高质量发展中扎实推进共同富裕——基于财政视角

周 波，李国英

（东北财经大学 财政与税务学院，辽宁 大连 116025）

一、问题的提出

共同富裕是社会主义的根本原则和本质要求。共同富裕是一个历史范畴，在不同的历史阶段被赋予了不同的内涵。1981年，党的十一届六中全会提出中国社会主义初级阶段的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，这决定了国家的首要任务是解放和发展社会生产力，先富带动后富，着重把“蛋糕”做大，为实现共同富裕创造物质条件。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。为适应中国社会矛盾的变化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点。新时代实现共同富裕不仅要推动生产力发展，更要破解发展的不平衡不充分问题，实现高质量发展，在高质量发展中促进共同富裕，满足人民对美好生活的追求。党的十九大报告明确提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展，是适应中国社会主要矛盾变化、破解不平衡不充分发展的重要着力点。高质量发展与共同富裕具有内在统一性。高质量发展是以经济数量增长为基础，以质量改善为重点，通过动力变革带动质量变革和效率变革，能够激发经济增长新活力，促进社会生产力持续提高，从而为共同富裕夯实财富基础。与此同时，高质量发展本身包含共同富裕的内涵。新时代的共同富裕在做大“蛋糕”基础上更要分好“蛋糕”，是“全民共富”“共建共富”“全面共富”，让全体人民公平地享有发展成果，同时实现物质富裕和精神富裕，这与高质量发展遵循的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展相一致，在实现高质量发展过程中可以内在地推动共同富裕的实现。

高质量发展和共同富裕不会自然实现，发展不平衡不充分是制约共同富裕的现实阻碍，由于垄断、公共物品、信息不完全不对称等原因，单纯依靠市场容易产生治理失灵，需要政府加以干预。财政作为国家治理的基础与重要支柱，其综合性和基础性使其覆盖政府的所有职能，能对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各领域产生影响，能够协调各方面利益主体的冲突，弥补市场失灵，促进经济持续健康发展。财政通过宏观调控政策能够对冲经济波动，稳定经济发展；通过调整财政收入的征收规模、征收结构和征收政策作用于财富总量和增量，能够缩小收入分配差距，调动经济主体的积极性；通过调整财政支出规模、结构，有利于缩小区域、城乡差距，促进公共服务均等化，实现社会公平。共同富裕是国家制度和国家治理体系的显著优势，财政作为国家治理的基础与重要支柱，在促进高质量发展、实现共同富裕中同样起到支柱性作用。

二、共同富裕实现过程中面临的问题和挑战

党的十八大以来，国家积极完善民生财政保障机制，通过税制改革、增加民生投入比例、促进社会保障体系建设等系列措施推动民生改善，实现“9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列”。但同时，义务教育、医疗、公共卫生、就业、养老等基本公共服务不均等的问题依旧存在，城乡差距、区域差距、收入分配不均、社会阶层分化固化等现象突出，发展的不平衡不充分仍是当下中国的现实国情。

（一）创新能力与高质量发展不匹配

创新“是提高社会生产力和综合国力的战略支撑”，处于国家发展全局的核心地位。自党的十八大提出实施创新驱动发展战略，中国的科技创新能力得到大幅度提升，根据《全球创新指数报告》，2012年中国创新指数位列全球第34位，2020年跃升至全球第14位，是唯一进入前20的中等收入经济体；研发经费投入强度不断提高，由1.91%增加至2.40%，总量位居世界第二，仅次于美国。中国科技创新能力不断提高，但整体创新水平仍不适应高质量发展的要求。首先，基础研究投入不足。科学研究包括基础研究、应用研究和试验发展三类活动，基础研究是后两者研究的基础，通过为整个创新过程增加知识储备，从源头推动技术创新。与应用研究和试验发展不同，基础研究不直接参与生产，并且具有投入大、周期长、产出不确定性大等特点，地方政府和市场投入缺乏动力，导致原始创新力不足。如图1所示，2012—2019年，中国基础研究经费占比虽整体呈现上升趋势，但在三类研发经费中始终占比最低，处于5%左右，远低于同期的日本与美国，其中，日本基础研究经费占比在13%左右，美国基础研究经费在17%左右。其次，核心技术受制于人。改革开放以来，中国在航天技术、信息通信等领域取得重大突破，但诸如高端芯片、核心工业软件等核心技术仍受制于人。研发加计扣除只适用于企业所得税，尚未扩展到个人所得税，研发技术人员劳动所得多适用于45%的个税最高边际税率，抑制了研发人员积极性。

