浅谈非国有博物馆可持续发展中的法制保障

耿凌宇

（北京师范大学法学院，北京 100875）

党的十八大以来，我国博物馆事业发展在党中央的高度重视下，取得了令人瞩目的成就。2022年第46个国际博物馆日国家文物局发布了最新数据：2021年新增备案博物馆395家，累积备案总数已达6183家，年接待观众也超过了7.79亿人次，跻身全球前列。在所有的备案博物馆中，非国有的数量已经超过30%，而且还在飞速发展之中。其中，个别省份（山东）和城市（成都）的非国有数量占比已经超过50%，成为我国博物馆事业发展中不可忽视的组成部分。

1 推动非国有博物馆可持续发展的意义

非国有博物馆作为我国博物馆发展的重要组成部分，更有它独特的发展优势和意义。近年来，各级政府从多个层面鼓励和促进非国有博物馆的科学发展，取得了发展数量、运营规模和社会影响力等方面的显著成效，切实有效地保障了非国有博物馆的可持续发展，有极其重要的社会意义：第一，非国有博物馆更能集中收纳和激活民间藏品，充分挖掘和发展遗落在民间的文化遗产，并对它们进行整理、保护、研究、展示，让这些有价值的文化艺术品重现光辉，充分弘扬和传承优秀的民族文化。第二，非国有博物馆门类丰富、定位精准，能聚焦小众群体，覆盖更广泛的地域，填补了大型国有博物馆的空白，满足了人民大众对不同文化层级的欣赏需求，惠及了更广泛人群，促进了当地文旅行业的发展。第三，非国有博物馆能吸纳更多的民间资本，集中更多的社会力量，使其共同投入文化产业发展中，并给一些有情怀的民间人士提供了一个很好的舞台，对保护文化遗产和城市旅游开发有着积极的推动意义。

2 非国有博物馆发展中可依的法规体系解读

为了保障非国有博物馆事业健康有序地发展，国家陆续出台了一系列相关的法规文件和指导意见，本文仅就近年来颁发的相关法规文件进行解析。

2.1 中央和部门立法

2.1.1 《中华人民共和国文物保护法》（1982年颁布）

该法是我国文化领域的第一部法律，是我国文物法制建设的一项重大成果，也是我们民办博物馆在发展早期依据的最重要的法律文件。从颁布至今，它历经多次修订，对于进一步加强文物保护、传承历史文化遗产、促进我国文化事业的繁荣发展起到了积极的推动作用，是我国博物馆事业健康发展的法制基石。

2.1.2 《博物馆条例》（2015年1月国务院通过）

它是博物馆行业第一个全国性的法规性文件，也是非国有博物馆目前依据的最高位阶的核心法律。该条例首次从法律层面明确了非国有博物馆的地位和属性，并纳入统一监管体系。《博物馆条例》明确鼓励社会力量依法设立博物馆，更大程度上放宽了非国有博物馆的准入门槛，在监督管理、财税扶持政策等方面，针对国有和非国有博物馆一视同仁。这种特有的平等身份，为非国有博物馆以后的可持续发展提供了强有力的法制保障，标志着我国非国有博物馆的发展已经步入法制轨道。

2.1.3 《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》（2017年7月国家文物局发布）

该意见主要从加快制度建设、提高办馆质量、完善扶持政策三个方向，为各省文物主管部门结合本省实际情况制定出台具体措施制定了指导方针，从一定程度上加速了非国有博物馆在数量和质量上的飞速发展。该意见为非国有博物馆赋予了“新公共文化服务机构”和“非营利法人”的新角色定位，并提出了新的规范性发展意见，其中包括针对藏品建档备案、将非国有博物馆纳入博物馆质量评价体系、建立非国有博物馆信用档案制度等，从法治上加大对非国有博物馆监管力度。

2.1.4 《关于进一步规范非国有博物馆备案登记管理工作的意见》（2020年11月国家文物局、民政部发布）

该意见进一步明确了民政部门是非国有博物馆的登记管理机关，文物部门是非国有博物馆的业务主管部门。从申请到备案登记和变更终止，从审查到监督管理，该意见都制定了明确的管理流程，对进一步促进非国有博物馆的专业化、规范化和法制化发展提供了有力的法制保障。

2.1.5 《关于推进博物馆改革发展的指导意见》（2021年5月中宣部、国家发改委、国家文物局等九部门发布）

该意见对非国有博物馆的发展纳入社会公共文化服务体系之中，继续加强对非国有博物馆业务帮扶，加大在土地税收政策方面的倾斜，依法依规推进博物馆法人财产权确权，同时也要求非国有博物馆进行理事会制度建设，建立健全权责对等、运转协调的决策执行或监督咨询机制。该意见的发布从战略层面对国家博物馆事业的发展进行了顶层制度设计，提出了一系列的发展思路和创新举措，提出了2035年基本建成世界博物馆强国的目标，极大程度上提振了民间资本和社会力量进入博物馆行业的信心。

