整合社会资源和创新社区治理的社会组织，在全世界已有上百年的发展历史。发达国家的社区基金会相对成熟，国内的社区基金会尚处于从探索期向发展期的转型阶段。中国从2008年成立第一家社区基金会以来，目前国内注册登记的社区基金会已经超过150家。①施从美、帅凯：《回应性监管：政府主导型社区基金会有效监管的行动策略研究》，《中国行政管理》2020年第7期。国家可以通过政策扶持、能力提升和有效监管等培育手段来推动社区基金会实现高质量发展。社区基金会募集社会慈善资源，回应社会问题，资助和开展公益项目，在社区资源整合、社会资本培育和社区治理创新等方面成效显著。从政策层面来看，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，要“发展公益慈善事业，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体”。

虽然国内的社区基金会发展速度较快，但是起步较晚，且大多依靠行政力量推动。作为一个舶来品，社区基金会怎样保持组织自主性，政府应当以何种形式扶持社区基金会，多元主体如何协同合作，公众怎样有效参与，都成为当前社区基金会实现高质量发展需要解决的重要问题。基于此，本文尝试借鉴协同治理理论和组织自主性理论，基于S市多个社区基金会的案例考察，构建“协同性—自主性”的二维矩阵分析框架，进而剖析社区基金会运作的模式与推进路径。

二、文献综述

学界主要从公共管理学、政治学、社会学等多个学科探讨社区基金会的功能定位、运作模式、影响因素和推动机制，积累了丰富的理论分析成果。具体到运作模式领域，以往研究大致可以分为三类：

第一类，社区基金会的发展模式分类。国外学者对“以捐助者为中心”模式和“以社区为中心”模式的分歧由来已久，也有一些学者采取中间立场，认为两种模式的结合才是社区基金会的良好象征，能够平衡捐助者、受益者和社区之间的关系①Judith L.Millesen and Eric C.Martin，“Community Foundation Strategy：Doing Good and the Moderating Effects of Fear，Tradition，and Serendipity，”Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，Vol.43，No.5，2014，pp.832-849.，同时也提出了诸如“银行模式和聚集模式”②Kinser E.Sarah，Caught between Two Paradigms：Changes in the Community Foundation Field and the Rhetoric of Community Foundation Websites，University of Arkansas at Little Rock，2009，pp.5-9.、“管理金融资产模式转向长期领导模式”③The Cfleads Cultivating and Engagement Panel，“Beyond the Brink：A New Call to Action on Resident Engagement by Community Foundations，”National Civic Review，Vol.102，No.3，2013，pp.4-12.等视角分析社区基金会的运作模式。从国内研究来看，一些学者针对社区基金会不同运作主体类型，引入资源依赖理论，将社区基金会的运作模式分为政府主导型、企业主导型和居民主导型等三种模式。④徐家良、刘春帅：《资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究——基于上海和深圳个案》，《浙江学刊》2016年第1期。也有研究以资源依赖结构作为分类依据，将社区基金会划分为“政府主导型、合作参与型与自治共建型”。⑤翁士洪：《公益市场化中的资源依赖与政府控制——基于上海市社区基金会的实证研究》，《北京行政学院学报》2020年第6期。还有研究提出“混合模式与类聚模式”⑥章敏敏、夏建中：《社区基金会的运作模式及在我国的发展研究——基于深圳市社区基金会的调研》，《中州学刊》，2014年第12期。、“运作型、参与式资助型与资助型”①李韵、涂晓芳：《社区基金会成长成熟的路径研究——基于44个社区基金会的定性比较分析》，《中国行政管理》2020年第9期。和“基于合法性—有效性二维矩阵”②吴磊：《“合法性—有效性”框架下社区基金会发展的影响因素分析——基于上海和深圳的案例》，《社会科学辑刊》2017年第2期。等，以此分析社区基金会的模式选择。

第二类，社区基金会运作存在的问题。学者们主要围绕社区基金会发展的“资源禀赋”③胡小军、朱健刚：《社区慈善资源的本土化——对中国社区基金会的多案例研究》，《学海》2017年第6期。、“规模与角色缺失”④崔开云：《社区基金会的美国经验及其对中国的启示》，《江淮论坛》2015年第4期。、“政府的作用和定位”⑤俞祖成：《日本社区基金会的发展及其启示》，《社会主义研究》2017年第3期。、“社会规范、社会信任和社会网络”⑥袁振龙：《社区基金会社会运行机制的比较分析》，《社会建设》2020年第5期。等建设性理论视角，分析了近年来社区基金会运作过程中存在的问题及其根源。但是成因分析大多是基于社区基金会发展的静态检视，忽视了探讨社区基金会动态变迁机制，缺少对不同社区基金会模式的运作逻辑和内在规律的横向比较。

