构建养老保险“第三支柱”的国际经验与中国运筹

张 锐

（广东技术师范大学 管理学院，广东 广州 510260）

面对着日益加剧的人口老龄化趋势，世界各国都在努力寻找与探索养老保险的新模式与新途径，尤其是侧重于建设养老保险“第三支柱”的政策普遍处于不断的叠加与创新之中，以求在有效减少养老金支取给公共财政带来压力的同时，提高退休人口的养老金替代率。参照与对标国际经验，中国也建立起了立体式的社会保障制度体系，但目前整个构架格局既存在总量供给不足的约束，也存在结构性失衡的短板。因此，强化与夯实养老保险“第三支柱”成为了中国改革与完善养老保险制度的重中之重。

一、问题的提出

按照联合国制定的权威标准，当一个国家与地区65岁以上人口占总人口的比例达到7%以上，或60岁以上人口占总人口的比例达到10%以上，那么就意味着其进入了老龄化社会。统计数据显示，2020年全球65岁以上老年人口约有7.2亿人，占总人口的9.3%，预计到2050年65岁以上老年人口将超过15亿人，占总人口的比例将升至16.0%，相当于全球每6个人中就有1个65岁以上的老年人。根据联合国的调查数据，目前日本65岁以上老年人口占总人口的29.1%，相当于每10个人中就有3个65岁以上的老年人，日本由此成为全球人口老龄化最严重的国家，紧跟其后的是意大利和葡萄牙，65岁以上老年人口占总人口的比例分别为23.6%和23.1%。

老年人口的快速上升使世界各国对构建养老保险制度产生了越来越强烈的紧迫感，无论是在内容供给还是惠及群体上，各国养老保险制度在过去二十多年的时间中不断改进与完善，大体上呈现出“三大支柱”共存共进的格局：“第一支柱”是由国家发起设立的公共养老金制度，资金来源为公共财政和公民个人，主要特点是覆盖面广、强制性缴纳和保障最低生活需求；“第二支柱”是雇主计划，由企业和相关员工提供资金缴纳，大多数国家主张自愿选择原则，也有一些国家如日本就带有强制性，主要目的是补充养老生活保障，同时兼顾激励作用；“第三支柱”是商业养老保险安排，完全由家庭或个人自由缴费或购买，也可以采取以房养老的保障形式。

“三大支柱”在世界各国的叫法不尽相同。美国将“第一支柱”称为政府养老金，其中既有联邦政府养老金，也有州和地方政府养老金，覆盖群体除了联邦政府雇员、州和地方政府公务员外，也包括一些企业部门雇员；将“第二支柱”称为私人雇主养老计划；将“第三支柱”则称为养老储蓄计划。英国将“第一支柱”称为国家基本养老金，将“第二支柱”称为职业养老金，将“第三支柱”称为个人养老计划。德国将“第一支柱”称为强制性养老保险计划，包括农民养老保险计划、专业人士养老保险计划和公务员养老保险计划，将“第二支柱”称为职业养老金计划，将“第三支柱”称为个人养老金计划。日本将“第一支柱”称为国民年金，将“第二支柱”称为厚生年金和共济年金，将“第三支柱”称为个人免税储蓄账户与个人定额供款养老金计划。澳大利亚的养老保险制度构成具有自己的特色，除了被称为“第一支柱”的老年退休金计划外，还在此基础上创建了“过度退休政策”，即55岁以上半退休、个人收入达到纳税边际税率15%以上的人群可一边从公积金中提取养老金，一边将部分工资存进公积金账户中，等于除原来缴纳的养老金可以免交个人所得税之外，现在存入公积金账户的部分工资也能享受免税的待遇。澳大利亚政府也正积极推动作为“第二支柱”的超级年金与作为“第三支柱”的个人自愿储蓄计划。

尽管“三大支柱”的叫法各异，但世界各国均体现了国家、雇主和个人共同驱动养老保险制度建设的责任与义务，而且在“三大支柱”的关系上，几乎所有国家都明确规定只有在参加了“第一支柱”缴费的前提下才能享受“第二支柱”和“第三支柱”缴费的税收政策优惠，像日本、德国“第二支柱”的缴费因部分由公共财政承担，如果投保人没有履行“第一支柱”的缴费义务，就会自动失去“第二支柱”的缴费资格以及退休后养老金的领取资格。

作为对养老保险基金管理的一个共同特征是，各国政府除了建立专门机构加强监管外，还在安全性原则的基础上推动养老保险基金的投资与增值，唯一的区别就是投资指向的范围与规定略有差异。如美国联邦政府养老保险基金不得进行市场化投资，除了极少数基于流动性考虑持有现金或存款外，95%以上投资于政府为其量身定做的特种国债，政府对该特种国债的本息全额担保，但有所不同的是，高度市场化则构成了地方政府养老保险基金投资的主要特色倾向，养老保险基金投资于股票市场的份额较大。而在日本，政策允许养老保险基金可较大幅度投资于股票市场，英国和德国则对养老保险金投资股票市场做出了较低限度的规定。