2.1.6 《关于加强民间收藏文物管理 促进文物市场有序发展的意见》（2021年12月国家文物局、国家发改委等六部门发布）

博物馆的精髓在“物”，我国的民间文物收藏浩如烟海，如何能将其价值尽快释放出来，是众多文物行业经营者的心声。该意见重点落实了关于民间文物的保护利用问题，保证了文物市场的规范和有序发展，为包括非国有博物馆在内的博物馆事业做强做大提供了强有力的制度保障。在意见第三条（鼓励利用）中，提出支持更多的民间文物收藏者开办非国有博物馆，鼓励开展民间收藏文物资源授权使用，鼓励更多的文创产品、衍生产品的开发，给博物馆经营者在运营资本纾困方面提出了新思路和制度保障。

2.2 地方立法

2.2.1 近年来陆续出台的地方性管理规定

2017年9月，广州市人大正式颁布《广州市博物馆规定》，这是继我国《博物馆条例》后第一部地方性博物馆专项法规。与此同时，全国各地针对非国有博物馆的管理规定也纷纷出台，长沙、重庆、天津、深圳等城市陆续出台了更明晰的规定，上海、天津、成都、西安、太原等地还陆续设立了非国有博物馆发展的专项补助资金，同时，涵盖二、三线城市及区县一级的地方性指导意见也纷纷发布，从政策倾斜、资金扶持、人才吸纳等多个方向给予规范和指导。

2.2.2 省级层面的管理办法将陆续出台

2018年5月22日发布的《福建省非国有博物馆以奖代补资金管理暂行办法》，为解决全省非国有博物馆经费来源问题提出了新的思路。从目前几个省份公开的信息中了解到，专门针对非国有博物馆的省级管理办法会陆续出台，政策保障覆盖的地域更广，我们期待更多省级层面的管理办法能尽快落地实施。

3 制约非国有博物馆可持续发展因素中的一些法律问题

制约非国有博物馆发展因素众多，其中相关的法律问题一直困扰着非国有博物馆的有序发展，阻碍了更多的社会资本进入这个领域。本文就目前涉及法律问题比较集中的六个制约因素进行探讨。

3.1 关于藏品问题

藏品来源、真实性、合法性一直是困扰非国有博物馆的敏感问题。《中华人民共和国文物保护法》规定文物所有权归国家，但是一些藏品无法提供藏品来源的证明，没有进行严格的备案登记，在使用权和收益权上无法进行严格的界定。同时，博物馆的藏品毕竟有限，还会涉及藏品的捐赠、征集、收购、拍卖等方式，在这个过程中更需要详细界定文物的所有权情况，避免和目前的《公益事业捐赠法》《慈善法》等相关法律冲突，产生不必要的法律纠纷。

3.2 关于法人财产权确权问题

在《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》（2017年发布）中，国家文物局提出对非国有博物馆要落实法人财产权。随着非国有博物馆数量的快速增长，确权工作更需要提到重要日程。目前这项工作推进相对比较缓慢，导致在实际运营中常常产生法律纠纷。只有依法加快对法人财产进行确权，明确财产的归属及财产、收入的非营利属性，才能从法律上有效保证非国有博物馆的公益属性，进一步明晰非国有博物馆在日常运营中责、权、利的关系，加快制度化建设。

3.3 关于运营资金问题

资金问题是博物馆运营过程中最大的问题，经营者为了能够维持正常的经营，常常会通过不同的方式来吸纳资金，包括以商养馆、企业或个人捐赠、社会贷款、合伙集资等方式，但在执行细节中会出现一些法律纠纷，给博物馆的经营带来困扰。

目前，一些非国有博物馆可以申请政府的补贴资金。以太原市为例，2021年太原市出台了补贴政策，给一级博物馆每年最高奖励100万元，但要求专项资金应当遵循设立有据、专款专用等严格的细则规定。类似补贴形式在全国各地也存在，但在执行这些法规和财务规章制度过程中，个别的非国有博物馆违规操作，受到了相关主管部门的惩处。

3.4 关于场地使用问题

租用场地建馆是非国有博物馆常用的模式，双方的租赁协议（尤其是租期）一旦出现变更续租纠纷或租金的支付纠纷，就会严重影响博物馆的正常运营，这样的案例在全国各地时有发生。

一些非国有博物馆在当地政府的划拨土地上建馆。建馆之初，在符合国家《划拨用地目录》的前提下，的确享受到了优先供地、优先改扩建用地等优惠政策，但在后来的发展中，也会遇到和当地市政规划发展相冲突的风险。有的博物馆是在原址、遗址建馆或通过祖上继承等方式建馆，会涉及土地的属性问题，如果不能从土地属性上进行严格界定，也会产生后期的法律风险。

3.5 关于衍生产品开发中的知识产权问题

非国有博物馆是非营利机构，需要良性有序的运营，开发藏品的衍生文创产品创收反哺，是目前常用的方法。因此，非国有博物馆既要在开发生产文创产品的过程中不出现侵权的纠纷，又要加强自身的知识产权保护，防止别人侵权。这需要相关的法制来保证，也需要提高设计人员的专业素质，尤其是在新媒体时代，数字产品的开发更要注重知识产权的问题，常常会涉及《著作权法》《商标法》《反不正当竞争法》等。这些都是非国有博物馆发展过程中面临的新问题。

