农业空间耕地和永久基本农田保护现状评估——以龙陵县为例

□张 青

（云南省地矿测绘院，云南 昆明 650000）

“三类空间”是指城镇空间、农业空间和生态空间。城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的区域，主要承担城镇建设和城镇经济发展等功能，重点进行城市建设、城镇建设和经济建设。农业空间是指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能，保障国家粮食安全的核心区域，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地，以及村庄等农村生活用地。生态空间是指维护区域生态系统安全、保护自然资源、保障水资源安全、保全生物多样性、维护自然生境的核心区域，主要承担生态服务和生态系统维护功能[1]。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

龙陵县地处云南西部边陲，位于龙川江和怒江之间，地跨东经 98°25′～99°11′、北纬 24°07′～24°50′。龙陵地貌因高黎贡山山脉从北向南延伸进入县境，怒江在东、龙川江在西北夹持奔流南下，形成上紧下疏、中部高、向两侧河谷倾斜的北高南低地形。境内山岭纵横、丘陵起伏、山高谷深，河流与山脉相间排列。境内最高海拔为3 001.6 m（雪山主峰），最低海拔535 m（万马河口），相对高差2 466.6 m。县境东西最大横距64 km，南北最大纵距78 km，土地总面积2 793.45 km2。下辖龙山镇、镇安镇、勐糯镇、木城乡、平达乡、象达镇、龙新乡、碧寨乡、腊勐镇、龙江乡，共 5 镇 5 乡。70 个村民委员会，46 个社区村民委员会，5 个社区居民委员会，1 642 个村民小组，49 个城镇居民小组。2019 年，地区生产总值1 084 637 万元，常住人口293 941 人，城镇常住人口87 808 万人，农村常住人口206 133 人，城镇化率29.87%。人均耕地面积约0.11 hm2/人。

1.2 数据来源

文章图像数据主要来源于2019 年龙陵县第三次土地调查更新成果，社会经济数据主要来源于《2019 年龙陵县统计年鉴》。

2 研究方法

文章主要采用统计分析、对比分析及基于ArcGis的数据叠加分析等方法，对龙陵县2009—2019 年的耕地资源情况、2017 年永久基本农田划定情况与2019 年“三调”数据的叠加成果进行分析。

3 结果分析

3.1 耕地资源现状评估

3.1.1 耕地资源现状数量及质量

龙陵县现状耕地从图1、2、3 地类构成看，近65%为旱地，其中腊勐镇、碧寨乡、勐糯镇均超过80%；其次为木城乡和平达乡，亦高达74.17%和70.53%；旱地占比相对较少的是龙江乡，占比为13.83%；其他乡镇旱地面积占比约为其耕地面积的1/2；水浇地面积极少，主要集中在勐糯镇；水田则主要集中分布于龙江乡，其次龙山镇和象达镇，但这几个乡镇内分布相对零散；腊勐镇水田面积占比最小，为9.54%。

图1 水田分布情况图

龙陵县坡耕地占比较大，耕地质量总体偏低，农业机械化耕作难度大。2019 年，全县坡度小于6°的耕地面积占耕地总面积的9.26%；6°～15°耕地面积占25.56%；15°～25°耕地面积占 35.38%；25°以上耕地面积占29.80%。从耕地坡度级别分布看出,耕地主要分布在缓坡和陡坡地带，坡地坡度情况，如图4 所示。

图4 耕地坡度情况图

耕地破碎化严重，碎小耕地地块斑块数占比大，集中连片度不高，再加上地理位置等因素限制，使机械化耕作难度大，生产成本高。全县农业生产使用的机械主要用在翻地、碎土、加工和贮存环节。需要大量劳动力的采摘环节依然以人工畜力为主。近年来，虽然实施了一批高标椎农田建设、精准扶贫农村道路硬化等措施，但机械化程度仍不能满足现代产业发展需要。从耕地连片度数据与分析结果来看，全县耕地斑块破碎，表现为单块面积小于0.67 hm2的地块约占总地块的69%，单块面积大于3.33 hm2的地块仅占6.66%；耕地破碎化较为严重，给农业产业化带来较大影响。龙陵县耕地连片度统计情况，如表1 所示。

表1 龙陵县耕地连片度统计表

图2 水浇地分布情况图

图3 旱地分布情况图

3.1.2 耕地资源变化情况分析

耕地总量减少，但质量总体变化不大。从2009—2019 年耕地总量变化来看，龙陵县耕地共计减少了12 776.71 hm2；从地类构成看，水田占比从2009 年的34.96%增加至2019 年“三调”的35.57%。从山坝分布看，0°～2°占比从 2009 年的 5.39%增加至 2018 年的6.25%，2019 年降低至 3.56%；2°～6°占比从 2009 年的3.31%增加至2019 年的5.70%。耕地减少的主要原因是2009—2019 年间龙陵县退耕还林还草等生态建设实施力度加大、农业结构调整、耕地撂荒、因灾损毁、建设占用等。全县耕地减少量主要流向林地及园地。