二、主要国家养老保险“第三支柱”的发展状况与经验

（一）“三大支柱”的由来

探本溯源。有关养老保险“三支柱”的提法，历史文献上显示最早是由美国第32任总统富兰克林·罗斯福提出的。1933年罗斯福入主白宫时，经济大萧条风暴正在残酷撕裂着美国经济，企业破产、工人失业、商店倒闭、股市暴跌等危机铺天盖地，大萧条同时导致美国公共财政急剧恶化，原有的职业养老金计划也遭遇冲击，这种情况下，罗斯福开启了以救济、改革和复兴为主要内容的“罗斯福新政”，加强政府对经济的干预，推行赤字财政，全力发展公共事业，而养老保险“三支柱”既是罗斯福发展公共事业的重要组成部分，也是“罗斯福新政”的主要内容，并且罗斯福还通过著名的“炉边谈话”方式向民众推荐这种思想，并最终在1935年写进了美国的《社会保障法》。第二次世界大战后，美国学者将“三支柱”养老保险体系形象描述为“三条腿的板凳”，以代表坚固稳健的意思。

与美国同步，第二次世界大战后全球有六十多个国家先后建立起了社会保障项目和制度，但很长时间都是各自为战，一直到1994年，世界银行才正式提出自己的主张，建议各国政府建立以“三支柱”为主要框架的社会养老保险体系。作为政策主张的延续，世界银行在2005年又提议各国政府设立由非缴费养老金、缴费养老金、个人储蓄账户、自愿性储蓄、非正规保障形式组成的“五支柱”老年收入保障模式，不过这一主张并没有改变“三支柱”模式的本质和内核，最多也是在外延上对“三支柱”结构进行扩张与细化而已。而在“三支柱”的构筑中，各国政府最初都普遍运用公共财政创建“第一支柱”，但随着老年人口的增加与公共财政支出压力的增大，后来又将政策重点转移到“第二支柱”与“第三支柱”的建设上来，尤其是“第三支柱”成为了各国政府夯实整个养老保险体系的最主要着力点。

（二）主要国家养老保险“第三支柱”的发展状况

美国是养老保险“第三支柱”发展最为成熟的国家，相应地，养老金积累规模远高于其他任何一个单一经济体。一方面，联邦政府鼓励各类金融机构面向申请人开设个人退休账户（Individual Retirement Account，简称IRA），个人也可选择由银行或财政部指定的非银行机构进行养老金账户的开户，非银行机构则以受托人或保管人身份行使账户管理权，且该账户中的养老资金可以在进入新的工作单位或退休时进行转移。另一方面，根据税收激励方式的不同，IRA分为传统型与罗斯型两种，前者采取EET（投保资金税收递延至领取阶段征收，投资收益免税）模式，后者采取TEE（缴费阶段征税，投资分红、利息免税）模式，通常年龄低于70.5岁的雇员都有资格参加这两种模式的缴费，不过，TEE模式账户中的资金在59.5岁时可自由取出，但从目前情况看，传统型IRA还是占据绝大多数。不仅如此，美国联邦政府对银行、共同基金公司和保险公司的产品开发与供给不会设置任何政策壁垒，并以“零门槛”方式积极鼓励和支持各类机构开发金融产品，同时IRA持有人也按照完全自愿原则进行各类投资产品的自主选择，根据自身的风险收益偏好，自主、灵活地配置资产；作为监管机构，包括美国证监会、美国劳动部和美国税务局等在内的金融监管部门进行有机联合，以间接方式参与养老金及其商业投资的管理。

由个人免税储蓄账户与个人定额供款养老金计划组成的日本养老保险“第三支柱”，其目标设定人群起初是20岁以上的成年人，后来进一步扩充至19岁以下的年轻人，并且每个人都可以单独设立账户，账户享受减免税支持。“第三支柱”中最值得注意的是日本长期护理保险，这一险种的覆盖对象是日本40岁以上的公民，采取强制缴费方式，由政府拨发公费与参保者个人缴纳共同组成保费，服务范围涵盖健康保险、医疗保险和护理领域。另外，值得注意的还有日本住房反向抵押贷款，即老年人可以用自己名下拥有完整产权意义的房屋或土地作为抵押品，向金融机构申请融资贷款用于养老支出，居住期间每月仅需支付利息，无需偿还本金，一直到贷款人过世后，金融机构作为产权代理人对房屋进行拍卖出售，从中获取贷款本金。