3.6 非国有博物馆在运营中的监管问题

国家对非国有博物馆的登记管理和业务主管已经做了明确的界定，并纳入了统一的质量评价体系和监管体系，开展例行年检、监督检查和行政处罚。非国有博物馆具有非营利性，不能只靠政策补贴，需要追求一定的经济效益来维持正常的运转。在日常运营中经常会和现行的法规条例发生冲突，触及法律的案件时有发生，甚至有个别的非国有博物馆假借国家政策红利行违法之事，这些都需要主管机关严格监管和法律框架的约束，也会涉及一系列的法律问题。同时，非国有博物馆也存在自身监管的问题，包括藏品、安保、人员、场地、财务等一系列的监管，这些监管需要法律做保障，也需要管理者从制度章程入手，避免违法事件发生。

4 非国有博物馆可持续发展中的立法建议

从以上分析和综述中可以看到，非国有博物馆需要全社会力量的支持，需要从法律制度上加以保障。本文仅仅从法律层面提出以下四点建议。

4.1 期待博物馆国家立法早日出台

近年来，一些人大代表、政协委员和专业人士认为制定博物馆法的时机已经成熟，我们希望社会各方力量共同推进立法进程，尽快完成国家层面博物馆法的落地实施。

当前，非国有博物馆发展数量一直在快速增长，如果新的立法能从顶层设计开始，以法制思想领航，由国家强制力来保证实施，与《中华人民共和国文物保护法》相互协调，定能弥补目前存在的众多法律空白和缺陷，共同构建完整的公共文化服务体系法律框架，给非国有博物馆事业发展注入全新的活力，为未来的可持续发展提供更有力的法制保障。

4.2 立法应和其他相关法律做好有效衔接

目前，针对非国有博物馆的法规一直在陆续出台，相关的法制建设是一个逐步完善的动态过程。除此之外，非国有博物馆也会涉及与之相关的其他法规，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》《公益事业捐赠法》《慈善法》《企业所得税法》《合同法》《知识产权法》等，这些法规也会关联到非国有博物馆的登记、藏品、税收、营业、知识产权等问题。新的立法也要和这些既有的法规做好有效衔接，增加在现实中的可操作性，减少法规间的模糊地带，既要考虑到非国有博物馆的特殊性，又要对行业制定统一的规范，力争为非国有博物馆的可持续发展提供一个良好的法律环境。

4.3 出台地方性法规要因地制宜

4.3.1 地方性法规应因地制法、因城施策，突出差异化

我国是一个多民族国家，幅员辽阔，不同地区的经济发展程度、人口分布、历史文化沿革等因素有很大的差异，即使是同一省份，各地市间也存在很大的差异，这就决定地方法规制定时更需要因地制宜，结合本地区的实际情况，制定出适合本地发展的法规文件，同时也要兼顾到少数民族地区的宗教信仰问题。

4.3.2 针对一些特殊的对象，当地管理部门应适当降

低非国有博物馆的行业准入门槛

例如，经济欠发达的边远地区、濒危文化遗产需要及时抢救的项目、红色旅游资源的开发等，同时，当地政府应该给予政策上的倾斜和扶持。

4.3.3 制定出可量化的法规文件

地方性法规的出台不应仅仅停留在指导性的意见上，更应该制定出可量化的、可落地实施的细则条文，尤其是针对融资、场地、藏品、税费、人才、水电、交流、政府购买服务等日常性经营问题，做到有章可循、有据可依，增加可操作性、精准性和持续性，从法律上保障博物馆的正常运营和良性发展。

4.4 主管部门协助设立专门的法律援助机构

目前，中国博物馆协会已经成立法律专委会，聚集了一批资深的横跨文物界和法律界的专家人才，为行业的发展和会员的法律服务做了大量富有实效性的工作，但面对日益发展的非国有博物馆，它的力量还是有限的。笔者建议应由主管部门主导，尤其是各级文物主管部门应该专门建立法律服务处，联合当地的司法部门（包括律师事务所），建立一支专业的律师和法务工作者队伍，积极防范法律风险，协助解决非国有博物馆在日常经营中出现的法律纠纷。同时，各级主管部门可尝试设立专门针对非国有博物馆的“法律援助基金”，为非国有博物馆的良性发展提供更有效的法律保障服务。

5 结语

非国有博物馆蓬勃发展有积极的社会意义，也面临着诸多困境，在可持续发展的道路上，相关的法制保障尤为重要。相关部门和专业机构应该继续加大对非国有博物馆可持续发展问题上的相关法律研究，解决实际中存在的法规滞后问题，出台更加前瞻和完善的法律文件，在法制上为建设博物馆强国保驾护航。

目前，国家文物局已经发文支持有条件的地区打造“博物馆之城”、建设“博物馆小镇”，北京、西安、南京、成都、广州等城市都已经开始了规划和实施，非国有博物馆发展将会迎来更多的发展机遇。博物馆事业的发展是国家综合国力和软实力的重要体现，我们坚信，在陆续出台的一系列法律制度的保障下，我国的博物馆事业一定会有更大的发展，为我国文化事业的繁荣发展作出重要的贡献。