我国公众参与环境决策的政策进展与建议

郭红燕 张碧天 王 璇

公众参与环境决策，是环境公众参与的重要组成部分，《奥胡斯公约》 根据参与内容将公众参与环境决策分为三类：一是公众参与有关具体活动的决策，如可能对环境产生重大影响的经济生产与社会活动等；二是公众参与环境方面的计划、方案和政策；三是公众参与拟定执行规章和/或有法律约束力的通用准则文书，如对环境产生重大影响的法规和文件等。让大多数乃至全体公民都能自由、积极、有效地参与环境决策，才能有效制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使公共权力，提高决策的科学性与准确性。

公众参与建设项目决策的进展

建设项目审批流程涉及规划与选址、稳评、环评，以及土地使用证、开工许可证获取等环节。其中，规划与选址、稳评与环评等是公众获取项目信息及参与决策的主要阶段和环节。

1.规划与选址阶段

国内建设项目规划与选址阶段的公众参与政策规定主要集中在重大建设项目领域。信息公开是公众参与的前提和基础，为此，《中华人民共和国城乡规划法》 《中华人民共和国政府信息公开条例》 等从整体上对建设项目规划与选址阶段的信息公开工作提出了要求。针对易引发争议的重大建设项目，国家发展改革委办公厅还编制发布了《重大建设项目领域基层政务公开标准目录》（以下简称《目录》），明确了重大建设项目领域8 方面26 类公开事项的公开内容、公开依据、公开时限、公开主体、公开渠道、公开对象和公开方式，为公众真正从源头上参与建设项目环境决策奠定了良好的基础。

《目录》 的出台使得重大建设项目选址的信息公开得到了保障，针对信息公开后公众参与选址决策环节的法规制度却仍在探索之中，其中，“邻避” 类重大建设项目选址的探索可谓是走在前列。比如《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》 规定，专项规划编制过程中要广泛征求社会意见，专项规划编制完成后要及时公开、接受社会监督；又如《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》 规定，针对项目建设的不同阶段，制定完整、细致的环境信息公开和公众参与方案。但除了“邻避” 类重大建设项目外，在多数重大建设项目选址过程中开展公众参与工作仅能凭《重大行政决策程序暂行条例》 获得些许较为笼统的支撑。

2.社会稳定风险评估阶段

环境风险是引起社会稳定风险的重要方面，相关文件对公众参与重大建设项目社会稳定风险评价做了规定。根据《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》 和《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，社会稳定风险评估关注群众的支持比重，因此其评估方式的核心是获取居民的真实意见。社会稳定风险等级完全根据公众的支持情况划分为高风险、中风险和低风险，若建设项目被评为高风险和中风险，国家发展改革委将不予审批、核准和核报。风险评估主体根据实际情况，可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式，就决策事项听取各方面意见，重点听取和走访受决策影响较大的群众和有特殊困难的家庭，并妥善处理群众合理诉求。

3.环境影响评价阶段

以《环境影响评价法》 为统领，以《建设项目环境保护管理条例》 《环境影响评价公众参与办法》 为主要支撑的政策体系，为公众参与建设项目提供了较为系统的制度保障。

信息公开方面，项目审批部门和建设单位都有信息公开的义务。针对审批部门，《环境保护法》明确，负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。在此基础上，《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》 从信息公开的范围、时段、内容、程序、方式等方面做出了详细规定。针对建设单位，《环境保护法》 规定，建设单位应当在编制环境影响评价报告时向可能受影响的公众说明情况；《环境影响评价公众参与办法》 进一步对建设单位组织公众座谈会和专家论证会的信息公开工作进行了规定。

参与途径方面，《环境影响评价公众参与办法》 明确：公众可以通过信函、传真、电子邮件或者建设单位提供的其他方式，在规定时间内将填写的公众意见表等提交建设单位，反映与建设项目环境影响有关的意见和建议。对于环境影响方面公众质疑性意见多的建设项目，建设单位应依情况组织开展深度公众参与。若公众质疑性意见主要集中在环境影响预测结论、环境保护措施或者环境风险防范措施等方面的，组织召开公众座谈会或者听证会；若公众质疑性意见主要集中在环境影响评价相关专业技术方法、导则、理论等方面的，组织召开专家论证会。

对于公众意见研究处理，《环境影响评价法》规定：建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。《环境影响评价公众参与办法》 规定，建设单位应当对收到的公众意见进行整理，组织编制单位或者其他有能力的单位进行专业分析后提出是否采纳的建议。并根据采纳的建议，组织修改完善环境影响评价报告书；对未采纳的意见，说明理由，有有效联系方式的应将不采纳理由反馈至提出意见的公众。

