数字治理形式主义问题与对策

邱诗懿 冉 昊

数字治理是经济社会数字化转型背景下以实践为先导的治理革命。这一新型治理模式没有破解传统的形式主义问题，反而带来了形式主义的新变种，即数字治理形式主义。在数字治理的过程中，手段与目的本末倒置，出现了许多重形式、不重实绩的现象，数字治理形式主义阻碍着治理效能提升。

一、问题

数字治理存在目标与执行偏离、理论与实践脱节的问题，在技术建设、制度兼容、价值追求方面出现的数字治理形式主义现象层出不穷。

1.“数字工程” 过度追求表面的数字化，忽视发展水平

各级政府和部门出于业务数字化转型需要，纷纷开发和搭建起数字化平台，引入数字化治理工具。然而，数字化平台建设成为了一种体现政绩的“数字工程”，大量投入人力和财力，不但没有提高治理效果，反而带来了大量的工作负担。

一是缺乏整体性规划，存在短视行为。为体现数字化转型成果，政府大量开发或开通数字平台，铺天盖地的政务网站、App、小程序、公众号、微信群进入公众视野，布局杂乱无章，缺乏系统的科学的统筹规划。签到、浏览、下载、转发成为强制性的工作任务，一味追求数量却忽视了质量，用户使用率、体验感都很低，平台和账号逐渐沦为形式。二是平台多头建设、过度开发，且功能趋于同质化。对于同一项工作，不同层级的政府、同一层级政府中的不同部门均开发不同的系统，且新旧系统之间的衔接没有打通，数据壁垒普遍存在。大量冗余的平台投入使用，系统之间数据不同步，信息重复录入，操作性和互动性差，大量挤占工作人员的精力和时间。三是数字技术发展不成熟，后续运营管理不善。数字治理需要强大的技术能力及配套设施作为支撑。政府缺乏专业的从业人员，平台的运营和维护往往依赖于政企之间的合作，因此在数据储存、分析和加工能力具有外部依赖性和滞后性，对数字治理做不到充分信任，传统办公方式和数字化办公方式并行，增加了额外的工作量，难以充分发挥数字治理的效能。

形式化的“数字工程” 加剧了治理的碎片化状态。为了数字化而数字化的数字治理事实上成为了治理模式的“伪创新”，尽管大规模投入“数字工程” 建设，但收效甚微。

2.“符号治理” 与体制压力叠加，导致治理超载与失灵

在数字治理的背景下，数据在国家与社会之间充分流动，使政府能够打破传统科层制的层层阻隔，缩减中间层级的沟通，直接渗透到基层，实现有效的控制和监督，从而破解上下级政府之间信息不对称、部门之间相互推诿的难题。然而，数据的流动性优势在治理实践中却异化为了符号化的治理，新的问题接踵而至。

一是数字治理高度依赖于量化指标，过度留痕、过度展示的现象普遍存在。尽管将工作任务转化为可量化、可测量的指标，在一定程度上能够“化繁为简”，能够使工作目标更加清晰，有利于上级政府进行向下的考核激励。但是基层工作者为了迎检或应付指标疲于奔命，把大量的时间和精力消耗在了写材料、摆拍和宣传展示上，工作内容严重脱离实际，治理效果无人问津。二是数字治理和压力型体制相结合，形成了“层层加码” 的压力传导和“层层注水” 的拼凑应对。基层政府接到来自上级政府的任务指标，又通过行政发文的方式强制性推动，给街道、社区下达项目任务和工作指标，督促街道完成任务并录入信息，达成指标。随着政策和指标的逐级下压，指标会越来越细化，为保证工作的完成，标准也随之提高。上有政策下有对策，为了应对上级的压力和指标，任务执行方不得不采取一些“弹性变通” 甚至“数字造假” 的办法。三是数字依赖和信息超载导致治理问题激增，超出了治理体系所能承担的限度。在疫情期间视频会议、线上培训等数字化办公方式完全突破了时空限制，“文山会海” 转移到了线上，模糊了工作和休息的边界，进一步加剧了基层工作者的负担。信息不再是稀缺资源，问题在于信息过剩、虚实难辨。随着电子监控、人脸识别、大数据监测等数据采集的手段越来越进步，数据理解和分析能力的重要性更加凸显。然而，如果依赖于数字技术进行治理却不加强数字基础设施建设、提高算法应用的能力，数字将沦为无意义的符号，一旦数字治理工具发生技术故障、服务器崩溃，带来的将是整个治理系统的暂时性停摆甚至混乱。

3.“技术治理” 忽视对人文价值的关注，造成治理悬浮

为顺应经济社会数字化转型趋势，人们自然而然被纳入数字治理的框架内。然而当前的数字治理缺乏深度，虽然在形式上采用了先进的治理技术，但在伦理价值层面没有与之相适应，缺乏对“人”的维度的关注。

