举国体制演进如何推动关键技术升级？——中国3G到5G标准的案例研究

文/张三保 陈晨 张志学

引言

核心技术成为当今世界大国竞争的关键。作为技术竞争的最高层次，“标准竞争”是综合了技术、市场、政治等多方面因素的复杂竞争过程。新型举国体制是攻克关键技术、建设科技强国的重要手段。

因应时势，国家“十四五”规划强调“坚持创新核心地位，加快建设科技强国”。党的十九届六中全会提出，“健全新型举国体制，推进关键核心技术攻关和自主创新，加快建设创新型国家和世界科技强国”。《国家标准化发展纲要》提出，到2025年实现“标准供给由政府主导向政府与市场并重转变”，到2035年全面形成“市场驱动、政府引导、企业为主、社会参与、开放融合的标准化工作格局”。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，强调“发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，强化党和国家对重大科技创新的领导，充分发挥市场机制作用，围绕国家战略需求，优化配置创新资源，强化国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力，在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动”。

在此背景下，本文以中国参与3G到5G标准竞争为研究情境，从标准生命周期的视角全面分析中国移动通信技术标准的演进，阐述面向技术标准竞争的传统举国体制如何向新型举国体制演化、不同阶段的举国体制中政府与市场如何互动、如何利用举国体制推动关键技术升级等问题。通过探究政府、企业和产业联盟三大主体分别在三代标准竞争中的纵向角色转换及横向协同变迁，揭示技术标准竞争中新型举国体制的具体内涵和外延。

本文突破了既有研究多聚焦于一代、两代标准，或主要从单一参与主体切入的局限；弥补了既有研究缺乏对新型举国体制的具体内涵、机制的解释的局限，将对举国体制的解释回归到移动通信标准竞争这一具体情境和实践；从宏观、中观、微观三个层面为中国更好地深度参与全球5G乃至6G技术标准竞争提出了详细建议。

研究方法

本文采用纵向案例研究法，按照产业演进的时间顺序对技术标准竞争所涉及的关键问题进行复盘与推理，厘清政府、企业和产业联盟三大主体的角色与协同过程，以及背后所体现出的政府与市场之间的互动关系。

本文选择移动通信产业作为案例研究对象，主要有以下原因：第一，移动通信产业对于研究后发国家参与技术标准竞争的问题具有很好的适应性，而标准竞争又是新形势下全球竞争的关键所在；第二，移动通信产业对于揭示举国体制从传统到新型的演进，以及解释新型举国体制的具体内涵和外延的问题具有很好的适用性；第三，中国移动通信技术发展的时间跨度较长，且更新迭代明显；第四，中国移动通信产业可供搜集和使用的资料较丰富。

首先，搜集相关二手数据，主要包括中央和地方政府颁布的相关政策文件、行业年鉴、公共合同信息、经核实的媒体报道、政府公开信息、期刊与数据库等。其次，对数据进行交叉检验，相互印证、补充以提高研究的信效度。然后，按照时间顺序梳理关键事件，并将各代移动通信标准的发展按照标准生命周期的三个阶段（形成、实现、扩散）划分，以追踪不同阶段、不同代际之间的变化。进一步将各阶段的推动性因素按照主体进行归纳总结和理论抽象。最后，比较不同阶段、不同代际，分析技术标准竞争的关键制胜要素，识别政府与市场之间的关系演化，揭示传统举国体制向新型举国体制的演变。

研究发现

标准生命周期视角下中国移动通信产业三代标准竞争包括政府主导下的3G跟跑（1998—2013年）、政府与市场并重的4G并跑（2004—2018年）和市场主导下的5G领跑（2016年至今）。

1.移动通信标准竞争中的举国体制演变与比较

中国参与三代移动通信标准竞争的过程体现了举国体制的演变。3G阶段，举国体制最突出的特征是政府主导，具体表现为政府高度参与；国有企业大唐“一枝独秀”；产业联盟初露锋芒。4G阶段，举国体制表现为政府与企业并重，具体表现为政府从主导转向引导，依旧发挥重要作用；企业方面，“国家队”与“民营队”并驾齐驱；产业联盟转型升级。5G阶段，新型举国体制表现出明显向企业倾斜的特征，具体表现为华为“一马当先”；政府化身“守门人”；区域性、技术性产业联盟相继涌现。

