基于平台经济特性的监管策略分析

陈爱贞 李欣儒

平台经济不仅已经渗透到经济生活的各个方面，也在全面影响和冲击着传统产业。近年来，平台经济垄断、损害消费者权益、安全等问题愈发突出，面临监管难题。平台经济内生于传统经济，但其特定的要素特性、技术特性、市场结构等，使得其市场扩张和市场竞争等行为不同于传统经济。为此，亟需基于其发展特性来思考合适的监管策略。

一、平台经济的发展特性

平台经济是平台企业以数据采集和传输系统、发达的算力和功能强大的数据处理算法为基础，为产品和服务的跨地区和跨品类交易提供一般性的数字场所，以及提供全球化数字社交的媒介设施等，从而促进社会生产与再生产过程顺利进行；同时，通过跨时空跨国界跨部门地集成生产、分配、交换与消费活动的信息，不断催生出新商业模式或新业态。平台经济中，平台企业借助新信息技术，对传统经济的各行业运行的生态体系进行重构，一方面通过重新组织、协调、配置传统经济的资源要素提升生产效率，另一方面通过形成、极大利用新的生产要素——大数据的潜在生产力为传统经济带来新的发展动力。因此，平台经济的发展依托于传统经济，但又通过引入新的生产要素与运行机制而重塑传统产业，带来新的发展机会和不确定性。平台经济的监管难题与其发展特性有直接的关系。

（一）平台经济对传统经济有较强支配力

在传统经济的生产、分配、交换与消费环节，发展出了不同类型的平台，如生产领域的工业物联网平台，流通领域的电子商务交易平台、物流平台，金融服务领域的货币支付平台，交换、消费领域的搜索引擎平台、社交平台等，这些平台不但极大地便利了信息传递，减少市场信息不对称，而且还能利用大数据形成新的定价机制和交易保障机制，引导甚至决定产品及信息生产与交换的走向，改变不少传统产品和服务的性质。由此，平台经济的发展，在促进传统产业发展的同时，也增强了平台企业对传统经济的生产、分配、交换与消费环节的主导与支配。

（二）平台经济对传统产业的影响不确定

虽然平台企业通常并不直接参与物质资料生产过程，而是需要依赖传统经济的企业来完成价值增殖的循环，但控制了生产与交换所必需的数字化基础设施和数据潜在生产力的平台企业，一方面会利用其提供各层面规则和交易场所的优势地位，与不断衍生发展出的提供基础算力和数据存储的、提供各类型开发工具的和提供实际应用软件的各类平台企业及各种投资方，建立起技术层面和股权层面相互依赖的紧密关系；另一方面吸引不同领域的更多企业与这些平台企业形成各种经济联系，从而在推动传统产业数字化和数字产业化的过程中，使传统经济中原来建立的基于产业链供应链的科层结构逐渐被网络式的动态的嵌套型层级结构所淹没，导致传统经济的企业间的生产关系和生产方式发生改变，这给传统产业带来新的发展机会的同时也带来了不确定性。

（三）市场扩张动机强

传统经济是以资本、劳动、土地“萨伊三要素”为主要投入品，基于流程进行资源配置。由于这些资源的稀缺性，传统企业一般会把资源集中于特定环节，着力于在特定市场形成一定的市场势力，以扩大市场份额来提升市场竞争力。平台企业是基于新信息技术以大数据为主要资源要素，具有无形信息服务产品可以无限复制和基于一次的数据搜集和分析就可以实现无数次跨时空、跨国界和跨部门零成本使用的特征，数据的这种潜在使用价值或潜在生产力决定了非生产性平台可触及社会经济各领域，因此具有极强的跨界延伸、经营的动机，以增强跨区域、跨行业的溢出效应和网络效应来获取更多利润。

（四）具有内在驱动的垄断倾向

由于传统经济中多数产品间和区域间的市场边界比较清晰，在特定市场中占据较大市场份额的企业往往需要支付额外的成本，也能拥有一定的垄断地位和垄断势力，因此，获取垄断利润往往是传统企业占据垄断地位的主要驱动力。平台的虚拟性、网络外部性和开放共享性既能吸引大量供给者接入平台，又能同时整合大众消费者和个性化、小批量商品需求者，进而由供给方的集聚效应和需求方的市场规模效应带来“滚雪球”般的“互吸效应”，进而增强价格优势、品牌效应等，使得平台企业具有极强的头部效应。可以说，平台企业的天然垄断倾向是基于技术特性的内在驱动。

（五）特定市场结构下市场势力较大但垄断行为受限

一般来说，传统企业的垄断行为是主要利用市场势力，对消费者提高价格、对竞争者实施排斥性的反竞争行为。在传统经济的特定产品或特定区域一旦形成了寡头垄断市场结构，随着反垄断与管制法规趋严，寡头企业间通过串谋来抬高产品价格的难度增大；随着产品市场竞争国际化，寡头企业通过抬高进入壁垒、掠夺性定价来排斥潜在竞争者的能力下降。平台经济中的垄断行为，平台企业一方面可能利用其头部企业地位，对其他平台企业构筑进入壁垒，另一方面可能借助平台管理者和仲裁者双重身份对供给者（非平台企业）实施有选择性的开放；此外，还有平台经济中的供给者（非平台企业）可能利用大数据优势，对消费者进行价格歧视、降低产品或服务的性价比。可以说，相比于传统经济的单边市场，平台经济的双边或多边市场结构所带来的交叉网络外部性和需求互补性，一定程度上限制了平台企业利用市场势力进行垄断定价的能力，但由于平台数据价值化，使得非生产性平台更受资本青睐，金融资本与技术资本对相关平台的控制可能增强平台企业的垄断势力。