图1 中国分类别研发投入占比和中国、日本、美国基础研究经费占比

（二）收入分配差距过大，税收调节作用有待提高

在高质量发展中，促进共同富裕要正确处理效率与公平的关系，完善分配制度，促进社会公平。经过改革开放四十多年的发展，中国居民人均可支配收入由1978年的171.17元增加至2020年的32 188.80元，人民生活水平得到大幅度改善。党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了“以按劳分配为主体，效率优先，兼顾公平的收入分配制度”倡导以先富带动后富，在促进经济总量提升的同时，出现贫富差距扩大现象，基尼系数在0.47左右徘徊，2019年全国基尼系数为0.465，高于国际公认的国际警戒线0.4。此外，2019年末突发的新冠肺炎疫情对经济产生非对称冲击，对劳动密集型产业、小微企业冲击尤为显著。虽然新冠肺炎疫情导致经济出现一定程度的停滞，但也为数字经济提供了发展契机，根据《中国数字经济发展白皮书（2021）》，2020年，中国数字经济规模占GDP 的39%，是同期名义GDP 增速的3倍多。数字经济增加了高技术人才需求，提高了技能溢价，降低了劳动要素工资所得，收入分配更加倾向技术与资本，扩大了高技术群体和低技术群体的收入差距，使资本与劳动分配更加不公平。税收是调节收入分配的重要手段，当前中国税收制度仍存在直接税比重较低、所得税税制不完善、财产税税制不合理等短板，制约着税收调节作用的发挥。直接税主要来源于个人财富与所得，不易进行税负转嫁，通过设置累进税率有利于实现纵向公平。相对于直接税，间接税主要附加于商品价格中，最终转嫁给消费者，同时间接税多为比例税，在居民边际消费倾向递减的情况下，低收入群体承担了更高比例税负，呈现累退性，加剧了收入分配不平等。2020年，中国直接税收入仅占总税收收入的35%，尚未构成以直接税为主体的税制结构。

利用个人所得税进行收入分配调节是国际通用做法，个人所得税实行超额累进税率有利于纵向公平。根据新修订的《中华人民共和国个人所得税法》，工资、薪金、劳务报酬等综合所得适应3%—45%的七档超额累进税率，股息红利利息等财产性所得和资本所得均采用20%的比例税率。一方面，劳动所得税负明显高于资本所得税负，中等收入群体收入中工资、薪金劳动所得占比较高，资本所得在高收入群体中占比更高；另一方面，45%最高税率的全年应纳税所得额超过96万元，适用该档税率的纳税人十分少，因而当前的个人所得税税率安排对高收入群体调节力度较弱，不利于橄榄型分配结构的形成。2019 年，个人所得税正式实施专项附加扣除，增加教育、医疗、住房、赡养老人等四方面六项专项附加扣除，实现了从分类计征转向综合与分类相结合的计征模式，有利于横向公平的实现。为了便于税收征管，除大病外其余五项专项扣除均实行全国统一的定额扣除方式，未考虑区域消费水平等方面的差异，无法准确反映纳税人的实际支出。当前个税对于数字经济新型收入范围界定尚不明确，征收管理较为薄弱，削弱了个税的收入调节作用。