一是数字治理的包容性不够，“数字门槛” 和“数字鸿沟” 增多。数字技术在治理领域的应用和推广放大了群体间的差异和不平等。公民所拥有的数字资源以及对信息技术的掌握能力是不均衡的，信息能力低、不熟悉数字技术的公民成为了数字弱势群体。现阶段在推进治理数字化转型的时候往往忽视社会发展的客观条件，一道“数字鸿沟” 将数字弱势群体直接排除在外，与数字治理的初衷背道而驰。二是数字治理体系的精细化水平不够，和传统治理机制的融合尚不充分。“数字歧视” 并不仅仅针对数字弱势群体，而会影响到社会生活的方方面面。数字治理可以实现数字化甚至“无人化” 服务，在一定程度上能够解放人力、节约时间成本、提高办事效率，却无法满足人们在业务办理中的差异化、个性化需求。过度数字化、智能化会使人们失去选择的权利，不考虑工作和生活习惯，一律采用线上业务办理、线上点单、线上挂号等方式，而不会反思数字技术带来的是否都是便利。三是数字治理的公众满意度和实效性有待进一步验证。数字治理的效果往往以量化的指标来呈现，在治理实践中往往采取一种以效率为主导的工具理性的逻辑。政务平台的注册人数、政务信息的浏览量、线上培训的参与时长等量化的数据是否能够衡量实际的治理成效？一方面，这些数据存在一定的应付性和虚假性，可能是压力下的表面数据繁荣。另一方面，从目前来看，数字治理效能的评价体系来自于上级的考核性指标，没有将价值评估纳入其中，缺乏公众对政府数字化服务的评价和反馈。

技术之外的温度，是效率追求无法覆盖的价值。只注重数字治理的形式，而不关注实效，采取机械化的一刀切的做法和冷漠的缺乏人性化的服务，不利于工作效率的提高也不利于治理关系的改善。

二、对策

数字治理不是纯粹的用数字进行治理，还需要强调对数字本身进行治理，避免数字异化。因此，数字治理的发展要对治理实践中不断产生的问题予以积极回应，循序渐进、逐步探索，转型初期可能会经历进展缓慢、形式主义的阵痛，但数字技术蕴含的巨大能量给数字治理带来的机遇也前所未有。

1.以需求为导向推进制度建设与调适，规范数字权力

首先要从制度层面破除数字治理形式主义。在风险社会和数字社会的双重背景下，数字治理不能仅仅停留在技术赋能阶段，而是要增强体制机制的适应性和自主性，推动顶层设计与基层探索相结合、数字技术与传统机制互动调适，在治理实践中实现制度再生产。同时，要根据工作需求和客观条件，加快推进数字治理的整体性规划，整合碎片化的数字平台和数字资源，有针对性地提高数字平台的建设质量，打通数据壁垒，推进政务数据有序共享。此外，还要利用数字化手段改进和完善督查检查考核的方式方法，推动结果的互认互用，让数据多“跑腿”、让干部群众少“跑路”；破除唯数字论和唯结果论，建立科学的综合考评机制和容错机制，缓解体制性压力。尤其是总结以新冠疫情防控为典型的公共危机治理的实践经验，防止病例瞒报、核酸造假、精准赋红码等数字权力异化的倾向，严惩数字治理中的形式主义行为。不是以形式主义的方式治理形式主义，要避免制度悬浮，做到真正的数字减负。

2.构建开放多元的数字治理共同体，激发数字活力

数字治理是一个立体多维的网络结构，需要多元化的治理主体优势互补，合力破除数字治理形式主义。数字治理流于形式，很大程度上还是因为数字技术未能有效“赋能” 治理，作为治理要素的数据并没有充分发挥桥梁作用。因此，必须让僵化的数字符号在治理活动中流动起来，盘活数字资源和治理资源，才能让数字治理实践真正落地。一方面，要发挥多元治理主体的优势，形成合理的数字治理分工体系。在政府的主导下搭建协同平台，通过市场化的方式将多元主体纳入工作机制，发挥企业、社会组织的专业化力量，从社会领域采集多领域的信息，促进数据的融汇与流通。另一方面，要优化协同方式，构建开放共享的数据资源体系。强化政府的数据管理职责，在推进合作治理的时候，应充分考虑治理主体的业务范围和依赖关系，优化协同平台的访问层级和模块设计，从而有效规避数据共享和数据开放的成本和风险，提高资源利用效率和协同效率。

3.平衡好技术理性与人文价值的关系，建立数字信任

破除数字治理形式主义必须坚持“用户导向”，数字治理的终极目标是为人民服务。数字治理必须充分考虑 “数字包容” 的问题，关注数字弱势群体，发展个性化的信息渠道，保障其使用数字资源的权利和利益。与此同时，还要保障个人数据信息的安全，不能让数字技术遭到滥用、吞噬人的权利。数字治理需要一些过渡性的措施，要克服主观主义和功利主义的价值取向。治理的数字化转型要留有余地，不应为了政绩追求全面的、完全的数字化。在现阶段，数字治理不一定是高效的治理，线上业务的日益成熟并不意味着线下服务的消亡。要将传统服务和数字服务相结合，提供必要的、无障碍的人工服务。数字治理不是无人化治理，数字治理需要有人文关怀，不能忽视人们的情感需求，要从用户选择和用户体验的角度尊重人的主体性，尊重用户自由选择数字服务的权利，完善人机结合的治理模式，使服务更加人性化，实现有温度的治理，让数字政府建设的发展成果惠及全体人民。