永安市耕地“非农化”“非粮化”问题及其对策探讨

叶浩东，许星朋

（广西大学农学院，广西南宁 530000）

近年来，由于城镇化发展，农村人口大规模流向城市，再加上乡村振兴战略的提出，农业农村现代化的快速发展，土地撂荒等已成为一个严峻问题，坚守1.2 亿hm2土地基本红线已成为当务之急。但从我国近期的土地调查结果来看，耕地面积、粮食产量还在继续下降，部分地区占用基本农田进行果树栽培、种植，甚至进行绿化植树造林、土地硬化建设厂房。习近平总书记在中央财经工作座谈会上的重要讲话指出，中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮[1]。由此可见，耕地保护刻不容缓。

1 永安市“两非”问题概况

1.1 政策支持情况

为进一步压紧压实粮食生产责任，稳定粮食播种面积和产量，提高粮食安全保障水平，鼓励和支持粮食生产，充分调动农民种粮积极性和主动性，有效遏制耕地抛荒，永安市根据《福建省人民政府办公厅关于稳定发展粮食生产九条措施的通知》等文件精神，结合粮食生产实际，相继印发《永安市人民政府办公室关于稳定发展粮食生产八条措施的通知》《永安市人民政府办公室关于做好2022 年粮食生产工作的通知》等文件，对“两非”问题工作的开展进行支持[2]。

1.2 工作开展概况

永安市地处福建省西部，境内群山连绵，耕地资源十分宝贵，由于历史遗留问题，永安市存量违法图斑较多。特别是近年来，受利益驱动等影响，一些耕地流向果园、茶园、坑塘养殖和建设用地，影响了粮食安全。同时，由于农村建设用地供需矛盾突出，导致“违建”屡禁不止，增量图斑也不少。

对此，永安市坚持两手抓。1）以“零容忍”的态度坚决遏制新增。①强化常态化巡查，对于重点粮食生产区域，做好定期巡查，及时纠正、制止改变耕地用途的行为。②强化网格化管理，组织镇、村两级网格员分片包段，厘清地块的承包关系、位置、面积、土地现状等情况，对承包耕地进行有效管护。2）分类施策去“存量”。①“一图斑一审查”。逐一排查上级下发的2021 年度耕地流出图斑现状，再梳理可即时复耕、误判及需要整改的图斑类别。②“一团队一片区”。分团队、划片区进行全方位、拉网式排查，全面摸清可复耕复种的耕地面积。③“一乡镇一台账”。对所有排查的底数建立动态库，实行台账管理，实现全市统筹调配。对已摸实的图斑逐地块制订整改方案，针对性提出复耕计划，做到分类整改、逐个落实[3]。

为全力做好耕地“非粮化”“非农化”整治工作，永安市重点从政策引领、财政投入、技术指导等方面综合施策，大力开展复垦复耕工作，把废弃地变为“良田沃土”。在旧村复垦项目推进中，永安市燕东街道把拆迁补偿标准充分“阳光化”，通过公告、听证、公示等方式，保障农民的知情权、参与权。同时，组织包村干部进村入户，晓之以法、动之以利，做好群众思想工作，极大地调动了群众的复垦积极性，让沉睡土地“活”起来[4]。

1.3 完成情况

2022 年，永安市粮食计划播种面积1.08 万hm2，产量6.60 万t，其中水稻面积0.82 万hm2，旱粮0.26 万hm2。截至2022 年8 月8 日，永安市已全面完成水稻播种任务，其中早稻收获面积813.33 hm2，预计产量0.61 万t，早稻面积与产量与2021 年基本持平，完成中晚稻播种面积0.74 万hm2，秧苗长势好于2021 年；完成旱粮播种面积0.25 万hm2，其中大豆0.067 万hm2、玉米0.136 万hm2、甘薯0.033 万hm2。

2 永安市“两非”工作存在的问题

2.1 农民种植水稻积极性不高

与蔬菜、烟草等经济作物相比，水稻种植周期长，经济效益不显著。2016 年以来，稻谷最低收购价持续下调，2020 年以后虽有上调，但上调幅度较小。与此同时，农资、雇工、租地成本持续上涨，特别是农资成本，2022 年涨幅大于35%。在此背景下，农民种稻收益下滑，导致农民种粮积极性下降。

