国家公园土地流转保护地役权路径的证成与规制

胡 锋

（山东理工大学 法治与区域协同发展研究中心，山东 淄博 255000）

2021年10月12日，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会主旨讲话中宣布，三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园正式设立。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》中提出，要“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”。土地作为国家公园内最为重要的自然资源，确保其全民所有部分占主体地位，对于实现“全民所有的自然资源资产占主体地位”具有极其重要的意义。然而，如何实现国家公园内全民所有土地占主体地位成为亟待解决的问题。现有的土地流转模式如征收、置换、租赁等，在实践操作中存在一定的局限性。而国家公园土地流转的保护地役权模式相较于强制性的征收制度以及合意性的置换、租赁等制度，既能有效规避上述传统土地流转手段的不足，又能因地制宜地设定适用于国家公园生态环境保护的制度规范，具有理论层面的契合性和实践层面的可操作性，为实现我国国家公园全民所有土地占主体地位的目标提供了一种新的规制思路。因此，本文旨在论证于国家公园土地流转制度设计中引入保护地役权的必要性及可行性，并进一步探寻国家公园土地流转保护地役权制度的构建路径，以期对我国国家公园体制建设有所助益。

一、国家公园土地流转保护地役权路径的必要性证成

根据分区管控的基本思路，在严格保护区①和生态保育区仍以推行强制性征收或者管制性征收模式为宜，而在传统利用区及科教游憩区应考虑采取更为灵活的保护地役权模式。以下关于当前土地流转模式的不足及保护地役权模式的优势之分析，仅是针对国家公园功能分区中的传统利用区及科教游憩区展开的。

（一）当前国家公园土地流转模式及其不足

1.强制性土地流转模式及其不足

当前，国家公园体制建设中采取的强制性土地流转模式主要是指征收。根据我国《宪法》第十条第3款的规定，国家基于公共利益的需要，可依照法律规定对土地进行征收并给予补偿。同时，我国《民法典》第二百四十三条和第三百三十八条以及我国《土地管理法》第二条第4款亦对土地征收及补偿相关事项进行了规定。因此，在国家公园体制建设过程中，国家有权基于维护公共利益的需要，对国家公园区域内的集体土地进行征收并给予相应补偿。并且，采取的征收方式能够更直接、快捷地将集体所有土地变更为国家所有，由国家直接干预并管理控制该部分土地，对于保护承载重要生态价值的区域以及生态敏感区、生态脆弱区的土地具有重要意义。然而，在对保护力度要求不高的国家公园区域内采取强制征收的方式进行土地流转则暴露出诸多不足。一方面，人地矛盾冲突明显。采取强制征收的方式变更土地所有权归属会导致农民失去其赖以生存的主要甚至全部生产资料，极易引发矛盾冲突，不利于社会稳定。另一方面，征收成本较高。国家通过强制征收的方式变更土地所有权归属，将导致农民失去大部分或者全部收入来源，因此需要给予农民相应的补偿。然而，鉴于补偿数额应综合考量土地本身价值、农民原有生活水平及未来生计保障的需要，将导致经济补偿的数额较大，从而给政府财政带来较为沉重的经济负担。［1］

2.合意性土地流转模式及其不足

根据我国《民法典》第三百三十四条的规定，土地承包经营权人可以依照相关法律规定，对土地承包经营权进行互换、转让。同时，我国《民法典》第三百三十九条规定，土地承包经营权人可自主决定是否依法采取出租、入股或其他方式向他人流转其土地经营权。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》指出，集体土地在征求其所有权人、承包权人意见的前提下，可优先通过租赁、置换等方式进行流转。因此，本文拟选取在国家公园体制建设试点中较为典型的租赁和置换两种方式展开分析。［2］

租赁模式是指农民与承租方通过签订租赁合同的形式出租其土地使用权，并合意约定出租期限及租金支付方式的制度。在国家公园体制建设语境下，此时的承租方为国家公园管理委员会，即农民与国家公园管理委员会签订租赁合同。然而，采取租赁模式流转国家公园土地虽在一定程度上弱化了人地矛盾冲突，但也存在诸多不足。一方面，由于合同具有相对性，不能对抗善意第三人，因此不利于土地确权及权属关系的稳定。另一方面，由于农民仅享有固定的租金收益，不利于调动其参与国家公园管理的积极性。此外，在实践中，强制租赁的现象较为常见，异化了租赁基于双方合意约定相关内容的本质属性。