如图2所示，党的十八大以后，中国居民人均可支配财产净收入占人均可支配收入的比重呈现上升趋势，城镇居民人均财产性净收入占比远高于农村居民，虽然近几年差距有所降低，但城镇居民人均财产净收入占比一直稳定在农村居民占比的4倍以上，财产性收入的不平等程度比可支配收入不平等程度更为严峻，成为影响收入不平等的凸显因素。财产税通过对财产征税能够有效调节收入分配。中国尚未建立起完善的财税体系，当前符合财产税定义的主要包括房产税、车辆购置税、车辆使用税、土地增值税等，税制要素设置有待完善。以房产税为例，首先，征收范围较窄，上海只对新房征收、对存量房不征收，重庆征收对象侧重于高端住宅，调节力度有限。其次，两地均以交易价格为计税依据，对于多套住房高收入群体可以享受房产溢价，这加剧了群体间贫富差距。再次，房产税税率低，根据上海重庆两地方案，房产税收入主要用于保障性住房建设维护，低税率下、筹集财政收入能力有限，社会保障作用难以发挥。

图2 居民人均可支配财产净收入占比

财产税体制不完善还体现在遗产税、赠与税等税种缺位。遗产税和赠与税主要参与第三次收入分配，可抑制财富隔代继承，能够调节代际收入分配差距，有利于实现起点公平，同时高额的遗产税和赠与豁免可以激励高收入群体参与慈善捐赠，有利于共同富裕的实现和社会文明的提升。

（三）区域、城乡基本公共服务不均等

基本公共服务反映了人民最关心、最直接、最现实的利益，享有基本公共服务是每个公民的权利，实现基本公共服务均等化，使全体人民平等地享有发展成果是实现共同富裕、落实以人民为中心的发展理念的重要内容。2012 年，国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，要建立健全基本公共服务体系，并确定了基本公共服务的范围、基本标准、保障工程等内容，基本公共服务均等化转为可操作的政策实施层面，党的十八大提出“到2020年基本公共服务均等化基本实现”，党的十九届五中全会提出“到2035年基本公共服务实现均等化”。经过“十二五”“十三五”时期的努力，中国已初步建立了较为完善的基本公共服务体系。

实现基本公共均等化，首先要缩小城乡基本公共服务差距，破解城乡二元结构，统筹城乡一体化发展。养老和医疗是民生关注的热点与焦点所在，是民生改革的重点领域。为推进城乡社会保障一体化，2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》决定将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，2016年1月，《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度的建立使养老和医疗保障体系从“三元分割”到“二元并行”，缩小了城乡养老医疗保障的差距，提高了公平性。当前中国城乡之间的收入水平存在较大差距，养老、医疗等资源分配不均衡，在这种情况下，统筹城乡基本养老和医疗保险可能会产生逆调节现象。以医疗卫生基本公共服务为例，随着人民生活水平的提高，人民对于医疗卫生公共服务，特别是高质量医疗服务的需求日益增加，但城乡基本医疗公共服务仍存在较大差距，如表1所示。

表1 城乡居民医疗卫生公共服务比较 单位：人、张

自2013年以来，城乡医疗卫生基本公共服务均呈现改善趋势，但农村明显偏低：城市每千人口卫生技术人员、职业医师和注册护士平均拥有量分别为10.34人、3.79人和4.71人，农村平均拥有量分别为4.18人、1.66人和1.55人，城市医护人员拥有量分别是农村的2.47、2.28和3.04倍；城市每千人拥有的医疗卫生机构床位数平均为8.3张，农村为4.01张，城市拥有量是农村的2.07倍。由此可见，不论是医护人员还是医疗基础设施，农村居民享有的基本公共服务水平明显低于城市，城市就医更容易，更易享受医疗补偿。除城乡间基本公共服务存在非均等化外，由于不同省份经济发展程度不同，供给能力不同，区域间基本公共服务供给也存在明显差距。以义务教育为例，经过多年发展，东中西部生师比等已基本趋同，但硬件基础设施尚存在差距。如表2所示，以每千名学生拥有的计算机台数为例，不论小学还是初中，东部拥有量明显高于中西部。若将享受到的公共文化、就业等基本公共服务均纳入考虑，区域间基本公共服务差距将会更大。财政转移支付制度是财政体制的重要组成部分，是均衡政府间财政关系、促进基本公共服务均等化的有效政策工具和重要制度安排。