即可恢复和工程恢复土地占耕地减少数量的75%以上。根据2019 年“三调”时点更新数据，种植属性名称为即可恢复的土地面积有1 028.29 hm2，其中99.97%的即可恢复为其他园地，主要分布在象达镇、龙山镇。种植属性名称为工程恢复的土地面积大约有8 629.92 hm2，以园地和林地为主，其中园地面积约有5 048.97 hm2，占工程恢复的58.5%，各乡镇均有分布，主要分布在勐糯镇、镇安镇及龙江乡；林地面积约有3 510.22 hm2，占工程恢复的40.67%，主要分布在龙新乡、象达镇、镇安镇及龙江乡。

3.2 永久基本农田保护情况

3.2.1 永久基本农田“非耕化”情况

将2017 年划定备案的永久基本农田保护地块与“三调”成果叠加分析，目前仍符合永久基本农田保护要求的土地为21 918.96 hm2，其中耕地20 671.15 hm2、园地1 247.81 hm2。龙陵县永久基本农田非耕化共计14 947.37 hm2，永久基本农田范围内“非耕”面积约占其总面积的40%“。非耕”主要体现为农用地内部调整。“非耕”地中近80%为农用地，其中林地占比最大，约为74%；其次园地占23%；建设用地占永久基本农田数量跟林地、园地占用永久基本农田相比，数量不大。

3.2.2 永久基本农田“非耕”化情况较为突出的原因

“三调”与“二调”地类判定内涵差异。按照“三调”工作系列技术要求和具体地类判定要求，“三调”与“二调”工作的衔接可理解为“对已有内容的细化、变化内容的更新、新增内容的补充、错漏内容的纠正”，按照国家“三调”办7 号文件要求，在“二调”耕地中“临时种植园木、临时种植林木、临时坑塘、临时园艺、速生林木和绿化草地”等地块不再按照耕地调查，按实地现状调查为种植园地或对应的相关林地、草地，导致部分原划定为永久基本农田的耕地此次被调查为种植园地或林地。

年度变更模式本身存在的局限。基于“二调”调查成果的历年年度变更主要分为自上而下的下发指定变更图斑和自下而上的自主提取变更图斑变更的模式操作，且两类变更图斑大多数都为农用地至城镇和交通水利建设用地的变更。即农业地内部结构调整的变化在变更数据库中体现不明显，另外新增农村居民点占用耕地建设现象虽然突出，但是受年度违法占耕比例（15%）的超限惩处限制，年度变更存在不敢变更、不愿变更或漏变更的情况，此次基于“三调”的相关要求，据实调查，反应出的新增城乡建设用地占用永久基本农田的量超200 hm2。

农业种植结构调整。龙陵县永久基本农田“非耕”地块以农用地内部调整为主，表现为耕地流向至林地和园地。近年来，随着全县大力发展高原特色农业，较传统粮作种植相比，为农民提供了广阔的空间，使得时鲜特色水果和道地药材得到大面积推广种植。在此种植结构调整下，经济作物和生物资源的大力发展，占用不少耕地，使得部分耕地流向种植园地。

抛荒致使自然退耕。大量劳动力外出务工、致使耕地长年闲置荒芜退耕。据调查，近10 年来，全县人口持续流动，且流动趋势有所增加，加之因县域内缺乏效益较好的劳动密集型产业支撑，不能满足当地农村劳动力就业需求，绝大部分15～60 岁农村劳动力为消除自家贫困状况，纷纷走上外出务工之路，且外出务工逐年上升，将自家承包土地交由年迈的老人或转租于亲戚耕种管理，没有老人或亲戚不愿租种地，常年累月荒芜、缺乏管理，导致自然退耕、灌木丛生。

传统家庭分散耕种模式、低效粮食种植致使失去种植积极性。据调查，以水稻种植为例，正常情况下，农民耕种667 m2田地，需300 元左右垦田费、300 元左右的种子、农药、化肥、农膜、水费及200 元左右的雇工费用，累计成本800 元左右；年景好的话，种667 m2中稻，按收获600 kg 计算，可以卖1 500 元左右，加上人工和日常管理精力，基本处于亏本状态；加上全县普遍分散的耕地地块分布格局，使得农田水利建设成本极高，因农民不愿长期、大规模种植粮食作物，经济作物种植又没有市场保障，耕地自然荒芜退耕。

4 结论与建议

第一，耕地面积不断缩减，耕地保有量目标需根据龙陵县实际情况下达。从历年变化趋势看，耕地逐年减少，且减少的耕地流向林地、园地，使耕地保护与利用矛盾突出。2019 年龙陵县耕地面积数量低于《龙陵县土地利用总体规划（2015—2020 年）调整完善成果》中2020 年耕地保有量目标，耕地底线控制风险较高。第二，坡耕地占比较大，耕地质量总体偏低。6°以下耕地及永久基本农田面积均约为其面积的1/10，0.67 hm2以下耕地图斑数量占63%，山区耕地面积占比大。第三，永久基本农田指标、布局亟待优化调整。“三调”现状未纳入永久基本农田的耕地约11452hm2，扣除25°以上、生态红线内、城镇开发边界（初划）内、河道不稳定以及现阶段梳理的部分建设必须避让等部分后约6 094 hm2。

综合以上，现有耕地数量减少、永久基本农田内“非耕”占比和现状未纳入永久基本农田耕地数量、布局情况，全县耕地保有量目标的合理确定及现有永久基本农田布局，亟须衔接现状耕地分布及生态红线、城镇开发边界及其他相关专题专项研究，进行重新分配下达总量指标和优化调整地块布局。