置换模式当前主要适用于集体林区的改革，即将重点保护区域的林地与其他区域的林地进行等面积置换。在国家公园体制建设的语境下，置换同样可以适用于园区内的林地、草地等多种土地类型，具体操作手段并无较大差异。然而，通过置换使得农民原本相对集中、成片的土地变为分散、碎片的土地，不利于土地的规模化、集约化利用，间接增加了农民的生产成本，极易让农民对推行置换模式产生一定的抵触情绪。

（二）国家公园土地流转保护地役权路径的优势

1.丰富国家公园土地利用的方式

保护地役权作为一种相对灵活的制度样态，既不同于转移土地所有权的征收和置换，也不同于债权性的租赁。相较于上述几种模式，由于保护地役权以非独占性利用为主，故其实现成本通常较低，使其在我国当前国家公园土地流转中具有较为独特的优势。其一，通过保护地役权来合理限制集体土地使用权，而获得国家公园内集体土地的非独占性使用权利，能够在一定程度上丰富我国国家公园用地的取得方式，从而更好地实现集体土地服务于国家公园体制建设的目的。其二，借助保护地役权能够根据国家公园的功能区划，选择与之相适配的土地利用方式。例如，对国家公园体制建设影响较小的传统农业生产活动，可通过保护地役权的方式适当限制损害园区生态保护的土地利用行为，无须采取征收等方式强行变更土地所有权。其三，对于目前无法确定是否划入国家公园保护范围但具有一定生态价值的区域，可采取保护地役权的模式预先给予适当保护，避免出现保护的真空地带。［3］

2.降低国家公园土地流转的成本

保护地役权与其他用益物权的不同之处在于，其对供役地并不具有排他的独占性，即在保护地役权制度框架下，供役地人仅在特定范围内负有容忍或者不作为的义务，在不妨碍地役权人正常行使权利的情况下，仍有继续利用供役地从事相关生产经营活动的权利。例如，为保护国家公园的生态环境，地役权人可与供役地人订立保护地役权协议，约定供役地人需承担不得在周边区域进行过度放牧或者施用超过一定标准的农药等义务，但除上述限制外，供役地人仍可按照原本的土地用途开展其他生产经营活动。因此，采取保护地役权的模式不仅能够实现国家公园生态环境保护的政策目标，还可以保证供役地人对该部分土地的合理利用，做到物尽其用。如此，能够保证供役地人获得较为充足的收入，以降低国家公园土地流转的专项财政支出及相关经济激励机制支持，从而节约国家公园土地流转的成本。

3.平衡环境保护与资源利用的关系

由于保护地役权的设立仅是对土地用途进行合理限制，并不会完全剥夺供役地人的土地使用权，因此能够很好地平衡环境保护与资源利用之间的关系，缓解国家公园管理中的利益冲突。首先，在权利的取得方式上，保护地役权是基于供需双方合意，就国家公园保护和管理事项订立相关协议，约定供役地人在国家公园保护事项范围内所负有的容忍或不作为义务，以及其由此而享有的经济补偿标准和具体补偿方案等内容。相较于强制性的征收模式而言，保护地役权模式更尊重供役地人的自身意愿，能够较大程度地减少供役地人的抵触情绪。其次，在人地矛盾的化解上，保护地役权模式是在不改变国家公园内土地所有权归属的基础上开展相关保护工作，能够做到既满足环境保护需求又尽量保留原有的人地关系，充分尊重既有的土地产权格局，对于供役地人而言可接受度更高，且同时兼顾环境保护与资源利用，能够减少甚至避免人地矛盾冲突。最后，在供需利益的平衡上，由于在保护地役权的制度框架下，负有国家公园保护限制义务的供役地人同时也是享受经济补偿的主体，故而保护地役权能够通过订立协议的形式将保护限制与经济补偿关联起来，有利于实现国家公园保护限制与供役地人经济补偿之间的利益平衡。［3］