德国“第三支柱”的个人养老金计划包括银行储蓄计划、个人养老保险合同和投资基金储蓄计划三种形式，分别由银行、保险公司和投资基金供给，采取的是自愿型基金积累制形式，但政府提供财政补贴和税收减免。具体来说，德国养老保险“第三支柱”主要由里斯特养老金计划和吕库普养老金计划两大政策主力所驱动，里斯特养老金计划主要针对中低收入者以及子女数量较多的家庭，方案内容主要包括一般的基础补贴、针对家庭设置的子女补贴以及出于鼓励年轻人参保目的而设置的特别补贴和税收优惠，而且目前里斯特养老金成为了德国民众最喜爱的养老金融产品，合同签署量超过了1 100万人次；吕库普养老金计划专门为不符合里斯特养老金资格的个体劳动者所设计，账户享受免税和退税，年满62周岁后就可以领取养老金。与日本一样，德国养老保险“第三支柱”也特别推出了长期护理保险，而且也是由相关政府部门采取强制要求参与的形式，所有适龄劳动人口均需参保，参保费用由雇主、雇员和政府共同分摊，政府每年向该保险划拨的财政资金约占GDP的0.9%—1.0%。

作为个人养老金主要来源的英国养老保险“第三支柱”包含三个主体部分，一是以养老储蓄为主的私人养老金计划，二是以养老投资为主的个人自主投资养老金计划，三是达到国家规定标准的存托养老金计划，单独账户根据养老金供应商提供的是否在英国税务局登记注册享受免税、减税等政策支持。值得注意的是，英国养老保险“第三支柱”近年来出现了与“第二支柱”的融合趋势，即许多职业年金也允许人们以资源补充缴费的形式缴纳一些额外的供款，只是如果由不同的公司提供，这些资源缴费被视为独立于职业年金计划之外的部分。另外，英国法律规定，没有为雇员提供职业年金计划的雇主必须与一家或多家保险公司达成协议，使其雇员能够参加私人养老金计划。

新加坡养老保险“第三支柱”推行中央公积金的个人账户制，该账户分为普通账户、医疗储蓄账户、专门账户和退休账户，政府在账户层面提供税收优惠，个人或雇主的缴费全部存入个人账户。值得注意的是，新加坡政府近年实行的“乐龄健保计划”，该计划是一项面向重度失能老人的保险制度，在不选择退出的情况下，拥有中央公积金的人员在40岁时会自动进入“乐龄健保计划”，而个人中央公积金的医疗储蓄账户则成为了保险缴费的来源，且每年的保费保持不变。制度推出初期，参保者最多可获得累计60个月以及每月300新元的保险金给付，后来又增至每月400新元，相应地，最长累计给付期限也延长至72个月。起初，“乐龄健保计划”由三家保险公司负责管理，从2021年起，政府从三家保险公司手中接管了130万份乐龄健保计划保单。

（三）主要国家养老保险“第三支柱”的经验

从全球主要经济体对养老保险“第三支柱”的建构来看，虽然具体内容各有千秋，但却存在许多的共同点。一方面，除了EET、TEE 模式外，许多国家还针对“第三支柱”账户提供了包括EEE（缴费、投资收益与养老金领取全程实行免税）、TET（投资收益免税，缴费与养老金领取时征税）、ETE（税收延迟到养老金领取时收缴，但对投资收益征税）和ETT（缴费环节免税，对本金与投资收益都征税）等多种税收优惠政策。相比较而言，由于EEE模式的缺点是国家税收损失成本太大，因而只有极少数国家采用，而EET、TEE要优于TET、ETT，由此也被许多国家所配置选用。另一方面，不少国家还针对不同群体实施了差别化的税收优惠安排，如澳大利亚规定工商企业雇主为75岁以下雇员提供的养老金部分、个体工作者自愿储蓄养老金部分在缴费环节实行全部抵税，同时60岁以上的公民提取全部养老金给予免税；德国的吕库普养老金计划分别对单身者与已婚者提供每年2万欧元与4万欧元的最高免税支持；美国的罗斯型IRA在59.5岁以后自由取出时不仅免付所得税，而且全部所得还可留给下一代受益人。

世界各国通过放大投资自由度来提高养老保险基金的收益与增值。除了定期储蓄、公债外，日本个人免税储蓄账户还可以自由委托保险公司或基金公司投资于股票、期权等风险资产，美国的IRA账户资金也可投资于股票、债券、存单、共同基金和年金产品等，而且投资证券资产的比例目前提高到了40%，英国更是给予了个人养老储蓄账户更高的自由度，不仅可以投资股票、债券等，还可以投资于艺术品以及外国期权合同，甚至私募股权、风险投资基金等也在投资选择范围之内。即便是比较保守的德国，法律也将养老保险基金投资于股票的比例放宽到21%—75%，同时投资于房地产、流动资金和套期保值性金融衍生工具的上限也分别提升至30%、49%和30%。特别值得注意的是，在投资产品供给上，目前发达国家都普遍大力推进生命周期基金产品的开发，且该产品被认为是数十年来养老金融市场最成功的创新成果之一，其重点强调的是在个人整体生命周期视角下进行投资资产的配置，契合了全生命周期养老的财富管理理念，由此使得相应资产规模和各国养老金账户持有比例的不断迅猛增长。