第三类，社区基金会的运作战略选择。一些学者将社区基金会划分为捐赠人服务、媒介和社区领导者等三类⑦Elizabeth Graddy and Donald Morgan，“Community Foundations，Organizational Strategy，and Public Policy，”Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，Vol.35，No.4，2006，pp.605-630.。学者们梳理了英国和东亚的一些国家的社区基金会本土化发展状况，指出社区基金会需要嵌入本土，调整运作机制以适应具体情境。⑧Wang Lili，Elizabeth Graddy and Donald Morgan，“The Development of Community-Based Foundations in East Asia，”Public Management Review，Vol.13，No.8，2011，pp.1155-1178.也有学者从功能视角讨论社区基金会充当“社区领导力”的多维角色，通过充当“引领者”“催化者”“资源链接者”“参与者”“陪伴者”等角色，引领社区的变革与发展。⑨原珂：《社区基金会本土化过程中社区领导力的构建与型塑》，《理论探索》2022年第2期。也有研究提出了跨部门合作治理的理论框架，用来解释社区基金会在全球范围内快速演化的逻辑本质，并探究其对中国城市社区公共服务供给和公共事务治理的影响。⑩翁士洪：《社区基金会：理论逻辑与治理重塑》，《社会科学》2021年第8期。还有研究强调社区基金会应开辟多元化的资源渠道，完善税收优惠机制⑪Aileen D.Ross，“The Social Control of Philanthropy，”The American Journal of Sociology，Vol.58，No.5，1953，pp.451-460.、筹资机制与治理机制⑫胡小军、朱健刚：《“三社联动”机制下社区基金会的功能与运行逻辑》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2018年第1期。，保障社区基金会的有效运行。

既有研究为我国社区基金会的运作模式提供了不同的经验，但是这些研究大多从单一维度分析社区基金会运作模式，较少关注社区基金会运作模式的选择机制及其深层机理，即哪些因素会影响社区基金会的运作模式？社区基金会运作模式之间是否存在内在关联和相互转化的可能性？因此，本文引入协同治理理论的“协同性”和组织理论的“自主性”概念，根据协同性和自主性的程度差异，构建二维分析矩阵，将社区基金会划分为增能自主、增能共建、参与自主、参与脱嵌等四种运作类型。本文在对不同社区基金会运作过程考察的基础上，提出了未来不同类型社区基金会实现高质量发展的可能路径。

三、“协同性—自主性”：社区基金会运作模式选择的分析框架

（一）协同性和自主性

1.协同性

协同性是指在行动或战略中，不同的利益相关者共同努力①Ansell C.and Gash A.，“Collaborative Governance in Theory and Practice，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.18，No.4，2008，pp.543-571.，促进基于公共问题共识的政策制定。②Emerson K.，Nabatchi T.and Balogh S.，“An Integrative Framework for Collaborative Governance，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.22，No.1，2012，pp.1-29.协同性的研究涉及危机管理、环境问题和社会服务等诸多领域。学者分别从“平等参与及建立协议”③Keon Chi，Four Strategies to Transform State Governance.Washington.D.C.：IBM Center for the Business of Government.2008.和“规则的重要性”④Simon Zadek，The Logic of Collaborative Governance：Corporate Responsibility，Accountability，and the Social Contract.Cambridge：Harvard University，2006.的解释性视角强调协同性在达成共同目标中的积极意义。当前，在复杂的、相互联系的、信息化的世界中，越来越多的集体任务由强大的社会力量联合起来共同完成，政府或社会组织等根本无法单独完成。