4.吸纳多元主体参与保护与管理

随着社会公众环境保护意识的增强，其对美丽生态环境的需求以及参与环境保护的意愿逐步提高，采取保护地役权的模式能够吸纳多元主体共同参与国家公园的保护与管理。从我国的实践现状来看，环保公益组织已然在环境保护工作中积累了丰富的经验，且具备较为健全的工作流程及管理模式。因此，允许环保公益组织等社会主体通过保护地役权的方式参与国家公园保护与管理，有利于充分发挥社会力量在资金、人力以及专业技术支持等方面的优势，从而打破国家公园政府单一管理的现状。此外，采取保护地役权的模式亦有利于加强国家公园的后期管理与保护。一方面，保护地役权模式能够根据国家公园的具体保护需求采取差异化、有针对性的精准保护，相较于强制性的征收模式更为灵活。具体而言，供需双方在签订保护地役权协议的过程中，可结合特殊保护需求以及供役地人的生产生活行为等因素，因地制宜设置具体的管理方案及补偿机制，并根据后续执行过程中出现的新变化及时做出调整。另一方面，保护地役权可对后期履行协议起到较大的激励作用。原因在于：保护地役权协议将经济补偿与具体的环境保护需求相关联，将生态保护效果与补偿分配标准挂钩，因而能够极大地提高供役地人参与国家公园保护与管理的积极性。［4］

二、国家公园土地流转保护地役权路径构建的理论基础

我国国家公园土地流转保护地役权路径的构建应当充分吸收与之相关联的多学科理论，如公共物品理论、利益相关者理论以及外部性理论等，以下将分别展开探讨。

（一）公共物品理论

国家公园作为一种典型的公共物品，在其土地流转过程中构建保护地役权制度路径应当充分借鉴公共物品理论。当前主流观点认为，广义的公共物品是指具有非排他性或非竞争性的物品，如公共设施等；而狭义的公共物品则是指同时具有非排他性和非竞争性双重属性的纯公共物品。总体而言，与环境紧密相关的公共物品主要包括两种类型：一种是大自然本身具有的环境容量资源及自然资源，另一种是环境参与者所提供的污水治理及垃圾处理等环境服务。在环境法的视野下，国家公园作为共有资源的公共物品，其使用权的所有者往往较多，在缺乏有效约束的情况下，极易陷入资源因过度使用而濒临枯竭的境地，从而导致“公地悲剧”的发生。换言之，环境公共物品在使用的过程中通常存在“搭便车”的问题，其内在原因主要有两个方面：一是环保专项资金、环境服务以及环境创新供给不足；二是因缺乏相应规制手段导致资源过度使用，使环境遭受不可逆转的损害。因此，将公共物品理论应用到国家公园土地流转保护地役权路径的构建中，可借助生态服务付费制度。具体而言，对损害环境、使用自然资源的行为收取相应的费用，而对于保护生态或提供环境服务的行为给予相应的补偿，从而达到矫正因环境公共物品自身非排他性和非竞争性所导致的“搭便车”现象的目的，引导相关主体正视环境污染和资源浪费的问题，有效避免环境公共物品被过度使用的情形出现。［5］

（二）利益相关者理论

当前，学界关于“利益相关者”的概念界定并未达成普遍共识，其中主流观点认为，利益相关者是指在企业中进行专用性投资并承担相应风险，能够对企业目标实现产生影响且其自身利益受到企业目标实现与否影响的个体或者群体。［6］根据上述对于利益相关者的定义，在保护地役权模式下，国家公园土地流转中的利益相关者应当界定为在土地流转过程中进行专用性投资或承担相应风险，对国家公园体制改革目标的实现产生影响且其自身利益受到国家公园体制改革目标实现与否影响的个体或群体。据此，可将国家公园土地流转保护地役权模式中的利益相关者划分为三个类别：一是政府部门或国家公园管理委员会；二是以保护环境为目的且具备相应资质的社会组织；三是土地所有权人或者使用权人（如农户、村集体等）。政府部门及国家公园管理委员会作为政策制定者和具体实施者，直接影响着保护地役权制度目标的有效实现。具备相关资质的社会组织作为后续订立保护地役权协议的一方主体，对保护地役权具体内容及监督执行发挥着重要作用。农户或村集体作为土地所有者，其在保护地役权制度实施过程中的参与度对制度目标的实现产生较大影响。因此，将利益相关者理论应用到国家公园土地流转保护地役权路径的构建中，可采取生态补偿的方式来平衡上述三类主体之间的利益关系［7］，即由政府及相关主管部门进行财政拨款或者由相关社会组织募集社会资金，对丧失收入来源的农户进行适当补偿，以提高其参与国家公园土地流转的积极性。