4.实践进展

实践中，公众参与建设项目环境决策呈现以下特点和趋势：

一是公众参与的手段日益多元、形式更为规范。社会各界可通过信函、传真、电子邮件、调查问卷、论证会、座谈会、听证会或者建设单位提供的其他方式参与建设项目的环境决策。但在调查问卷的设计和调查抽样的科学性，以及座谈会、听证会与论证会的参会代表选取方法方面一直存在争议。

二是公众参与时机不断提前，倾向于在前期表达意见。比如长江干线过江通道建设项目中，《长江干线过江通道布局规划（2020—2035 年）》一经发布，便收到公众关于“不要走白沙洲南三环线” 的诉求。

三是公众参与的组织化、专业化程度逐步提升。公众在表达意见时不再仅仅强调项目对自身健康的影响，也更加重视文件与程序的合规性。如浙江省乐清市南岳镇杏湾村村民对餐厨可再生资源利用中心项目提出意见，指出项目的环评报告听证会没有在杏湾村公示、征求村民意见等。同时，越来越多的环保社会组织也参与到新建项目环境决策中。

但实践中也暴露出了一些问题，比如部分公众以参与决策为契机，借助项目可能带来的负面环境影响，提出不合理要求，降低了公众参与效果；评估主体自主性受限、公众“被参与” 的问卷造假问题影响了公众参与可信度。

公众参与环境相关规划编制的进展

1.政策进展

早在2002 年颁布的 《环境影响评价法》，就对公众参与规划编制进行了规定：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。参与规划环境影响评价由此成为公众参与规划环境决策的重要渠道。

组织主体方面，根据《城乡规划法》 《环境影响评价法》 《环境影响评价公众参与办法》 《规划环境影响评价条例》 等规定，“规划编制机关” 为公众参与相关规划的组织主体。《重大行政决策程序暂行条例》 略有不同，其规定由决策承办单位组织公众参与。

参与程序方面，《规划环境影响评价条例》《环境影响评价公众参与办法》 等从公开方式、公开时长、意见提交方式和结果反馈等方面给予了相关规定。特别是 《重大行政决策程序暂行条例》，不但详细列举了数种听取意见的途径、规定了听证会的具体步骤，还对专家论证和风险评估中的公众参与程序进行了细化说明。

公众意见的研究处理方面，《环境影响评价法》 和《城乡规划法》 分别规定，报送审查前，编制机关应依法将环境影响报告书草案和城乡规划草案予以公告，征求有关单位、专家和公众对草案的意见，并在报送审查的环境影响报告书和城乡规划中附具对意见采纳或者不采纳的说明。特别的，《城乡规划法》 还规定村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。此外，针对各方意见与环境影响评价结论有重大分歧的情况，《规划环境影响评价条例》 规定，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。

2.实践进展

总体而言，公众参与环境规划的渠道日益丰富。一般来说，规划编制方会通过网站公示电子邮箱、通信地址、传真、联系人电话等，为公众提供表达意见的渠道；规划环评征求意见阶段会设置公众意见征询表。对于社会各界意见较大的，也会举行听证会与座谈会。此外，网络征求意见已悄然成为公众参与规划、表达意见的最主要途径。依托互联网，重大规划的大规模源头参与成为可能，如“十二五” 规划编制时，不到3 天的时间里，新华网建言献策专栏的留言已达到340 余条；“十三五” 规划编制时，国务院在中国政府网发起“汇众智编规划” 活动，并将“绿色发展” 作为六大主题之一。

实践中也暴露出一些问题，如仍存在政策规定失之于粗，有关部门自由操作空间太大等问题。我国虽然在法律法规中确定了问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会等公众参与环境相关规划的途径，但仍缺少具体化、规范化的有关参与程序的规定。

公众参与环境法规和政策制定的进展

1.政策进展

一系列法律和政策为公众参与环境法规、政策和标准的制定、修改提供了依据。《立法法》 《行政法规制定程序条例》 《规章制定程序条例》 等均为公众参与法规和政策提供了法律依据。聚焦到生态环境领域，《环境保护法规制定程序办法》 要求，环境保护法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，可以公布征求意见稿，公开征求意见。《关于推进环境保护公众参与的指导意见》 规定，环境法规、政策、规划和标准的制定、修改要公开征求公众意见，并鼓励建立环境决策民意调查制度，把民意支持度作为是否决策的重要参考。此外，根据《重大行政决策程序暂行条例》，制定有关环境保护方面的重大公共政策和措施属于重大行政决策事项，应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。

在组织主体方面，《环境保护公众参与办法》要求，环境管理部门是组织公众参与环境法规和政策制定的主体，负责征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议，主要方式是采取征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等。《重大行政决策程序暂行条例》 规定重大行政决策事项直接涉及公众切身利益或者存在较大分歧的，可以由负责起草文件的决策承办单位采取便于公众参与的方式听取意见。