（六）并购可能带来较强的垄断效应

一般来说，当一个企业被另一个大企业并购后，其同业内的竞争对手也被并购的可能性增大，在传统经济中这会增大其同业内的竞争对手的市场价值，从而吸引风险投资或者创投基金等资本，并由于并购价格足以补偿创新成本而激励其创新；而在平台经济中这会驱使“被并购的可能性增大”的平台的用户提前转换平台，增大了该平台“价值归零”的风险。一些研究对巨头数字平台（脸书和谷歌）对新平台的并购分析发现，这会在相关领域创造一个“杀戮地带”（kill zone），现存平台并购新平台后，与被并购的新平台类似的其他平台所能获得的风险融资大幅下降，从而使得其市场份额和并购价格急剧下降，这意味着一些平台企业可以通过并购实现“赢者通吃”。

二、对平台经济的监管建议

当前，全球范围内正掀起一股对巨型平台企业的反垄断与监管浪潮。2020年中央经济工作会议把强化反垄断作为2021年经济工作的重要任务之一。2022年十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国反垄断法》的决定，新修订的反垄断法指出，要进一步明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则。实际上，对平台经济的监管，除了涉及垄断问题外，还有安全问题、全球竞争问题等，而且垄断行为并不仅仅来自平台企业，平台经济内的非平台企业也可能实施损害消费者权益的反竞争行为。

（一）对平台经济的监管目标是促进创新发展而不是收紧管住

作为创新创业“主战场”的平台经济，企业发展初期往往规模小、风险高、利润低甚至长期亏损，但一旦跨过用户“临界点”就将步入正反馈阶段，并在大数据和技术特性的内在驱动下呈现指数级增长态势。需要看到的是，就规模而言，与世界数字经济大国、强国相比，我国数字经济规模还有较大发展空间，当前我国数字经济市场集中于民生领域，生产性平台如工业物联网发展较为滞后。尤其在贸易快速发展的背景下，更要借助平台经济发展推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进。因此，基于我国发展现状，不能盲目学习他国反垄断经验，也不能以个别领域少数平台巨头的发展问题来类推整个平台经济，监管的目标应该是在保护市场公平竞争和维护消费者利益的基础上，促进数字经济和我国产业创新发展。

（二）根据不同平台的问题进行分类监管

实际上，我国大部分平台行业的竞争比较激烈，如物流、在线教育、金融科技、数字媒体、本地生活等领域的平台数量都超过20家，这些平台企业在特定区域还面临线下企业的竞争。可以说，数据独占和算法垄断是平台企业的优势所在，也是其垄断地位的重要来源，近年来，英国和欧盟都开始强调数据可携带性，推动数据可携带性、数据互操作性、数据开放性，已经成为各国着力解决数据垄断问题的重要措施；增强平台算法的透明性，强化算法应用的可验证、可解释、可追责，也已经成为各国治理平台算法的重要举措。为此，“数据滥用”应该成为监管的重点。具体来看，不同的市场领域平台经济存在的问题并不一样，有的是垄断问题，有的是资本无序扩张问题，有的是不正当竞争问题，有的是隐私泄露问题，有的是安全问题，需要对不同平台领域进行有效评估，根据不同平台性质和不同问题进行分类监管。相比于欧美等国家，我国有较多的行业管制，可用的监管措施比较多。

（三）从国际竞争角度考虑平台巨头的反垄断规制

2021年2月7日发布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》明确了，评估平台经济领域经营者集中的竞争影响和认定或者推定经营者具有市场支配地位的考量因素。这除了需要考虑平台企业的天然垄断倾向是基于技术特性的内生驱动，还需要从国际竞争角度来考虑平台巨头的反垄断。从发达国家的平台企业发展历程来看，美国相对宽松的管制环境，培育了大量有极强国际竞争力的跨国平台巨头；而市场规模相当的欧盟由于过于严格的管制，限制了平台经济的发展。近年来，欧美国家对平台巨头的反垄断管制趋严，主要针对其垄断行为与可能削弱竞争对手创新的并购行为，而不是针对其垄断地位。技术创新驱动平台经济快速发展的同时，平台企业国际竞争也日趋激烈，一些平台企业的垄断行为到底是否有利于竞争与创新和不利于社会福利，变得更为复杂，需要基于全球竞争视角来判定。

（四）对平台企业的并购管制需要考虑平台的异质性

技术创新突飞猛进与大数据趋于零的边际成本驱动下的跨界发展，是互联网领域并购行为增多的主要原因，2020年10月美国国会发布的《数字市场的竞争调查》和2021年1月14日德国联邦议院通过的《反对限制竞争法》数字化法案，都强调了平台企业的并购监管。进一步分析发现，欧美国家近年来对平台企业的反垄断主要涉及高技术领域，反垄断考量的不是市场结构而是并购对竞争对手及其创新的影响。平台企业并购的影响，除了垄断负效应还有网络正效应，而不同的平台特性（行业、市场规模、消费者对多平台的偏好、消费者数量比供给者数量的差异等）会影响平台企业并购的影响效应。