（三）外部性理论

19世纪末20世纪初，外部性理论因应对环境问题而产生，经过马歇尔、庇古、科斯等学者的研究和推动而逐步发展成了一个较为完备的理论体系。总体而言，外部性分为正外部性和负外部性两种类型。其中，法学视野下的外部性是指因行使权利而导致利益失衡的一种表现。在环境法的视野下，外部性是引发环境问题的重要因素，环境问题同时也为外部性理论与环境法律规范的契合提供了连结点。然而，在现行环境法律体系中，对于负外部性问题的规制较多，而且还缺少对于正外部性问题的必要关注。所谓正外部性，是指因生产、经营等活动所产生的环境利益并非全部由生产者或经营者独自享有，其他个人或社会也可无偿享有的一种状态。因此，要实现可持续发展的目标，我国环境法在注重规制负外部性问题的同时，还应当特别关注正外部性问题的规范。具体而言，充分吸收正外部性理论，平衡好经济利益与环境利益以及个人私益与环境公益之间的关系，实现从“抑损性”法律规范向“增益性”法律规范的转变。换言之，即通过采取强制性或者激励性配套机制，来维护或增进环境公共利益，从而实现经济利益与环境利益的双赢局面。［8］具体到国家公园土地流转中保护地役权制度的适用，正外部性理论的应用主要表现在采取财税激励及生态补偿等方式，提高农户或当地居民进行土地流转和参与国家公园保护与管理的积极性，从而实现环境公共利益的“增进”，使环境公共利益惠及多元主体。

三、我国国家公园土地流转保护地役权路径的制度构建

由上述分析和论证可见，将保护地役权制度应用于国家公园土地流转实施过程中具有较为显著的理论和实践优势。但在立法层面，尚缺乏有关保护地役权的制度规范，无法为保护地役权的制度设定及广泛推行提供明确的法律支撑。因此，以下将就保护地役权的立法模式、基本制度架构以及配套实施机制等内容展开论述。

（一）明确保护地役权的立法模式

关于保护地役权立法模式的选择，当前学界主要存在三种观点：一是在《民法典》“物权编”中予以确认；二是在《国家公园法》中进行规范；三是在《民法典》“物权编”和《国家公园法》中同时予以规定，可以先在《民法典》“物权编”中对保护地役权的地位及基本原则予以规定，然后再在《国家公园法》中对保护地役权的制度构建及相关配套实施机制进行明确。以下将针对上述三种模式展开论述。

其一，在《民法典》“物权编”中增加保护地役权相关内容的模式。一方面，借助《民法典》在私法规范中的重要地位，可增强保护地役权的权威性及普适性，有助于推进保护地役权的设定与执行。另一方面，鉴于《民法典》中相关条款已对地役权制度予以规定，如再对保护地役权作另行规定，需论证保护地役权是有别于地役权的一种新型权利。但从域外保护地役权制度实践以及我国当前相关试点情况来看，保护地役权虽更具环境保护的倾向性，却并未完全突破传统地役权的基本框架。因此，保护地役权并不属于一种新型权利，不应当在《民法典》“物权编”中予以另行规定。由此，结合上述内容，在《民法典》“物权编”和《国家公园法》中同时予以规定的模式也可被证伪。

其二，在《国家公园法》中对保护地役权相关内容予以规定的模式，具有合理性与可行性。对此，国家林业和草原局于2022年6月印发的《国家公园管理暂行办法》第十九条规定，国家公园管理机构可通过设立保护地役权等方式对国家公园内的集体土地实施管理。同时，《国家公园法》作为一项环境保护单行法已被列入人大立法计划，因而可在即将出台的《国家公园法》中对保护地役权相关内容予以进一步的规范。［2］此外，还应注意《国家公园法》与其他环境单行法中地役权相关规定的衔接与协调，以便更好地发挥保护地役权制度在国家公园土地流转中的积极作用。