在参与程序方面，《环境保护公众参与办法》和《重大行政决策程序暂行条例》 对向社会公开征求意见和召开听证会的参与程序做出进一步规范。向社会公开征求意见的程序要求包括决策草案的公开方式、公开时长、意见提交方式和结果反馈等。决策草案的主要公开方式是由环境主管部门依法在政府和环境保护行政主管部门门户网站、当地主流媒体上公布，还可以通过专家访谈等方式对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的问题进行解释说明。在征求意见期间，公民、法人和其他组织可以通过多种方式向环境保护主管部门提出意见和建议。召开听证会的程序要求主要包括参与公开性、遴选公平性等。环境保护主管部门组织听证应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公众意见，并保证其陈述意见、质证和申辩的权利，除涉及保密和隐私的事项外，听证应当公开举行。此外，《重大行政决策程序暂行条例》 还对重大行政决策事项听证会的会前材料公开、参加人代表性、听证会程序等方面做出具体规定。

在公众意见的研究处理方面，《环境保护公众参与办法》 规定，环境保护主管部门应当对公民、法人和其他组织提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，予以充分考虑后以适当的方式反馈公民、法人和其他组织。对社会各方面意见有重大分歧的重大行政决策事项，《重大行政决策程序暂行条例》 规定决策承办单位应当进一步研究论证，完善决策草案。

2.实践进展

在信息公开方面，2019 年《重大行政决策程序暂行条例》 颁布以来，浙江、上海、湖北、贵州、广西等地生态环境部门编制了年度重大行政决策目录清单，将生态环境工作全局性部署、近中长期规划、重大环保政策和措施、年度决策事项名称，以及承办处室、决策时间和实施方式等都纳入其中，以便公众参与该年度的重大环境行政决策。

在公众参与方面，公众最常见的参与方式是通过意见征求渠道反映意见和建议。目前我国多数地市的生态环境局官网设置了意见征求板块，一些政府及相关部门还在自己的官方微博或微信上发布政策信息，收集网友的评论意见并进行互动。参与环境保护行政法规草案等相关社会听证会的公众相对较少，且环保部门在听证会的程序规范性上存在普遍性问题。除了上述两种方式外，部分公众还通过加入社会组织或向人大代表、政协委员反映意见等方式间接参与环境政策制定，也有公众通过自媒体等非制度化渠道表达对环境决策的意见和建议。

政策建议

总体而言，我国的公众参与环境决策工作已经取得较大进展，但在公众参与的保障性制度方面还有欠缺，需进一步改进完善。

首先，《环境保护公众参与办法》 《环境影响评价公众参与办法》 等环境公众参与专门性法规中，对参与对象、参与方式的描述较为原则，并不能为公众参与的组织者提供设计公众参与流程的依据；而《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》 中也没有对参与对象、民意调查比例等情况进行明确规定。由于缺乏可借鉴的工具资源，独自进行流程设计费时费力，很容易使得组织方听证会“一听了之”、稳评中民意调查样本量寥寥的情况发生。

为此，我国可考虑研究制定公众参与环境决策流程设计的支撑性工具包，具体包含利益相关方的筛选原则与手段、调查样本数量要求、参与时间以及不同公众参与方式的适用条件、选择判据和具体流程规范等，将现有制度中诸多原则化的表述具体化、细致化，同时将外界资源和成功案例一同整合。

其次，在我国现有的公众参与环境决策的相关文件中，没有对有效性进行评价的相关规定，也就缺乏根据有效性所评估结果执行的奖惩和救济措施，一定程度上影响了公众参与的积极性，同时也不利于潜在公众参与“最佳实践” 的发现与推广，不利于环保公参工作的推动。

针对这一问题，一方面，我国应探索制定公众参与环境决策有效性的评价制度。不同学者对于公众参与环境决策有效性的评估办法持有一定偏差，比如国外学者更关注参与方式是否令人满意、计划步骤是否有顺利实施、公众诉求是否有合理解决等（过程有效性）；而国内学者则更关注公众参与是否有真正帮助政府的决策者进行高质量的决策（结果有效性），不同的关注点对应不同的评价方法，如何建立一个适合中国的、横向可比的公众参与环境决策有效性评价方法值得学界深入探讨。另一方面，要负面约束与正向示范并举，建立明确的奖惩追责制度和救济制度，对公参造假行为严格执法、依法追责的同时，对有效参与中的典型案例组织者和公众加以褒奖，以多种形式宣传推广，供建设单位和评价单位学习借鉴，也为公众保障权益提供效仿依据。