协同性是当前大多数社区基金会发展的重要特征。S市多家社区基金会的创新项目和特色项目，都与其他社会力量有过合作。多元主体的协同，为社区基金会提供了外部资源，能够利用政府、市场组织及其他社会组织的资源和信息。本文将“协同性”概念引入社区基金会的研究，符合S市社区基金会大多数由政府注资和制定规范、社区居民需求多样性和复杂性以及社区多元主体合作的现状。协同性保障社区治理主体的多元性，有助于发挥多元主体资源互补、合作协同、风险分担的优势，弥补社区基金会在提供社区公共服务过程中的缺陷。社区基金会作为一种社会组织，同时又拥有志愿者、社会慈善资源，自身的运作本身就蕴含着协同性。

2.自主性

社会组织在本土化及其运作过程中能否真正实现其价值和使命，取决于社会组织是否具有自主性。以往研究认为，自主性一般分为结构论的组织自主性和行动论的组织自主性两种类型。①林闽钢、战建华：《社会组织的自主性和发展路径——基于国家能力视角的考察》，《治理研究》2018年第1期。结构论的组织自主性主要侧重于国家和政策等因素对社会组织自主性的影响。社会组织自主性是指“相对于国家意义上的，地方政府与私人行动者的联盟”②Wank D.L.and Bruun O.，“Business and Bureaucracy in a Chinese City：An Ethnography of Private Business Households in Contemporary China，”Journal of Asian Studies，Vol.53，No.4，1994，p.1228.，“由中央政府联盟而获取的独立于地方政府与企业的活动空间”。③Lin T.C.，“Environmental NGOs and the Anti-Dam Movements in China：A Social Movement with Chinese Characteristics，”Issues&Studies，Vol.43，No.4，2007，pp.149-184.自主性的发展“取决于国家嵌入程度的高低”。④刘鹏：《从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》2011年第5期。行动论的组织自主性则将研究视角转向组织的策略和行动层面，主要探讨社会组织内部的治理机制。行动论的组织自主性是指“社会组织在服务项目上有自主选择性”⑤姚华：《NGO与政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA为个案》，《社会学研究》2013年第1期。，“社会组织拥有自主决策和自主决定内部管理的权利”⑥范明林：《非政府组织与政府的互动关系：基于法团主义和市民社会视角的比较》，《社会学研究》2010年第3期。。

社会组织自主性的缺失，会导致社会组织面临管理受限、行动策略受制约、独立性程度低、过度官僚化以及价值倡导功能难以发挥等问题，从而进一步影响社会组织发挥作用。⑦宋程成、蔡宁、王诗宗：《跨部门协同中非营利组织自主性的形成机制——来自政治关联的解释》，《公共管理学报》2013年第4期。本文将自主性纳入社区基金会研究，能够弥补协同性中过分强调合作可能带来的弊端，特别是跨部门协同可能引发社会组织自主性丧失的风险。⑧马骏、孙麾、何艳玲：《中国“行政国家”六十年：历史与未来》，格致出版社、上海人民出版社，2012年。

（二）社区基金会运作模式选择的分析框架

社区基金会是重要的社区参与主体，为创新社会治理和营造共建共治共享的社会治理共同体带来了新契机。结合S市社区基金会的实证研究，笔者认为理想的社区基金会能够实现协同性和自主性的耦合：一方面，协同性的获取需要建立在组织自主性基础之上，自主性是影响组织高质量发展的关键因素；另一方面，自主性离不开协同性的支撑，协同性的真正意义就是相互独立的组织能够自由缔结契约，强调多元主体在合作中作为平等合作者的自主性。

本文从协同性和自主性两个方面构建社区基金会运作模式的二维矩阵分析框架，根据协同性和自主性的高低程度，将社区基金会分为四种主要类型，如图1所示。

图1 社区基金会运作模式分析框架①此框架借鉴了有关智能化社区治理的分析框架。王法硕：《智能化社区治理：分析框架与多案例比较》，《中国行政管理》2020年第12期。

第一种是增能自主型。这类社区基金会具有较高的协同性和较高的自主性，能够实现多元协同机制和自主治理机制的平衡，能够推进社区参与、协商与共治，是目前最符合社区基金会的发展模式。一方面，多元主体合作机制为社区基金会提供了外部资源支持，社区基金会与其他主体之间实现资源共享，治理主体由一元转向多元，有助于形成共建共治共享的社会治理格局。另一方面，社区基金会拥有良好的组织发展策略和项目管理能力，能够降低组织受制约程度，在治理结构、组织运行层面拥有充分的自主决策权。