（二）建构保护地役权的制度框架

结合我国国家公园体制建设的实际需要，我国保护地役权的制度框架应当从主体、客体、内容等法律关系构成要素以及运行机制四个方面予以明确。

1.主体资格的确定

一般而言，保护地役权的双方主体为地役权人和供役地人。具体而言，从双方的主体特征来看，地役权人即保护地役权的持有人，应为具有相关保护职能的政府机关以及具有环保目的的非营利性组织，如此其方能专注实现保护地役权的环境保护目的并有效处理因保护地役权设立而引发的纠纷。而供役地人则应为土地的权利人或者其用益物权人，需具备支配土地使用权能的权利。［9］从我国实践情况来看，由政府部门担当保护地役权人并无争议，但对于环保组织能否担当保护地役权人却存在较大分歧，主要原因如下：一是资金供给不足，我国环保公益组织并无财政支持或者固定的资金来源，难以保障其很好地履行保护地役权人的职责；二是社会公信力较低，社会公众对环保公益组织参与保护地役权设立及运行的认可度较低，易因缺乏必要的社会公信力而导致保护地役权协议的订立受到阻碍；三是执行能力较为薄弱，由于环保公益组织的性质系非营利性法人，并不具有任何执法权限，无法保障保护地役权的正常运行。虽然当前由环保公益组织担当保护地役权人还存在一些困难，但从长远来看，环保公益组织参与保护地役权的设立与运行具有独特优势。因此，对于国家公园土地流转中设定保护地役权的双方主体，应主要由负责国家公园统一管理的专门机构即国家公园管理委员会担当地役权人，由具备相关资质的环保公益组织作为第二顺位或者补充性质的地役权人，并由园区土地所有权人或者用益物权人担当供役地人。［1］

2.客体范围的厘定

针对保护地役权的客体范围界定，具体可从需役客体和供役客体两个方面展开。在需役客体层面，保护地役权的需役客体与传统地役权的需役客体存在较大差异。传统地役权的需役客体与供役客体通常指向同一土地或者不动产，旨在通过设置地役权来提高土地或者不动产的经济效益。而保护地役权的需役客体范围的划定更多依附于不特定多数人的利益需求，具体到环境保护领域，则是以不特定多数人或者社会公众的环境公共利益为需役客体。在供役客体层面，保护地役权的供役客体相对确定，是指承载需役客体生态保护需求的土地和其他不动产及其附着物。因此，保护地役权框架下的供役客体不再是单纯的土地或某一不动产，而是整个立体空间。具体到国家公园环境保护领域，则是指国家公园生态系统所处的物理空间、所依赖的区域腹地以及其生态功能所涉及的全部空间总和。以武夷山国家公园试点为例，其保护地役权的需役地为基于国家公园生态保护理念且以维护全民公共利益为目的的抽象性土地权利，而供役地则为集体山林以及对其林地使用权的相关限制。［10］

3.基本内容的明确

明确保护地役权的基本内容主要涉及地役权人和供役地人权利和义务的设定。鉴于双方权利和义务具有相对性，以下将以供役地人的权利、义务设定为侧重点加以展开。关于供役地人权利的设定，主要有以下两点：一是获得相应报酬的权利，即地役权人应当按照协议约定向供役地人支付相应的报酬，支付报酬的方式可由双方当事人自行协商确定；二是保留部分资源使用的权利，鉴于保护地役权设立的目的并非完全排除供役地人继续使用相关资源的权利，而是对其使用限度进行合理限制。因此，供役地人仍可在合理限度内利用相关资源开展生产经营活动，但其利用应当符合保护地役权协议的约定。关于供役地人义务的确定，主要包括以下三个方面：一是接受资源利用限制的义务，即供役地人应根据保护地役权协议的约定，允许地役权人基于保护生态环境的目的在其土地上设置相关限制的义务；二是接受地役权人监督检查的义务，即供役地人应当主动配合地役权人开展监督检查工作，以保障保护地役权的有效实现；三是开展保护管理活动的义务，即供役地人在履行某些不作为义务的前提下，应当积极作为，主动参与国家公园生态环境的保护与管理。［11］

4.运作机制的设定

保护地役权的运作是一个复杂、动态的过程，关于保护地役权运作机制的设定主要针对三个关键性的内容展开：一是保护地役权存续期间的确定；二是保护地役权变动规则的规定；三是保护地役权协议的订立与执行。