表2 同区域间小学、初中每千名学生拥有计算机台数 单位：台

近年来，中央对地方的财政转移支付资金规模不断扩大，2020年转移支付规模相较2013年增长了近1倍。转移支付结构不断优化，一般性转移支付下细分为均衡性转移支付、重点生态功能区、县级基本财力保障、资源枯竭城市、老少边穷地区等，通过资金倾斜，有效缩小地区间财力差距。自2019年起，在划分事权的基础上，中央将54项共同财政事权整合，在中央预算中增列共同财政事权转移支付项目，有效缓解了地方财政压力，增强了地方推进公共服务特别是外溢性公共服务的履职意愿与能力。为适应经济发展，中国转移支付制度不断完善，但现行制度仍存在较多问题，如转移支付分类和功能定位不够清晰、均衡性转移支付比例不高、税收返还逆调节性等问题。中国转移支付制度由一般性转移支付和专项转移支付构成，一般性转移支付主要用来弥补横纵向财力失衡，专项转移支付是为实现特定政策目标给与下级的专项支出，但现有一些一般转移支付项目兼顾了专项转移支付的性质。2009年，为进一步规范转移支付制度，原“财力性转移支付”更名为“一般性转移支付”，原“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”。均衡性转移支付资金使用没有限制，侧重于平衡财力差距，实现基本公共服务均等化。但是，如表3所示，当前中国均衡性转移支付占比一直较低，在2019年转移支付项目改革后，均衡性转移支付占转移支付和一般性转移支付的比重仅20%左右，同时均衡性转移支付按照地方财政收入差额进行分配资金，由于地方财政收入支出核算不标准，可能产生逆向转移现象，加大地方的财力差距。中央对地方转移支付中还包括税收返还，按照税收返还制度，经济越发达地区税收返还越多，2018年中央对东部、中部、西部地区的平均税收返还分别为631.32亿元、33.81亿元和18.67亿元，税收返还无疑加大了地方财力差距，与共同富裕相背离。

表3 各项转移支付总额及占比

三、现代财政制度实现共同富裕的具体路径

（一）激发创新活力，为高质量发展培育新动能

第一，加强基础研究投入和关键核心技术研发的财政支持。随着中国科技水平的提升，后发优势逐渐消失，提高科技创新水平关键在于提升原始创新力。政府要优化支出结构，加大对基础研究特别是核心技术领域基础研究的财税支持力度，完善基础研究支持体系，推进基础研究高质量发展，以基础研究突破带动核心技术的重大突破。

第二，健全企业、人才激励机制。企业是创新的主体，政府要顺应创新驱动的要求进行财政支持，以激发企业创新活力。要提高创新激励政策的普惠性，加大财政资金对小微企业、中低技术企业的支持，完善税收优惠激励机制。首先，继续提高研发加计扣除比例，扩宽加计扣除适用范围。其次，根据企业生命周期和技术创新的不同环节，建立有针对性的税收优惠措施，如在企业创业初期，通过加速折旧、投资抵免、提取准备金等间接优惠措施促进企业科技创新投入，将以初期的直接优惠政策为主转为间接优惠为主；适当放宽企业弥补亏损后转5年的规定。最后，加大对科技类非营利组织的税收减免，实现科学研究多元化投入。人才是科技创新的重要支撑，以技术创新推动高质量发展要注重对研发人员的创新激励，如将研发加计扣除由企业所得税扩展至个人所得税，将个人独资企业和合伙企业纳入企业所得税优惠范围，对于个人创新绩效收入、知识产权转让收入等减免或免除个人所得税，发挥个人所得税的创新协同激励作用。