第二种是增能共建型。这类社区基金会具有较高的协同性和较低的自主性，社区基金会为搭建协同平台提升资源整合能力。但是在此模式中，社区基金会存在组织管理结构不合理、专职人员缺乏和受制约程度较高等问题，需要提升项目运作水平和管理能力。

第三种是参与自主型。这类社区基金会具有较低的协同性和较高的自主性，往往具备较强的专业能力，能够建立完善的运作机制以获得品牌效应、资源支持和发展空间。但在发展环境方面，过度的资源依赖不利于拓展资金渠道及保持独立性，政社协作不稳定性等因素也阻碍了社区基金会的发展。

第四种是参与脱嵌型。这类社区基金会具有较低的协同性和较低的自主性，既没有与外部力量构建有效的多元协同机制，也不具备组织自主性。这类社区基金会的主体协同程度不足，获取外部资源能力有限，受制约程度较高，普遍处于“脱嵌”状态。如果能招募专职人员，整合多渠道的信息，拓展资金和资源的获取渠道，那么就可以提升专业化水平。

上述对社区基金会模式的阐释主要是特定时期的静态分析。社区基金会的模式也会发生变化，即某种社区基金会模式有可能向其他模式发生转化，如图1的箭头所示。例如，“增能共建型”社区基金会和“参与自主型”社区基金会具有两种模式转化路径，通过积极方向转为“增能自主型”，也可能面临协同性和自主性双重危机向消极方向转为“参与脱嵌型”社区基金会。“增能自主型”社区基金会，由于协同性和自主性降低，向消极方向转为“增能共建型”社区基金会或“参与自主型”社区基金会，甚至变成“参与脱嵌型”的社区基金会。

四、“协同性—自主性”框架下社区基金会运作模式选择的案例分析

笔者选取S市J社区基金会、P社区基金会、Y社区基金会、H社区基金会作为研究案例，采用半结构式访谈的方法和多案例比较的研究策略，构建“协同性—自主性”二维矩阵分析框架，并将协同性和自主性两个维度进一步分解为若干个关键因素：协同性维度主要包括外部资源和合作主体，自主性维度主要包括组织管理和受制约程度。资料来自笔者2016年至2021年对S市社区基金会的实证调研，主要包括社区基金会的内部文件资料和调研报告、参与公益创投大赛的申报材料等、笔者对社区基金会负责人和项目管理人员的深度访谈、有关S市社区基金会的新闻媒体的公开报道。

（一）增能自主型：S市J社区基金会

J社区基金会是L社区于2015年9月发起成立的非公募基金会。社区基金会所在的社区的居民区和商业区二元结构分离，金融城资源和居民区资源的流通渠道不畅通。该社区基金会以“源于社区、服务社区”为宗旨，形成了资源整合、社区参与和社会创新三个平台，打造出独有的“创新、跨界、共创”的公益基金会品牌。

1.外部资源持续性和合作主体多元性

J社区基金会具有灵活多样的筹资方式和系统的组织体系。获取项目经费传统的渠道主要是政府财政拨款，基金会创新性地实施自治金线上众筹项目。J社区基金会统一管理31个居民区专项基金，并搭建“项目+资金”的居民区参与平台，积极提高居民社区自治意识和公益责任意识。

“我们承接管理居民区专项基金项目，与街道办事处、居委会、商户密切沟通，保证了资源获取的多元性，有利于社区自主筹措和灵活使用社区公益善款。”（20200516-S市J社区基金会秘书长H）

J社区基金会是街道办事处响应上级政府的号召而成立的，吸纳政府人员、社会知名人士，使他们成为社区基金会理事会和监事会的成员，有利于扩大基金会的社会影响力，链接更多的社会资源。J社区基金会于2019年设立社区治理创新研究院和社会创新实验室等创新研究平台，引入专业力量共谋社区发展。创新研究平台促进了社区实务工作者与研究工作者的交流，并通过承接若干调研项目，切实为解决社区问题提供了智力支持。

“通过统筹规划我们社区基金会的筹资目标、品牌的推广目标、资金获取渠道，J社区基金会打造兼具社区治理与公众美誉度的核心项目，推动社区各种主体的社区参与。”（20200516-S市J社区基金会秘书长H）