正是由于充分的税收优惠政策的刺激，加之投资收益的有利补充，使得养老保险“第三支柱”在许多国家成为了超过“第一支柱”与“第二支柱”的强大板块。根据世界银行建议，要维持退休前的生活水平，养老金替代率应不低于70%；国际劳工组织建议，养老金替代率最低标准为55%。观察发现，美国、英国、加拿大等国家的养老保险“第一支柱”的替代率平均为40%，另外的60%则依靠“第二支柱”和“第三支柱”，而且在替代率上，欧美国家“第二支柱”和“第三支柱”的比例大体相当，由此形成了对基本养老保险真实而充分的补充，使得社会的整体养老金替代率达到了70%—75%的较高水平。

三、中国养老保险“第一支柱”和“第二支柱”分析

一般而言，世界上发达国家进入老龄化社会时人均GDP都达到了10 000美元以上，其中美国为10 645美元，日本为11 579美元，韩国为17 380美元，新加坡为23 356美元。而中国进入老龄化社会的时间是2000 年，人均GDP 仅为946 元。强烈对比的结果清晰地说明中国是“未富先老”的国家，正是如此，中国养老保险制度建设与完善的压力要大于任何一个主要经济体。而参考与借鉴其他国家的经验，中国也建立起了多层次养老保险体系，其中包括以基本养老保险为主的“第一支柱”、以企业年金和职业年金为主的“第二支柱”以及由个人养老储蓄和商业养老保险组成的“第三支柱”。

（一）中国养老保险“第一支柱”分析

基本养老保险作为中国整个养老保险体系中的第一层次正式运行起于1992年，政策的基本指向是，各地以职工基本工资为缴费标准，实施单位缴纳与个人缴纳相结合的方式，前者缴费比例占20%，后者缴费比例占8%，由此共同组成职工基本养老金账户。针对没有单位的临时就业者或自谋职业群体，政策规定可以本人所在地前一年度在岗职工平均工资20%的缴费标准作为参照进行投保，但这部分资金显然不是来自公共财政而是个人。

不过，由于特殊的历史原因，在基本养老保险制度推出前，中国企业职工创造的利润并没有以基金形式进入个人养老金账户，而是以资本的形式运用到了公有制经济或集体经济的投资扩张过程中，也就是说无论是企业还是职工，都没有履行上缴养老金的职责，而大量的员工在退休之后又赶上了养老保障制度的推行，他们必须依规领取属于自己的养老金，而在基本养老金账户完全“空置”状态下，其按期领取的养老金只能由后来参保新人所缴资金来补充，由此构成了中国特有的“现收现付”模式。来自人力资源和社会保障部的统计数据显示，基本养老保险目前覆盖了国内超10亿人口，覆盖率高达90%以上，中国也由此成为了基本养老保险覆盖最为广泛的国家。全国基础养老金最低标准的绝对数额经过连续18年提高后已从制度建立初期的每月55元提高至目前的93元，城乡居民人均养老金水平已提高至每月170元。

短期来看，截至2020年底，全国养老保险基金总收入为4.5万亿元，总体处在收支平衡状态，但必须清醒地认识到，目前推行的“现收现付”模式是建立在这样一种假设基础之上的：新增人口所缴资金超过养老金支出总额。因此，人口赡养比就成为了判断基本养老金支付能力强弱的核心标准。所谓人口赡养比，就是适龄劳动人口数量与老年人口数量的比例，目前中国的比例为2.8∶1，即2.8个劳动人口养活一个老年人口。按照权威预测，由于“婴儿潮”的到来，今后每年中国将有800万—1 000万人进入老年，至2050年前后中国老年人口将增至4.87亿人，占总人口的比例上升到34.9%，届时，中国人口赡养比会下降到4∶3，即每4个劳动人口承担养活3个老年人口的重任，在这种情况下，养老金“现收现付”模式肯定难以为继。值得注意的是，2020年中国基本养老保险基金收入大幅下降，仅为48 712亿元，而基本养老保险基金支出不减反增，达到54 563亿元，养老保险基金首次出现当期结余为负的养老金缺口，缺口额达5 851亿元。按照中国保险行业协会发布的《中国养老金第三支柱研究报告》显示，未来5—10年中国养老金缺口可能高达8万亿—10万亿元。

还有一个问题值得高度关注，尽管目前中国基本养老金总体上处于平衡状态，不会出现支付链条的断裂，但养老金收支的地区间失衡却格外严重。由于人口赡养比的明显差异，其中人口赡养比最低的省份只有1.3∶1，而人口赡养比最高的省份则超过了8∶1，由此形成了不同省份养老金结余的千差万别，也因此决定了相应省份养老金支付能力的强弱不同。公开数据显示，在目前全国养老保险基金总结余量中，广东、北京等东部地区七省份所占的比例约为66.7%，足以维持40—50个月的养老金发放，但同时东北地区的辽宁、黑龙江以及西北地区的甘肃、宁夏等省份则出现养老金当期亏空现象，收不抵支的压力与日俱增。