2.2 扶粮惠农政策激励效应不够显著

耕地地力保护补贴、实际种粮农民一次性补贴、水稻种植（制种）保险等强农惠农政策及粮食产能区项目建设，确实给种粮农民带来了一定的实惠，降低了农民种粮成本及种植风险。但由于种粮成本的逐年提高、申请各类补贴程序复杂及各类补贴政策申请门槛高等客观原因，对山区小农户种粮激励效应不明显。

2.3 水稻生产功能区田间基础设施不够完善

粮食种植，尤其是水稻种植，需要较完善的农田基础设施建设，但受地理位置、自然条件的限制，部分山边田的交通不便，地力条件较差，耕种难度大。在现有惠农政策的基础上，若要提高粮食综合产能，农户仍需投入大量的资金进行生产条件改造，增加种粮主体的成本费用，影响粮食生产主体的积极性。

2.4 基层农技人员队伍建设薄弱

乡镇农业服务人员是基层农技推广的主力军，但因乡镇事务繁多，一些专技人员专业岗位稳定性不够，人员一岗多职、兼职、老化断层现象较突出，“专技不专”的实际情况影响了粮食“五新”技术推广效果，对粮食生产工作推进落实有一定的影响。

2.5 抛荒撂荒统筹推进难度大

当前耕地抛荒撂荒既有人为主观上的原因，也有经济结构调整、自然条件限制等客观原因，部分耕地无法产生经济收益，出现抛荒撂荒。目前，上级政策文件对耕地抛荒复垦种粮认定标准等实施细则尚不明晰，缺乏制止耕地抛荒撂荒的对策措施，再加上已有的扶持政策无法兼顾到小农户，耕地抛荒撂荒统筹推进难度大[5]。

2.6 劳动力缺口较大

随着城镇化步伐加快，农村青壮劳动力逐年减少。目前，永安市种粮主体平均年龄在50 岁以上，50 岁以上种粮户占总种粮户80%以上，年龄结构老龄化现象严重，农业生产社会化服务及粮食生产适度规模经营发展受限。

3 永安市“两非”工作中的主要做法

3.1 党政同责推进有力

永安市委、市政府高度重视粮食生产，主要领导亲自部署。2022 年1 月17 日、1 月20 日，市委、市政府主要领导分别开展粮食安全工作专题调研；2 月1日，市委常委会研究落实全市粮食生产任务和春耕备耕工作；2 月10 日，市委、市政府分管领导组织召开粮食生产专题会议，对保障粮食安全作具体安排，并建立以农业农村部门及乡镇（街道）主要领导为主、分管领导具体负责的永安市粮食安全党政同责工作组，全面落实粮食安全“党政同责”，确保完成全年粮食生产任务；2 月22 日，市委组织由市、乡镇（街道）、部门领导参加的“粮食安全”中心组学习。

3.2 分解任务确保面积

按照“稳水稻、增旱粮”的思路，永安市人民政府办公室下发《关于做好2022 年粮食生产工作的通知》，将面积1.08 万hm2、产量6.60 万t 粮食生产任务分解到各乡镇（街道），落实到村、到田，明确各季节、各粮食作物的生产任务，进一步压实粮食生产责任。

3.3 落实政策惠农扶粮

加大各级惠农扶粮政策宣传和落实力度，切实抓好耕地地力保护补贴、水稻种植（制种）及玉米种植保险补贴、稻谷最低收购价、再生稻催芽肥补贴、农机购置补贴、种粮大户补贴、抛荒复垦种粮补贴和扶持新型经营主体发展粮食生产等各级惠农扶粮政策。截至2022 年8 月8 日，永安市已完成第一批188 万元和第二批149 万元实际种粮农民一次性保护补贴的发放工作，受益农户20 767 户；完成耕地地力保护补贴面积1.27 万hm2，发放补贴资金1 709 万元；落实规模种植双季稻补贴资金3.09 万元；购置旋耕机、微耕机、插秧机等农业生产适用机具668 台（套），使用农机购补资金177.4 万元；核实水稻、玉米保险面积0.87 万hm2，并完成承保面积0.67 万hm2。为保护农户种粮积极性，永安市也相应出台惠农扶粮政策，在规模种植双季稻、2 hm2以上种粮大户、抛荒复垦和种粮保险等方面给予支持，预计投入财政资金500 万元以上。