政府角色从主导逐渐演变为引导，在国际标准竞争中发挥了无可取代的作用。政府的大力支持，推动中国在国际移动通信领域取得突破，通过实施特定的公共政策，如控制牌照发放时间节点来引导标准的商用化进程，大力促进自主标准技术及产品的规模推广和应用。但是，从3G到5G，技术和经验不断积累，标准之间的过渡变得更加平滑，政府不再需要全程操盘，但仍发挥着关键引导作用。当前5G国际标准竞争面临着复杂多变的形势，政府对标准竞争的干预显得更为关键，在国际标准竞争局面中发挥不可替代的作用。

企业的主体作用越来越突出，甚至主导了标准化的发展流程。企业作为核心技术专利的提出者、拥有者，全程参与标准竞争各环节，推动着标准的形成、发展与扩散。大唐、华为及中兴等企业深入参与3G、4G移动通信标准国际竞争，积累了一定的标准竞争经验，提升了自主创新能力和国际竞争力，并为新一代移动通信标准国际竞争奠定了坚实基础。5G竞赛中主力企业继续加强标准技术研发创新，将技术优势转化为竞争优势，力求在国际5G标准主导权的竞争中占据领先。

产业联盟承上启下，未来仍待进一步发展。TD产业联盟在政府与企业之间扮演独特的桥梁角色，是标准竞争的有力助推器。在3G和4G阶段，TD产业联盟为TD-SCDMA、TD-LTE及其演进技术进行标准推进与完善，并为移动通信产业的快速健康发展贡献了重要力量。迈入5G时代，TD产业联盟积极寻求转型变革，凭借前两代标准竞争积累的产业建设成就经验，继续推动新一代移动通信技术发展及5G产业化进程。然而，现阶段中国产业联盟发挥的作用还十分有限，未来还存在很大提升空间。传统的TD产业联盟以及新兴的区域性和技术性5G产业联盟需要充分发挥其独特的桥梁作用，进一步扩大在国际标准化组织中的影响力和发言权，助力中国5G标准成功“走出去”。

三种举国体制虽然具体特征不同，但都与当时移动通信技术标准竞争的国内外背景相契合，有助于推动中国甚至全球移动通信技术的发展。尽管3G标准最后未能成功扩散至国际市场，但其积累的产业链、创新链和人才队伍对于后来4G及5G的成功不可或缺。因此，从长远的国家战略与发展角度来看，不论是政府主导还是企业主导，移动通信标准竞争过程中的三种举国体制都可谓是“有为政府”与“有效市场”的结合。三大主体都是推动标准竞争的关键主体，发挥着不可替代的作用。

2.新型举国体制的内涵解读

中国移动通信产业的技术追赶以社会主义市场经济下关键核心技术攻关新型举国体制为支撑，坚持企业的创新主体地位，持续发挥政府制度创新作用，实现产业联盟的组织创新，最终形成多元主体的协同创新模式。正如中央全面深化改革委员会第二十七次会议所明确的，“健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关”，“要构建协同攻关的组织运行机制，高效配置科技力量和创新资源，强化跨领域跨学科协同攻关，形成关键核心技术攻关强大合力”，“要推动有效市场和有为政府更好结合，强化企业技术创新主体地位，加快转变政府科技管理职能，营造良好创新生态，激发创新主体活力”。

坚持企业的创新主体地位。核心技术是推动经济高质量发展的关键要素。技术创新的主体在于企业，企业落实各项国家政策，积极从事技术研发活动，进行专利和产品开发，不断推进标准的技术革新和代际更替。在三代移动通信标准国际竞争中，企业的主体作用越来越突出，主导着整个标准化的发展流程，中国企业的技术水平和创新水平得到显著提高。在未来的标准竞争中，继续保持高水平的技术创新能力是企业获得竞争优势的关键。

持续发挥政府的制度创新作用。政府从主导转变为引导，始终将移动通信标准的制定作为重要的国家战略，致力于通过顶层设计实现制度创新。党的十四大以来，我国进行以市场配置创新资源的制度改革，政府积极探索市场导向的制度创新，对促进企业创新活动具有关键引导作用，为整个创新生态系统建设和有效运行提供了不可或缺的服务支撑。首先，政府的制度创新作用体现在政策制定方面，政府通过制定创新活动规则、实施科技创新战略、颁布配套法律法规等，对创新资源进行优化配置，指导创新主体开展相应的创新活动。其次，政府会对创新主体活动进行直接或间接的引导干预。但由于政府干预行为存在内在局限性，政府在参与前几代标准竞争的过程中，也出现了干预过度和不足的问题，造成公共政策效率低下或无效。