第一，在存续期间的确定上，主要有两种形式可供选择，一种是永久期间，另一种是有限期间。例如，美国《统一保护地役权法案》以永久期间为原则，即当事人可自行约定保护地役权的存续期间，但若无约定，则推定其存续期间为永久期间。结合我国国家公园体制建设实际，我国对于保护地役权存续期间的确定也应以永久存续为原则，有限期间为例外，即当事人双方可自行约定存续期间，若无约定则适用永久存续期间②。同时，对于当事人约定的存续期间，可设置必要的限制条件，例如在特定时期，存续期间应受到相关法律规范的限制。此外，需考虑保护地役权存续期间内客观情况的变化：一是因不可抗力导致存续期间的调整或终止；二是因环保组织等地役权人发生解散、撤销登记等情况时，相应存续期间的变更问题。［12］

第二，在变动规则的规定上，主要可从保护地役权的取得、公示、变更和终止四个方面予以规范。其一，在保护地役权的取得上，应包括申请和审查两项程序。即先由具备保护地役权申请资格的主体向主管机关提出申请，后由主管机关对上述申请进行审查并组织听证，并根据审查及听证结果判断地役权人是否适格。其二，在保护地役权的公示方面，学界对应采用登记要件主义还是登记对抗主义模式存在争议。从保护地役权的设立目的来看，其要求维持长久稳定的环境保护关系，因此公示公信对其更为重要，故应采用登记要件主义模式。其三，保护地役权的变更主要包括内容和期限的变更。［9］针对保护地役权内容的变更，对于法律予以明确的内容不允许进行变更，而对于双方基于合意约定的内容可通过再次协商予以变更。同样，针对保护地役权期限的变更，也应该遵循“强制规定期限不可变、合意约定期限可变”的原则。同时，对内容和期限予以变更的，应当进行备案登记。其四，关于保护地役权的终止。正常情况下，有限期限的保护地役权会因期限届满或法定及约定条件陈旧而终止，而永久存续的保护地役权只能在法定情形发生时才能产生终止效果。其中，导致保护地役权终止的法定情形主要有以下两种：一是因不可抗力导致保护地役权设立目的无法实现的；二是因征收等行为导致供役客体不复存在的。此外，保护地役权的终止应当经主管部门审查并确认无误，然后在登记部门办理注销登记。

第三，在协议订立与执行上，主要可从保护地役权协议的订立及具体实施两个方面展开。其一，在保护地役权协议的订立方面对供需双方主体及其权利和义务、保护目标、供役地范围、存续期限、补偿标准、监测及评价机制、考核及惩戒机制等内容予以明确。其二，在保护地役权协议的具体实施方面。首先，若地役权人没有能力或者不愿意执行协议内容，可授权第三人负责执行。由于保护地役权具有较强的公益属性，故可在环境公益诉讼制度中对第三人的执行主体资格予以规定，即将环境公益诉讼的适格原告列为保护地役权的执行主体。其次，应给予执行主体足够的资金支持。特别是在环保公益组织负责具体执行时，资金短缺是其开展执行工作最大的制约因素。因此，应在加大专项资金扶持的基础上，由法院判令被告支付相应的执行费用，如律师费、鉴定费及其他诉讼费用等。最后，在执行救济方面，若供役地人未按照约定履行其义务或因第三人行为导致保护地役权受损的，此时的地役权人作为直接执行人，有权直接制止损害行为并通过诉讼等方式寻求司法救济，如请求法院下达禁止令并判令违约方或者侵权人给予相应的赔偿。［12］

（三）健全保护地役权的配套机制

1.生态补偿机制

对于国家公园区域的农户而言，土地不仅是其基本的生活保障，更是其重要的生活来源。因此，构建生态补偿机制是解决国家公园土地流转中人地矛盾冲突的关键手段。体系完备的生态补偿制度不仅能有效化解国家公园土地纠纷以及因土地使用权限变更而引发的负面问题，还能提高当地农户或社区居民参与国家公园生态环境保护与治理的积极性。在设定生态补偿机制时，应当根据各个国家公园园区的不同特征做到因地制宜、分类施策。例如实行多渠道、多形式的安置补偿机制，同时在补偿方式上应涵盖专项补贴等经济性补偿以及教育、培训、就业等技能及政策性补偿，实现从“单一补偿式”安置到“多元帮扶式”安置的转变。具体而言，针对园区农户及当地居民，应采取提高国家公园内土地流转补偿标准、优先安排就业等方式化解其内心的失地忧虑。［13］而针对国有林区转出的职工，当地政府及国家公园管理委员会应当根据国家公园建设实际需要合理增加林木培育与管护等就业岗位，并对上述职工进行有针对性的职业技能培训，最大限度拓宽其就业渠道。［14］