总体而言，来自人力资源和社会保障部的统计数据显示，2020年全国养老金收不抵支的省份超过10个，预测2022年收不抵支的省份会维持在13—14个。对于那些收不抵支的省份，在政策层面实施了中央财政转移支付措施，且中央面向地方的补助力度还在逐年加大，与此同时还通过划转10%的国有企业股权以满足基本养老金发放需求，划转规模已经达到7万亿元。不仅如此，从2018年7月开始还展开了基本养老保险基金的中央调剂制度，从养老金富余地区拆出部分资金支持部分养老金亏欠地区，而且调剂比例从最初3%起步，今后每年还会逐步提高。只是这种满足短期目标以及“挖东墙补西墙”的方式是否持续值得考量，而且也很容易产生罚优奖劣的逆向淘汰现象。

（二）中国养老保险“第二支柱”分析

再看中国养老保险“第二支柱”的情况。从2003年启动推出，中国企业年金计划已运转递延了18年。人力资源和社会保障部颁布的《企业年金办法》明确，凡是参加了职工基本养老保险的企业及其员工，均适合创建切合自身实际的企业年金制度，由此也可以看出，将是否参与基本养老保险作为企业年金计划构建与实施的基本前提，由此希望能够倒逼企业和员工增强养老保险意识，进而提高基本养老金的支付能力。另外，对于企业员工来说，年金计划也可以视作是除工薪之外的又一笔增量收入，通过它不仅可以提高自身将来的生活水平，同时可提高养老金的预期替代率。

还需明确，企业年金计划对员工来说既可以是一种福利保障制度，也可以视为一种经济激励机制。一般来说，企业年金计划并不同于基本养老金以工资标准按比例上缴，而是依据员工的岗位层次、实际贡献与价值创造来定，因而决定了企业年金计划在所惠员工之间存在差异。对于企业而言，将企业年金纳入薪酬体系之中，在完善内部分配制度的同时，还能起到调动员工积极性与创造性的作用，彰显出奖勤罚懒的效果。更重要的是，按照《企业年金办法》的规定，员工从个人账户获得的企业缴费与投资收益可以随着职工的供职年限进行动态调整，这就等于可以给员工形成持续性激励，有利于增强员工对企业的忠诚度，更有利于企业留住必需的人才进而优化人力资源结构。

不过，企业年金计划运行得其实并不理想。来自人力资源和社会保障部的统计数据显示，所有参加企业年金计划的企业至2020年底共缴年金总额为3.6万亿元，占GDP的比例只有3.6%。另外，总量上虽然参加企业年金计划的企业超过了10万户，但只占全部企业的0.5%，同时参加企业年金计划的员工人数尽管达到了6 950万人，但仅为目前城镇就业人员的15%。特别值得注意的是，企业年金缴纳结果其实与企业运营好坏直接相关，经营好的时期可以正常缴纳，若遇上如新冠病毒侵袭这样不好的时期，企业连基本养老保险的缴纳都成问题，就更不用说企业年金的缴纳，也正是如此，作为“第二支柱”的企业年金已经出现两年的连续零增长，参加企业年金计划的员工人数也在不断下降。

显然，无论是存量规模还是覆盖人群以及动态发展速度，企业年金计划都没有达到政策的预期，同时也反映出中国企业年金计划存在可以期待的扩体空间。作为一项保险制度的创新，企业年金计划的拓展与持续远不可停留在一纸政策或制度的落地层面，而是须依势进行深度与广度的机制创新。一方面，要增强税费的激励效应，可考虑实施双重减税，也就是年金缴费与投资环节均不征税，同时领取环节征缴轻税，如原有规定的50%等，这样就可以运用税收机制激活年金存量与做大增量；对于城市特困家庭与员工，可以引入财政补贴机制予以直接补贴，这样可以将企业低收入员工吸收到企业年金计划队伍中来。另一方面，可借助联盟机制与信用管理机制，牵引与激励企业尤其是中小企业实施企业年金计划，如可以鼓励横向协作与纵向一体化企业组成“企业年金联盟”，实施中央调剂，换言之就是将上下游以及横断面上存在紧密产业关联的企业集拢在一块，形成群带合作力量，通过以大带小、以强扶弱、以先进带后进的方式督促中小企业缴纳年金，让年金成为企业之间的一种互助制度安排。在此基础上，运用信用管理的办法，行业协会与人力资源管理机构合作展开针对企业年金计划的评级活动，对那些积极主动缴纳年金的企业给出优质信用评级，对于不缴、少缴与欠缴年金的企业，给出低档次信用等级，以此刺激企业实施企业年金计划的主动性。