第三，营造良好的创新环境。深化科技领域的“放管服”改革，优化科研项目管理流程，节约财政资金成本，提高财政资金使用效率；赋予科技成果转化链条上各个相关主体更大的处置权和收益权，打破科技发展的体制束缚；落实国家科技合作财政税收支持政策，完善财政资金的跨境使用规范，加强科技领域开放合作，融入全球科技创新合作网络。

（二）完善税收制度，促进收入分配公平

在个人所得税方面，一是扩大综合课征范围，将资本所得纳入综合所得计税范围，改变资本所得与劳动所得税率差距过大的问题，促进税收公平且提高直接税占比。二是扩大综合计税范围，调整综合所得边际税率，适当降低最高边际税率，提高税收效率。三是完善专项附加扣除政策，当前要建立健全个人所得税网络信息管理平台，着重提高专项扣除征管效率。未来要逐步建立差异化的动态专项附加扣除范围和标准，充分考虑地区差异、阶层差异及物价波动，设定加成扣减系数，更好地发挥个人所得税的收入分配调节功能。当技术条件成熟时，考虑实行以家庭为单位的综合申报。四是优化高端人才个人所得税收优惠政策，增加对高端人才的吸引。五是要适应经济发展新形态，加强对网红直播、网络游戏等新型个人收入的征收监管，防治税源流失。

在财产税方面，关于房产税，一是按照税收法定原则，“立法先行”加快推进房产税立法。二是确定房产税征税对象。征税对象要考虑个人住房的持有数量，区分住宅地产、商业地产和工业地产。三是合理确定计税依据。国际上常用的房产计税依据主要分为价值和房屋面积两类，价值主要分为市场价值、购买价值等。按照市场价值能够准确反映纳税实际财产，有利于税收公平，但市场价格存在波动，难以全面地获取计税依据；按照购买价值便于征收，但容易产生横向不公平；由于公共服务等存在差异，按照面积计税同样不利于税收公平。因此，确定计税依据要充分考虑可操作性、征管成本、准确性、公平性等原则。四是考虑房产的性质、数量、价格科学设定税率，对于拥有多套房产的，宜采用超额累进税率。关于遗产税和赠与税要尽早开征以促进收入分配代际公平，并将两者与社会公益捐赠的税收优惠制度相结合，促进社会慈善事业发展，强化第三次分配在收入分配中的作用。

通过个人所得税和财产税改革，可以提高直接税占比，更好地发挥税收调节收入分配、稳定宏观经济的职能，同时将财产税作为地方税能够缓解地方财政压力，为地方的基本公共服务建设提供稳定的收入来源。

（三）完善转移支付制度，促进基本公共服务均等化

首先，优化转移支付资金配置标准。合理确定转移支付比例，依靠科学的资本计算方法。转移支付资金配置标准要能够真实地反映地区财力基础和基本公共服务水平，建议采用因素法进行计算，充分明确地方财政收支运行，依据实际需求情况进行分配。建立科学的统计数据调查采集系统，为因素法的应用提供技术支撑。其次，优化转移支付结构。逐步提高一般性转移支付，特别是均衡性转移支付的比例，通过一般性转移支付弥补区域财力差距，促进区域基本公共服务均等化；逐步取消税收返还制度，将税收返还资金纳入均衡性转移支付；加大对贫困地区的倾斜力度，改善贫困地区基本公共服务和生活水平，巩固脱贫成果；重视城乡差距，增加农村一般性转移支付比例，整合城乡公共服务均等化专项转移支付项目，增加农村的政府可支配财力，均衡城乡基本公共服务。最后，完善转移支付全流程监管机制。在转移支付资金配置过程中，要坚持预算公开原则，提高转移支付资金的分配透明度。在资金使用过程中强化事中监管，关注资金分配和使用是否合规合法，是否存在挤占挪用现象。强化事后监管，构建科学的绩效评价体系，通过绩效考核落实转移支付资金激励约束机制，对考核结果进行信息披露和信息反馈，接受群众监督。