2.财税激励机制

从理论层面来看，供役地人负担着不得在供役地上进行某些开发利用行为的义务，故其对土地所享有的经济收益必然降低，因而应采取财税激励等手段对供役地人减损的经济收益予以弥补，以激励供役地人积极履行保护地役权所设定的限制义务，从而保障保护地役权的有效实现。结合我国立法实践，可考虑在《中华人民共和国慈善法》中对保护地役权相关财税激励机制进行规范，以激励多方社会主体参与保护地役权的管理与实践。［12］《中华人民共和国慈善法》第三条③对慈善活动的类别进行了列举，其中第5款将自愿开展“防治污染和其他公害”以及“保护和改善生态环境”公益活动纳入慈善活动的范畴。同时，在第九章“促进措施”中对税收优惠、免征行政事业性费用以及金融政策支持等财税激励机制进行了规定。此外，在加强相关立法间的衔接与协调方面，为保护地役权财税激励机制的设定提供明确法律依据的基础上，配备具体的实施细则，以提高相关法律规范的可操作性，为我国国家公园保护地役权的实现提供有力的政策激励与资金支持。

3.司法保障机制

以协议的方式设立保护地役权必然存在履约风险，即当一方主体未按照合同约定履行相关义务时，相对方可依据合同约定诉诸法律寻求救济。在调整保护地役权协议方面，应着重解决协议内容调整、权利的终止及地役权人的变更等问题。一是在保护地役权协议内容调整层面，当地役权人和供役地人就相关内容的约定产生分歧、双方经协商仍无法达成合意，并且如若不继续履行协议将损害环境公共利益，此时法院可依据情势变更原则对协议的内容做出适当修改，以维护保护地役权协议的正常履行。二是在保护地役权的终止层面，当出现不可抗力情形，如需役客体遭受严重破坏，不能继续采用保护地役权的方式进行管理的，法院基于保护公共利益的考量可做出终止保护地役权的决定，并向相关组织或个人提出司法建议，以保证后续工作有序开展。三是在地役权人的变更层面，在社会组织担当地役权人的情况下，会因其解散、宣告破产或者撤销登记等，导致原合同的地役权人不再适格，此时可由法院选择与保护环境公益相适配的地役权人继受主体。在保护地役权违约救济方面，环境公益诉讼作为保护生态环境的一种救济手段，可同样适用于保护地役权的事后救济。并且，相较于个人的环境损害行为，国家公园土地流转中的保护地役权制度维护的是生态系统的原真性及完整性。因此，应当赋予检察机关和具备资质的社会组织就保护地役权纠纷提起诉讼的权限，保障国家公园土地流转保护地役权制度的平稳运行。

四、结语

在国家公园限制开发区域的土地流转中适用保护地役权制度，既能保证国家公园建设生态保护目标的有效实现，又能保障土地的合理利用，以促进国家公园土地经济价值的充分发挥。相较于我国国家公园现有土地流转模式存在的诸多不足，在国家公园土地流转中适用保护地役权制度具有理论及实践层面的双重优势。我国国家公园土地流转保护地役权路径的构建应在公共物品理论、利益相关者理论以及外部性理论的指导下，明确保护地役权的立法模式，并对其权利主体、权利客体、基本内容以及变动规则等事项加以规范。此外，应当建立健全推进保护地役权制度有效实施的相关配套机制，如生态补偿、财税激励以及司法保障等。如此，方能构建完备的国家公园土地流转保护地役权制度体系，实现我国国家公园全民所有的土地占主体地位的目标，进而助力我国国家公园体制建设。

［注 释］

①根据我国《LY/T 2933—2018国家公园功能分区规范》的规定，国家公园可划分为严格保护区、生态保育区、传统利用区以及科教游憩区。

②此处的“永久存续期间”不能违背现行法的相关规定，例如《中华人民共和国民法典》第三百七十七条规定，地役权期限由当事人约定；但是，不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。

③《中华人民共和国慈善法》第三条：本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动……（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境。