各乡镇（街道）也结合种粮实际，加大扶粮力度。例如，贡川镇结合粮食产能区项目实施，加大对抛荒复垦种粮农户的奖励扶持力度；槐南镇以“党支部+党员+合作社”的模式进行土地流转，提高土地利用率，防止耕地抛荒；曹远镇出台农村致富带头人和致富能手申报，鼓励和调动种粮大户积极性[6]。

3.4 项目引领技术落地

依托粮食产能区、优质稻示范与推广、鲜食玉米示范与推广、农业生产社会化服务等项目，永安市共建立百亩（1 亩=667 m2）以上优质稻示范片9 个，示范面积超300 hm2，示范片“五新”技术覆盖率达90%以上。同时，建立省级鲜食玉米优质、专用、绿色新品种展示示范片2 个共40 hm2；推动永安市大丰米业有限公司签约大湖镇新冲建立千亩优质水稻示范基地，以点促面，以示范促推广，提高水稻、玉米等绿色生产水平和经济效益。结合项目实施，在关键农时组织专家和农技人员，深入田间地头、种粮大户、农民专业合作社、农业生产龙头企业等做好线上线下技术培训、指导和答疑。春耕以来，永安市已组织农技人员520 人次，深入基层开展技术服务；开展农机具检修4 700 次，确保技术落地保障粮食生产。

3.5 强化监管保障农资

按照“属地管理、检打联动、部门协同、标本兼治”原则，强化源头治理和全程监管，进一步规范农资市场秩序。春耕以来，抽样检查农药8 个、肥料5 个；出动执法人员60 人次，检查农资经营部50 家，肥料生产主体4 家，联合农产品质量监管科约谈农产品生产主体6 家，下发责令改正通知书13 份。

3.6 遏制“非农”控制“非粮”

通过悬挂横幅、发放惠农政策明白纸、科技下乡、专题工作会议、村级培训等形式，加大对耕地“非农化”“非粮化”政策的宣传力度，印发《永安市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施方案》。截至2022 年8 月8 日，永安市完成水稻生产功能区“非粮化”整改5.36 hm2，初步完成补划面积5.47 hm2。永安市人民政府出台《永安市耕地撂荒整治工作方案》，按照有关政策要求，因地制宜、分类施策、统筹推进撂荒耕地整治工作，2022 年计划复耕50%以上撂荒地，面积121.47 hm2，目前已完成89.07 hm2。

3.7 专班服务防灾减灾

永安市成立农业生产低温天气应急领导小组及技术小组，确保防灾减灾工作有序开展。1）针对春播期间气候异常、极端天气频发的情况，密切与气象部门沟通会商，研判灾害发生趋势，及时发布预警信息，落实防灾减灾关键技术。2）通过微信工作群转发短期气候预测16 期、重要气象信息专报5 期、春播气象专题5 期，制定下发《关于做好低温霜冻天气防范工作的通知》，切实提高广大种植户防灾减灾意识。3）加强病虫测报，抓好病虫害检测预警工作，开展水稻螟虫、纹枯病、玉米草地贪夜蛾等重大病虫冬后残留基数调查，发布病虫简报6 期，为春种粮食生产病虫发生趋势提供依据。

4 结语

我国农村土地问题应结合具体问题具体分析，不仅要保护好1.2 亿hm2耕地红线，还要保护好生态多样性，大力发展生态农业。农业现代化、农业产业化任重而道远，耕地就是底线，只有抓住耕地这个基本点，现代化目标才能够实现。当前，土地流转机制还不够完善，由于每个地区的经济发展模式和发展体制存在一定的差异，很容易出现耕地“非农化”“非粮化”的风险，“两非”问题在当今社会没有得到足够的重视，农村土地流转没有贯彻落实到位，个体矛盾逐渐显露。所以，提升风险意识，建立健全机制是当前的重中之重，加强农村土地管理，进行“非农化”“非粮化”整改，也是我国粮食安全保障的必经之路。