实现产业联盟的组织创新。产业联盟吸引相关企业参与产业链和创新链的建设，通过推动产业结构优化和组织创新，为联盟内部的创新主体提供多样化的服务和资源，同时加强与外部创新环境的联系，进一步整合各种创新要素，通过创新活动产生规模经济，最终推动创新发展和经济增长。中国产业联盟是在国家部门的支持下，由产业链内企业自愿成立的一种介于政府与企业之间的中间性组织，力求进行组织层面的创新。一方面，它向政府传达企业的发展现状和需求，为政府决策提供建设性的参考意见；另一方面它对联盟内部资源进行有效组织，有效地协调成员企业的生产经营活动。而以TD联盟为代表的中国产业联盟一直致力于扮演好连接政府与企业的桥梁角色，其传递资源和信息的重要作用日益凸显。但当前阶段下，中国产业联盟尚未充分发挥作用，未来还需要进一步扩大在国际标准化组织中的影响力和发言权。

多主体的协同创新模式。中国在移动通信技术标准竞争中从追赶到领先的发展模式表明，转型经济体的增长战略在于政府、企业与产业联盟之间的动态互动。具体而言，政府提出整体规划和优化资源配置，为各创新主体的活动提供指导；企业积极跟进，积极从事技术创新，发挥其市场主体的作用，从而实现政府干预与企业主导的有机结合；此外，作为联系的桥梁和互动的平台，产业联盟努力协调各方，建立生态体系，这成为一种新的合作竞争组织形式。最终，成功实现政府、企业与产业联盟之间的协同创新。与发达国家相比，后发国家的自主创新能力与国际先进水平相比仍存在一定差距，创新的风险性、复杂性以及不确定性使得单个创新主体无法获取创新活动所需的全部资源，难以实现独立创新。总之，该模式为更好理解政府、企业与产业联盟之间协同作用，以及新兴经济体发展创新性经济、实现高质量发展提供了重要启示。

启示与建议

虽然中国已经渡过了3G、4G模仿追随的技术追赶时代，掌握了5G国际标准竞争的话语权，但在当前发达国家对华技术封锁的严峻形势下，以华为为代表的中国企业仍无法左右5G技术的发展，中国在5G全面商用和6G国际标准竞争上依然面临着巨大挑战。加速5G规模应用，抓住“时间窗口”做好6G的提前部署是“十四五”时期中国通信产业的发展重点。为此，标准竞争各主体要各自发力，实现多元主体协同创新。以下对中国继续发展5G以及参与6G国际标准竞争提出三个方面的建议。

1.微观层面

主体企业能否继续保持高水平的创新能力与科技实力是影响标准竞争力、获得标准竞争优势的关键。具有较强自主创新能力和国际竞争力的大型企业可以与国内相关技术研发主体、运营商、科研机构以及国外先进企业合作，进一步提升技术研发能力和国际影响力。同时，企业还应该与政府密切配合，借助政府力量，增添国际竞争和标准谈判的筹码。

2.中观层面

产业联盟应与政府部门加强沟通联系，发挥纽带作用。一方面要更好地统筹资源，加强国内外企业间交流和产业链上下游的合作，促进产学研与政企银等单位结合；另一方面，积极承担国际标准化组织工作，作为产业代表在国际标准竞争舞台上为中国企业发声，向国际社会贡献中国智慧和中国方案。

3.宏观层面

政府应充分利用体制优势，建立具有中国特色的标准化管理体系，加强顶层设计，在标准化的不同阶段发挥引导、支持和监管作用。在当前错综复杂的国际形势下，政府更应坚定地推进标准国际化进程，提升标准化开放合作水平。为此，要更加积极参与国际标准化活动，提高对外标准磋商和谈判能力，推动中国自主技术的国际标准化进程。未来6G标准的形成、实现和扩散很可能会同步进行，政府应充分利用中国庞大的市场和广泛的消费者群体，提高其作为用户基础的市场价值；加快中国6G标准的国内牌照发放进度，率先抢占并保护国内市场，通过实际应用获取与国外技术标准竞争的优势。