综上所述，与欧美主要国家相比，中国养老保险“第一支柱”和“第二支柱”存在着以下显著特点：账户资金构成中，基本养老保险所占的比例超过70%，企业年金所占的比例不到12%，与此相对应，基本养老金账户承担了超过90%的替代率，企业年金的替代率不到7%。对此，自2015年开始，中国开始了养老保险“第三支柱”的建设步伐，但从绝对数额来看，目前中国商业养老保险余额仅为0.6万亿元，只占中国养老保险体系资产余额的5%左右，覆盖人群只有0.14亿人。形象地判断，目前中国养老保险“第一支柱”是“一支独大”，“第二支柱”则是“一块短板”，而“第三支柱”则还是“一棵幼苗”，并且由于主要倚靠“第一支柱”，目前中国养老金替代率不到45%。

四、中国养老保险“第三支柱”的国内政策拓展

相较于“第一支柱”和“第二支柱”的发展而言，围绕着做大做强“第三支柱”，政策资源所投入的力度不断加大，总体方向是建立以资金账户制为基础，私人自主与自愿参加，公共财政给予税收激励与支持，并采取市场化投资运营与管理的个人养老金制度。目前来看，银行等金融机构提供个人账户的开立服务已经没有任何技术障碍，同时财税支持措施针对不同的计划与产品差别性落地，但个人自愿参加的热情远未调动起来，相应的市场化投资运作效果甚微。

（一）税优健康险

自2015年8月开始，中国31个城市启动实施税优健康险试点，至2017年7月1日起在全国范围内推广。按照《个人税收优惠型商业健康保险暂行办法》，企事业单位员工可以每月购买200元或每年购买2 400元的健康险种，购买费用可以用作当月或当年员工个人所得税的减免额度。严格来说，税优健康险虽是“第三支柱”的组成部分，但作为一个专属健康险产品，适用范围仅限于纳税人，这就等于将老年人排斥在外。因此，短期来看，税优健康险也就算不上是养老保险产品，同时因保费额度太小以及相应的个税减免效应微弱，其总体呈现“叫好不叫座”的尴尬格局，原计划到2025年将市场规模做到超过2万亿元的政策目标可能很难达到。

（二）个人税收递延型商业养老保险

2018年5月1日，国家在上海、福建（含厦门）和苏州工业园区三地开展了为期一年的个人税收递延型商业养老保险的试点工作。按照政策设计，购买个人税收递延型商业养老保险可以每月最多抵扣工资的6%，最高不超过1 000元，每年最高1.2万元，同时计入个人商业养老保险资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税，只在个人领取商业养老金时缴纳其75%的个人所得税，其余25%则免税。截至目前，这项试点已超期两年多的时间，而相关数据显示，截至2020年末，共有23家保险公司参与个人税收递延型商业养老保险试点工作，19家公司出单，累计实现保费收入4.3亿元，参保人数只有4.9万人。

（三）专属商业养老保险

2021年5月，中国银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，宣布自2021年6月1日起，由中国人寿保险公司、中国人民财产保险公司和太平洋人寿保险公司等6家保险公司在浙江（含宁波）和重庆开展专属商业养老保险试点，试点期限暂定一年，主要内容是：支持试点保险公司创新开发投保简便、缴费灵活、收益稳健的专属商业养老保险产品，消费者达到60周岁及以上方可领取养老金，且领取期限不短于10年；鼓励试点保险公司积极探索服务新产业、新业态的从业人员，以满足各种灵活就业人员的养老需求，允许相关企事业单位以适当方式，依法合规为上述人员投保提供缴费支持；在风险有效隔离的前提下，鼓励试点保险公司积极探索将专属商业养老保险业务与养老、照护服务等相衔接，满足差异化养老需求。不同于前两次试点集中于税收优惠的激励，本次试点则是鼓励商业保险公司从产品革新的角度出发，对养老保险“第三支柱”给予充实与强化。

（四）国民养老保险股份有限公司

2021年9月，中国银保监会批准中国保险行业协会关于设立国民养老保险股份有限公司（以下简称国民养老公司）的申请，由17家企业共同出资筹建的国内最大的专业性养老保险公司将在一年之后正式筹建完成落地。资料显示，国民养老公司注册资本为111.5亿元，发起人股东中除了泰康人寿一家保险公司外，主要由非保险金融企业构成，其中最主要的成员是包括工银理财、农银理财、中银理财、建信理财、交银理财和中邮理财等在内的10家银行理财公司，另外还有2家券商系投资公司和4家不同背景的投资公司，可以说国民养老公司是一个多元金融企业的集群方阵。而且正是这一商业化组织展现出的全新面目，极有可能给养老保险“第三支柱”市场赋予别样的支撑能量，主要表现为：