社区基金会与街道办事处、社区服务中心保持紧密联系，吸引社区居民参与。

“居民参与的主要内容是项目的前期咨询、社区的筹款活动以及对接居民区征集群众需求等。街道办事处作为我们的业务主管部门之一，民政局作为联络沟通和指导的部门，我们主要通过2～3周的一次例会与他们就资源、场地和人员等需求进行沟通。”（20180507-S市J社区基金会项目干事D）

2.组织管理专业性和组织运作自主性

项目分类管理和项目研发运作成熟，创新项目的经营方式，开发创新性的品牌项目，积极推动社区基金会的品牌塑造。通过组织“为爱上色、青丝行动、粉红丝带、慢生活、江畔沙龙、匠心筑梦、翻屋计划”等多种创新倡导类、社区服务类项目，结合社区居民区和商业区相分离的现状，社区基金会积极参与城市更新和社区规划，为创新社会治理作出了重要的贡献。

“我们有幸加入城市设计联盟，参与了S市两个比较重要的城市方面的导则，一个是《S市街道导则》，另一个是《15分钟生活圈导则》。还有翡翠指环项目是在改造区域存在绿地环境不足、未设自行车道等实际困境状况下，结合社区微更新的提升，基金会提出系统的方案，通过设计以慢行为主的道路、设置自行车道等方式，建设重点社区的公共设施，改善社区整体生活环境。”（20170422-S市J社区基金会秘书长H）

根据社区基金会研发、运营的项目情况，设置品牌、研发、运营和财务等4类相对独立的部门，形成完善的组织管理体系，以适应业务需求及外部环境变化。社区基金会采用定期走访、问卷调查、沙龙讨论等形式，及时了解社区居民、社区企业等主体的需求，不断提高组织的运作能力，理清项目运营思路，保持组织运作的自主性。

“我们社区基金会是以专职团队的形式运作。组织体系比较完善，运营中心负责人事、财务和行政等范围的事务，品牌中心主要负责推广业务较为成熟的项目，研发中心主要管理确定性较弱、需要进行外部合作或深入研究的项目。社区基金会公益项目支出涉及老年群体、青少年群体等，通过满足社区需求，能够规范社区自治资金的管理和使用。”（20170422-S市J社区基金会秘书长H）

（二）增能共建型：S市P社区基金会

P社区基金会是在民政局倡导社区基金会成立的背景下，在2015年由S市T社区扶贫济困互助中心捐赠200万元发起成立的，是S市首家乡镇社区基金会。其所在区域以老龄化和人口结构多元化为典型特征。

1.外部资源持续性和合作主体多元性

P社区基金会外部资源充足，从街道办事处、居委会、承接政府购买项目、社区企业、社区居民等获取资源，基本上实现了捐赠主体的多元化。

“我们扶贫济困互助中心是有足够资金保障的，因为P区基金会有资助资金，分别是居委会办公资金和党建服务资金等，同时对社区基金会的资助是不会再回收的。募集的资金基本上可以满足社区基金会的日常支出。”（20170422-S市P社区基金会秘书长S）

P社区基金会用筹集的资金资助社区的困难群体，建立了爱心基金，动员社区居民、驻区单位等主体进行爱心捐助，将社区居民的需求纳入社区基金会日常项目管理之中。

“P区慈善基金会将帮困资金下发给社区基金会，社区基金会则委托社会组织去做帮困的项目，运用社区募集的爱心基金资助弱势群体。”（20160830-S市P社区基金会秘书长S）

P社区基金会积极整合社区资源，借助其他平台，通过调研社区企业和社区居民的需求，借鉴成熟社区基金会模式，拓展了项目的宣传渠道，吸引社区居民参与活动，不断扩大社区基金会的品牌效应。

“通过社区调研、项目创意征集，基金会发挥品牌效应，与更成熟的社区基金会合作，共同探讨社区基金会的发展战略及专业能力建设。同时借助学雷锋日、中华慈善日等重要日期开展活动，宣传社区基金会，扩大影响力。”（20170422-S市P社区基金会秘书长S）

2.组织管理松散性和组织运作受限性

此类社区基金会的体制内特征明显，缺乏发现问题的视角，容易失去对社区基层问题的敏感度。在组织管理的专业性层面，品牌项目存在发展的瓶颈，知名度难以有效提升。公信力的提升对社区基金会的资金募集、居民积极参与具有重要意义，而特色项目和品牌知名度直接影响一个组织的发展方向和专业能力，P社区基金会在这些方面都存在不足。

“我们一直没有找到品牌项目和特色项目，有些社区基金会是有特色的品牌项目，比如一年一度满足老人写下来的愿望的‘夕阳圆梦项目’，但是我们目前还处在探索阶段。”（20160830-S市P社区基金会秘书长S）

P社区基金会在组织运作过程中，主要关注项目的可实现性及其价值，缺少项目资源的支配独立性。社区基金会缺乏专职人员，难以有效保障社区基金会的日常运作，也影响了社区基金会的项目效果。

“我们专职人员现在就2人。从2015年1月到2016年9月份都是我自己在负责整理归档项目、收集公众意见等事务。专职人员不足严重影响了我们的日常运作。”（20170422-S市P社区基金会秘书长S）

（三）参与自主型：S市Y社区基金会

Y社区基金会于2017年注册，是一家由J街道办事处、辖区企业共同发起成立的社区非公募基金会。Y社区基金会在深入了解社区需求的基础上，整合各方力量，通过资助和开展各类贴近社区的公益项目，形成社区参与和社区治理共商共治合力，打造有温度的宜居社区。

1.外部资源依赖性和合作主体缺乏

Y社区基金会资源的筹集渠道不畅。虽然Y社区基金会积极拓展资金来源，包括积极向居民和企业募集资金、设立专项基金、开展公益日众筹和公益市集活动以及资产保值增值等形式，但是筹资可持续性仍然不足。资产保值增值主要以购买银行稳妥型理财产品为主，未能形成稳定的筹资渠道和资金运作方式。

“Y社区基金会是于2017年由街道办事处、辖区企业共同发起成立的。基金会第一年筹款额只有16万元，2020年达到了140多万元，但是受新冠疫情影响，2021年的筹款额度又降低了，目前为止只有40多万元。社区基金会的筹资，包括一些捐赠物资，都是社区基金会自身想办法筹集的。”（20210702-S市Y社区基金会秘书长Y）

社区基金会作为社区资源集聚的平台，其合法性、资金、人力等关键资源都依赖政府的支持。Y社区基金会属于独立运作的形式，政府干预较少，可以保持组织运作的独立性，但是政府的支持不足，社区基金会获取资金、人才和政府购买服务项目等关键资源的难度较大。

“Y社区基金会采用独立运作的形式，分管社会组织服务中心，社区基金会是完全独立的，政府干预非常少，但是相应的支持也较少。”（20210702-S市Y社区基金会秘书长Y）

2.组织管理专业性和组织运作自主性

Y社区基金会以“强基、增能”为核心，在党建工作、换届工作、年报工作、公信力建设、财务工作等方面构建规范、高效的社区基金会管理体系，秉承“专业规范、公开透明”的原则，积极完成S市社会组织年报申报工作，同时公开展示社区基金会项目活动和工作动态，接受社会监督。

“Y社区基金会的信息是公开透明的，我们会让捐款人清楚捐款去向。我们注重邀请爱心企业及捐赠人，参与我们的公益活动，保持爱心企业及捐赠人的参与感。每年春节前夕，Y社区基金会都会给捐赠企业或捐赠个人寄送一张明信片，有些明信片是由基金会邀请社区小朋友来画的，我们想通过这种公益项目的形式和捐赠人保持良好的联系。”（20210702-S市Y社区基金会秘书长Y）

项目运作是Y社区基金会发挥社区服务功能的主要方式，Y社区基金会根据社区公共服务需求，主要采取微公益项目或公益创投的方式开展服务。Y社区基金会的运作项目包括“精神慰藉类”社区赋能项目、微公益创投项目、特殊儿童启蒙羽毛球课程项目及公益集市等。在项目运作过程中，基金会也注重品牌项目的独立研发，在贴近居民需求的同时也保持了社区基金会运作的自主性。

“Y社区基金会的公益项目都是独立的，比如‘垃圾分类’这样的公益活动，属于社区基金会自身独立运作的活动，政府不会干预。”（20210702-S市Y社区基金会秘书长Y）

（四）参与脱嵌型：S市H社区基金会

H社区基金会成立于2017年6月，其性质为新型的公益慈善类社会组织和社区支持型组织。H社区基金会广泛吸收资金，整合政府、市场和社会等各方资源，在满足居民公共服务需求和引导居民参与社区公共事务方面发挥了重要功能。