第一，借助鲶鱼效应盘活市场存量和增量。国内传统寿险公司目前通过在旗下设立诸如太平养老、平安养老等专业性养老公司直接涉足商业养老保险业务，同时基金公司、信托公司等金融机构也推出了包括养老目标基金（FOF）等在内的许多养老金融产品，但这些机构或产品目前重点开发“第二支柱”市场，从这个意义上来说，国民养老公司实际有效填补了商业养老保险市场的空白，使得其在推动供给主体扩容的同时，也可加剧商业养老保险市场的竞争，最终的结果也必然倒逼市场参与者在产品与服务上作出改良与升级。另外，银行占绝大多数的股东结构多元化是国民养老公司的重要表征，其对外传递出的信号是未来还会有更多非保险金融企业参与商业养老保险市场的竞争，多路商业力量联袂推动“第三支柱”的发展，整个商业养老保险的市场盘子也会越做越大。

第二，依托资源优势做大市场存量和增量。在国民养老公司的17家出资人中，10家为银行理财公司的股东格局代表着是商业银行以团队的面孔集体为养老保险业务提供增信支持，反映到需求侧层面就是显著增强客户的安全感与信任度。银行本身就具备明显的渠道优势、场景优势和用户优势，不仅客户群体庞大，并且线上业务的推广与普及力度也比保险公司强，而更为重要的是，银行线下还下沉到城市社区，更能贴近用户群体，相比于保险公司通过保险代理人员进行零散地推更容易在客户生成上形成规模聚集效应，凭借以上资源优势，国民养老公司既可引导银行储蓄客户转化为保险客户，也能够在线上线下挖掘更多的增量用户，从而不断巩固与拓展商业养老保险市场的范围与边界。

第三，凭借覆盖效能扩展市场存量和增量。数据显示，在国内目前多达90万亿元的个人储蓄存款中，有67%以上的储蓄皆为一年期以内存款，同时近26万亿元的银行理财产品中一年期以内的产品占80%，二者不仅所得回报率低，更重要的是与养老保险资金的长周期特征不吻合，自然就体现不出产品的养老特征，相反，通过国民养老公司的运作，将养老特征并不显著的短期资金引导到长期限、养老属性强的“第三支柱”产品上，然后通过投资股票、债券和股权等金融权益类产品形成看得见的回报，便可展示出对用户的吸引力与粘连度，进而带动整个商业养老保险市场基础的壮大与形态的扩容。

第四，依靠业务带宽做强市场存量和增量。虽然依规国民养老公司也可以像传统保险公司那样经营基本养老保险、年金业务和健康保险业务等常规业务，但值得注意的是，在目标业务构成上，国民养老公司增加了商业养老计划管理业务与保险兼业代理两大全新项目，后者无疑是在复制商业银行作为保险公司兼业代理的渠道模式，代表着国民养老公司未来也可扮演传统保险公司的兼业代理，而商业养老计划管理业务则覆盖日常生活服务、医疗与康复护理服务、健康管理与促进服务、精神文化服务、临终关怀与殡葬服务等全生命周期，业务带宽的显著延展意味着国民养老公司可以释放出健全的服务技能与功能，商业竞争也更显比较优势，商业养老保险市场的空间也会变得更为广阔与宽泛。

五、做大做强养老保险“第三支柱”的方策

一定意义上而言，中国养老保险“第三支柱”成长的不足也说明其存在着拓展空间，也代表政策层面还有较为丰富的激励与撬动余地。根据中国银保监会、发改委、财政部等13部门联合发布的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，到2025年要力争为参保人积累不低于6万亿元的商业养老保险责任准备金，也就是要在现有基础上驱动商业养老保险规模增长10倍，年均增长达到2倍，为此，需要在税优政策的刺激力度、产品创造的供给力度等多方面加快步伐与精耕细作。

第一，不断完善养老保险“第三支柱”专属账户制。在与个人绑定的前提下，“第三支柱”专属账户随参保人的居住空间以及工作的变换而发生变动，并且该账户实施投资人自我管理，同时在个人养老产品购买上获得税收优惠支持，按照监管标准对投资品种、税收优惠等进行自由选择。作为一种基础设施支持，建立养老保险“第三支柱”专属账户的关键需要所有金融行业建造与配置运转流畅并且统一的个人养老金运管平台，该平台除了及时为投保人提供产品供给与相应服务外，更应该与政务税收信息管理系统相衔接，以满足投保人创建养老保险“第三支柱”专属账户的现实需求与获得税优便利的渠道系统。

第二，加大对商业养老保险产品的税收政策支持强度。一方面，调动与用足EET与TEE两种税优杠杆机制的激励强度，包括针对投保人购买个人税收递延型商业养老保险，其在缴费期间委托投资所产生的投资收益免征个税，同时领取阶段可部分征税，如只征收商业养老金75%的个人所得税，并且为了吸引更多投保人加入进来，形成对商业养老保险的购买力，还可考虑领取阶段的投资收益全部免税，只对本金征缴个税。另一方面，在已经建立与实施个人综合所得税制的基础上，改变“第三支柱”账户年终个税的缴纳单位主体，即以家庭为单位主体替代以个体为单位主体，这样的创新设计既可以支持账户持有人彻底“摆脱”供职单位的身份限制而灵活自由地配置个人税收递延型商业养老保险产品，也能够产生一人购买而带动全家的效果。