1.外部资源单一性和合作主体缺乏

社区基金会的保本基金和持续稳定的社区公益资金池，是社区基金会满足社区各类需求及发挥社区领导力的核心载体。H社区基金会是由街道办事处出资成立的，在募捐的方式和能力以及资金的增值保值上存在困难，外部资源获取的渠道较为单一。

“H社区基金会是基于政府提供的启动资金而成立的，理事会名单上的企业没有捐赠，目前的主要任务是如何实现资金的保值和增值。”（20171109-S市H社区街道专项办工作人员S）

H社区具有较大的商圈优势，反映在企业家的捐赠意愿充足、社区社会组织的发育较好以及公众自治能力较强等方面，但是如何借助社区商圈和高等院校等驻区单位的优势是当前面临的突出问题。

“H社区目前有社会组织服务中心、党建服务中心、商会以及诸多社区社会组织，治理主体的功能有待进一步整合。如何有效利用各个主体的资源优势，形成社区可持续性的公益发展生态氛围，成为社区基金会发展需要解决的重要难题。”（20180424-S市H社区街道基金会秘书长X）

2.组织管理松散性和组织运作受限性

社区基金会只有打造精品项目，用行动证明其对各类社区主体的价值，才能获得社区主体的捐赠。H社区基金会成立以来，由于资金和人才等限制，目前开展的企业员工大病项目、困难家庭助学项目和亲子游公益活动等项目规模较小，尚未形成品牌效应。虽然2020年H社区基金会也积极参与了H区民政局开展的“千里马”社区基金会人才育成计划，但是这一难题仍然未得到有效解决。

“社会组织长期持续运转也是一个重要问题。机构的人力资源、项目和资金来源，都是社区内大量社会组织面临的突出问题，而基金会面临的困难是缺乏专业的管理与运营团队。”（20180424-S市H社区基金会社区基础调研报告）

（五）S市社区基金会案例总结与比较

本文分析S市四个社区基金会案例，建构了社区基金会运作的模式，从协同性和自主性维度进一步比较各类社区基金会运作模式的基本特征，如表1所示。

表1 S市四类社区基金会运作模式的基本特征

五、社区基金会运作模式面临的挑战与发展建议

虽然社区基金会不同模式在协同性维度和自主性维度存在差异，但是从总体上看，中国社区基金会的发展仍存在障碍。一方面，从宏观层面来看，政府支持社区基金会这类新兴社会组织的发展，但是有关法律法规和管理制度不健全，社区基金会的功能定位不够清晰，多元主体协同机制尚未建立；另一方面，受到政社关系、资源禀赋等因素的影响，社区基金会的自主性普遍不高。基于此，笔者提出社区基金会不同运作模式的发展建议，如图2所示。

图2 社区基金会运作模式的发展路径

（一）增能自主型：以机制创新优化社区基金会功能

在现有发展阶段的基础上，增能自主型社区基金会未来需要不断推动机制创新以优化社区基金会的功能，建立各种协同平台以进一步推动社区基金会的全面发展。可行的思路是：从制度环境层面，需要积极完善与社区基金会相关的法律法规，保障社区基金会的内部治理和项目运作有法可依，进一步明确社区基金会在社区公益慈善、社会治理领域的功能定位；积极发挥社区基金会成熟模式的辐射作用，动员其他社区基金会参观学习、交流合作，不断培育品牌项目，积极推动建立社区基金会行业联盟或协作网络，营造良好的社区基金会协同生态环境。

（二）增能共建型：以管理革新保持社区基金会独立

增能共建型社区基金会的组织管理能力不足，自主性受制约程度较高。增能共建型社区基金会发展的关键是，不断研发创新性的品牌项目，拓展外部渠道，积极向增能自主型社区基金会转化。培育社区基金会专业人才队伍，通过建立市场化的薪酬激励制度，建立专业团队和志愿服务协作网络，聘用有关专职人员，从而缓解社区基金会运行过程中事务处理的压力。需要进一步明确政府与社区基金会之间的关系，要从“管家型”的关系向“协作型”的关系转变。社区基金会要有清晰的功能定位，不能被视为基层政府部门的延伸机构，而要成为社区公益慈善主体乃至社区资源配置的主导者。国外许多社区基金会，对政府资金依赖程度较低，政府不直接下拨资金，但是通过优惠的税收政策减少捐赠主体限制，为社区基金会提供了乐捐好赠的募资环境。①王杰秀等：《社区基金会发展的国际经验与中国本土实践》，中国社会出版社，2018年，第49页。此类基金会也可以借鉴商业化模式提升净资产的增值速度，拓宽资金筹集渠道，增加相关业务活动。