第三，畅通“三大支柱”账户机制，在此基础上加快建立总账户制为基础的个人养老金制度。一方面，允许符合相关政策要求的投保人将“第一支柱”中的个人所缴部分转移至“第二支柱”或“第三支柱”，在此基础上进行市场化投资与管理。另一方面，支持离职人员将“第二支柱”账户中归属个人的资金转移到“第三支柱”。对于那些没有建立企业年金计划的企业，支持与鼓励其将年金中对应个人税优部位的部分资金转移到“第一支柱”账户中。畅通后的三大支柱账户封闭运行，既可用于保险人缴费，也可归集投资收益以及缴纳个税等，账户管理人就是参保个人，可在账户存续期内自主选择投资委托人。当然，作为力度更强的政策创新选择与安排，还可考虑发行长期特别国债，所融资金用于做实基本养老金账户的同时，也可以用来对“第三支柱”的财政补贴或贴息支持，同时敦促相关托管机构加强资产端更长期资产的有效配置与管理，以更大程度地激励投保人参与“第三支柱”投保的积极性。

第四，通过竞争机制激活供给侧产品多元化潜能。全面地分析，目前“第三支柱”在产品层面既存在供给不足且与需求错位的短板，同时产品结构雷同、形式类型单一，差异化特色欠缺，性价比高的品种更是乏善可陈，由此也必然导致整个商业养老保险产品体量规模难以提升，并出现许多产品叫好不叫座的结果。提升投保人对“第三支柱”的认可度，增强相关产品的商业覆盖面，必须突出长期性、安全性和领取约束性的养老金融产品优势地位，将保险产品作为中国养老保险“第三支柱”发展初期的产品主体，支持保险业先行先试养老保险“第三支柱”并进行深化和扩大推广，同时鼓励商业银行、基金公司等各类金融机构积极参与养老金融产品提供，组成丰富的养老金融产品池，并基于相关标准，各类机构对纳入产品池中的产品进行信用背书，金融产品池中的产品实行动态调整，不断进行更新迭代。

第五，强化基础设施服务的配置与供给。作为一种最基本性的技术工作，政策层面需对商业养老保险统计指标的主要内涵、统计标准做出清晰界定，同时规范与完善对行业经验生命表、疾病发生率表等重要数据资源的统计运作，在此基础上建立起与国际商业养老保险相统一的标准与制度规范。另外，作为必要的人力资源配给，政策层面有必要对投保人所在单位建立与提供商业养老保险服务做出明确硬性规定，如由用人单位指定专人履行员工加入“第三支柱”的手续办理、个人缴费与税收征缴等。此外，在中国人民银行主导下政府多部门联合建立统一的“第三支柱”公共服务平台，平台不仅可提供自由选择的丰富养老保险产品，以满足不同群体的需求，也可以对账户内所有的交费、交易和投资信息进行备份，还能作为业务接口提供财税收优惠服务供给，且便于对金融产品和金融服务展开监管，以防范潜在的金融风险。

六、小结与展望

扫描中国宽宏的改革方阵不难清晰发现，没有哪一项改革能够像社会养老保险改革那样影响面如此之广泛，也没有任何一项改革产品能够像养老保险产品那样能够令普通百姓整齐划一地牵肠挂肚，由此决定了改革的制度设计以及实际运转不能不充分考虑民愿民意。当然，在养老保险制度创新中，由于政府公共财政成为不可或缺的重要供给力量，具体的机制安排还需在公共诉求与公众意志之间尽可能地协调与平衡。更值得注意的是，大凡任何一个国家执政者，都会秉持民众福利最大化原则展开与推进养老保险的政策安排，因而在不同国家与不同经济体之间，无疑存在着养老保险改革共识与经验的借鉴之处，并且充分吸收他国有益范式与成果，也能尽可降低改革的试错成本与缩短成功周期，不同于其他方面的改革可以慢慢来，关联每个公民的养老保险改革绝对不能怠慢与失速。除此之外，还要强调的是，养老金改革是一个纷繁复杂的系统工程，任何单项举措都不可孤军深入，而必须集结整体性的协同能量；对于民众而言，应当彻底转换观念思维，放弃完全依靠国家保障旧理念的同时，在量力而行的前提下，更多地运用自身财务基础扎建其能够强化自我保障能力的“第三支柱”保险屏障，对此，无论官方宣传层面，还是商业机构服务层面，必要的政策辅导教育以及投资管理技巧引导都须及时跟上。