（三）参与自主型：以协同合作促进社区资源集聚

参与自主型社区基金会面临的问题是缺乏外部资源和合作主体。此类社区基金会的发展路径可以通过两个方面转化：一方面，可以建立多元合作渠道，整合多方资源搭建公益合作平台，推动社区各类主体积极参与社区治理；同时发挥理事会的核心决策作用，吸纳多元化和专业化理事代表，使理事会成为积极获取外部资源的开拓者。另一方面，社区基金会作为社区支持型组织，需要成为政府与其他社会组织之间的桥梁。针对当前社区基金会缺乏社会资本的现状，应该积极动员社区企业和社区居民等主体参与社区基金会的运作过程，同时保持社区基金会项目平衡化发展，在聚焦老年人等特殊人群的基础上，增加与社区中青年等群体相适应的项目，满足社区整体需求。

（四）参与脱嵌型：以学习探索推动社区基金会转型

参与脱嵌型社区基金会目前在获取外部资源、组织管理和受制约程度等方面存在较多缺陷，需要借鉴运作成熟的社区基金会模式，探索适合自身的运作模式，实现社区基金会转型。笔者认为参与脱嵌型社区基金会需要在以下三个方面进行优化：第一，S市社区基金会以非公募基金会的形式为主，不能通过向社区企业和社区居民公开募集资金的形式获得外部资源支持。同时，由于债券和股票等回报率高的投资形式伴随着较高的风险性，社区基金会的资金增值部分主要来自银行定期储蓄，有限的投资收益渠道成为资金募集的压力。可以发动驻区企业或居民以众筹的方式为某一特定项目募集资金，不断创新募捐方式，增强募款能力。第二，整合社区各个职能部门资源，统筹社区基金会的发展方向，明确社区基金会的职责，推动社区多元主体共同打造社区公益圈。举办“社区治理论坛”等活动，并邀请居民参与，提高居民关心社区问题的意识，为实现社区多元共治打下基础。第三，针对目前社区基金会发展中遇到的障碍，需要健全社区基金会理事会制度、监事会制度、财务管理制度，加强社区基金会的能力建设。

六、结论与讨论

本文将协同治理理论的“协同性”和组织理论的“自主性”引入社区基金会，分析社区基金会的运作模式。社区基金会需要与政府、社会组织、市场组织、社区居民等主体相互协调，通过获取外部资源满足社区居民日益增长的公共需求。社区基金会应该注重内部的自主治理机制。通过分析S市J社区基金会、P社区基金会、Y社区基金会和H社区基金会，本文构建“协同性—自主性”二维矩阵分析框架，分析增能自主、增能共建、参与自主、参与脱嵌等四种社区基金会运作模式的特点。从动态发展的角度来看，不同社区基金会运作模式可能发生转化。本文为社区基金会运作模式的类型学划分拓宽了思路。

研究发现，社区基金会从总体上存在宏观支持和微观约束不匹配的制度困境，不同社区基金会模式也遇到差异化发展障碍。针对不同的社区基金会模式，笔者提出相应发展建议：增能自主型社区基金会应以“机制创新”优化社区基金会功能，寻求有法可依的政策，发挥社区基金会成熟模式的媒介作用，推进社区基金会行业网络的构建；增能共建型社区基金会应以“管理革新”保持社区基金会独立，培育专业化组织管理团队，提升社区基金会自主性；参与自主型社区基金会应以“协同合作”整合社区资源，拓展多元合作渠道以及积极动员社区参与主体；参与脱嵌型社区基金会应以“学习探索”推动社区基金会转型，学习其他运作成熟的社区基金会模式，探索合适的发展模式，从协同性和自主性两个层面实现社区基金会的高质量发展。

当然，本文所提出的社区基金会模式选择的分析框架仍存在局限性，由于只分析了4家社区基金会，因而研究结论会受到样本数量和调研质量的影响，同时尚未对社区基金会的模式转化做动态研究，未来将尝试扩大样本数量，继续作进一步检验。