欧盟碳边境调节机制的影响及对策研究

周禛 张厚明

多年来，欧盟探索各项降碳措施拟达到让生产国实质性承担减排义务的目的，促使世界各国更加积极地提出应对气候变化的目标。在此背景下，欧盟提出的碳边境调节机制成为中欧气候和贸易合作的热点议题。碳边境调节机制作为一种区别于关税的贸易调整制度，已经逐步演化为政治经济手段，实质上是一种新型贸易壁垒[1]。欧盟是我国第二大贸易伙伴，我国碳密集产业将在欧盟市场遭遇一定程度的挤压。我国在谴责欧盟违反WTO规则的同时，也应更加积极主动地深度参与全球绿色低碳治理，完善国内政策体系，加快国内碳市场建设，力争减小碳边境调节机制对我国经济的不利影响。

一、欧盟碳边境调节机制的主要背景

碳边境调节机制是指某一国家或地区为避免碳泄漏和保护本国或地区企业竞争力，对来自其他国家、地区的产品所施加的与其碳排放相关的调节措施。碳边境调节机制下进口商需以碳差价（碳交易机制下碳价格与生产商在原产国已经支付的碳价格之差）为基准为进口商品负担碳费。欧盟有关碳关税的提议由来已久，但由于贸易伙伴国反对、国际组织规则限制、操作层面存在难度等原因一直未能正式实施。

近年来，世界经济走向低迷，欧盟面临巨大的财政压力和碳减排压力，因此着力推动碳边境调节机制的实施。2019年底，欧盟在《欧洲绿色新政》中将碳边境调节机制作为欧盟实现碳中和目标的关键政策，提出先对部分行业采取措施，再逐渐向其他行业扩展，主要目的是避免由于各国气候雄心不同引起的碳泄漏问题；2021年3月，欧洲议会通过了设立碳边境调节机制的决议，尽管该决议不具有强制性法律效力，但这是碳边境调节机制迈入立法程序的重要一步；2021年7月，欧盟委员会发布立法议案，明确了碳边境调节机制的覆盖范围、具体模式、进口商品隐含碳排放量的计算标准等内容，议案中将水泥、钢铁、电力、铝和化肥作为首批纳入的行业，并设置了2023年开始的三年过渡期；2021年11月，欧洲议会国际贸易委员会公开了该议案的修正意见稿，与之前一版相比，过渡期条款结束日期与征费条款的生效日期均被提前一年；2022年3月，欧洲理事会通过了碳边境调节机制方案，又向立法推进了重要一步。若后续欧洲议会顺利通过该方案，欧盟碳边境调节机制将完成立法并正式实施。

欧盟的碳边境调节机制是一种单边贸易措施，虽然欧盟坚称该措施的目的是为了防止碳泄漏，但其与世界贸易组织规则存在冲突，也难以遵循共同但有区别责任原则，对正在进行的《巴黎协定》下市场化减排机制的实施也是一种干扰，因此其合法性常受到质疑[2]。在此情况下，欧盟仍然加速推动碳边境调节机制的实施，主要有三大意图：一是规避《巴黎协定》履约要求，维护自身利益。欧盟认为现有气候约定导致其相较于其它经济体不再具有成本竞争优势，同时增加了欧盟外的碳泄漏风险，推行碳边境调节机制可降低欧盟国家在国际贸易中遭受的“不公平”竞争[3]。二是刺激本国经济复苏和产业升级。碳边境调节机制不仅能够通过新增税源缓解欧盟国家财政紧张，还能立竿见影地减少碳排放密集型产品进口，鼓励本国企业低碳技术创新，依托新技术、新能源和绿色基础设施投资带动经济增长。三是以责任名义构筑贸易壁垒。碳边境调节机制借对碳减排不力的发展中国家进行责任监督之名，行贸易保护主义之实。

二、欧盟碳边境调节机制的制度安排与各方立场

目前，欧盟拟实施的碳边境调节机制的碳费征收对象主要为进口国的高碳排放产品，已初步明确覆盖范围、排除机制、核算体系、实施步骤等要素。

（一）覆盖范围

欧洲议会最早建议将碳费征收范围覆盖适用于欧盟排放交易机制（EU-ETS）的所有产品，但2021年7月公布的提案中范围大幅缩小，仅涵盖水泥、电力、化肥、钢铁和铝五个行业，其排放总量约占欧盟总排放量的40%。未来碳费征收范围存在变数，不排除扩大至所有进口中间产品和最终产品的可能。

（二）排除机制

欧盟碳边境调节机制提出了较为严格的豁免条件，只对充分融入EU-ETS的非欧盟国家，或与欧盟建立了碳市场挂钩的国家进行一定的豁免。目前冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士和5个欧盟海外领地已确定被豁免，而最不发达国家和小岛屿发展中国家未被给予特殊待遇[4]。未来豁免国家名单将进行动态调整，或成为欧盟与其他国家博弈筹码。

（三）核算体系

欧盟碳边境调节机制覆盖产品的碳费等于该产品的隐含碳排放量乘以出口国与欧盟之间的碳差价。提案的立法说明中明确欧盟碳边境调节机制将最终覆盖二氧化碳的直接排放和间接排放，现阶段仅对直接排放收费，对间接排放暂不收费但需报告排放量。未来有可能将间接排放纳入欧盟碳边境调节机制的碳费征收范围。

（四）实施步骤

欧盟碳边境调节机制将分两阶段实施：2023年至2025年为三年过渡期，碳边境调节机制覆盖产品的进口商需要向相应的欧盟成员国主管部门提出申请，获得“授权申报人”的身份。在过渡期内，申报人仅按年提交碳排放报告；2026年正式实施后，进口商需要根据其进口产品的碳排放量购买相应数量的碳边境调节证书。

（五）各方立场

欧盟积极推进碳边境调解机制的实施引起了各方的重视。WTO对碳边境调节机制的态度较为模糊，建议在实施碳边境调节机制的目的、对他国的影响、实际效果及其他替代方案等方面进一步评估；俄罗斯、委内瑞拉、土耳其、智利、南非等国家在格拉斯哥气候大会上明确反对实施碳边境调节机制等单边措施；印度、新加坡等国家态度尚不明确[5]。

三、欧盟碳边境调节机制影响与预判

在全球碳达峰、碳中和的背景下，欧盟碳边境调节机制作为一种新型碳减排手段，将推动加速全球碳减排和贸易结构调整，开启新一轮绿色产业竞争。2021年，欧盟是我国第二大贸易伙伴，我对欧出口排名靠前的工业品品类主要集中在机械设备、纺织服装、杂项制品、化工制品、贱金属及制品等。虽然现阶段方案中欧盟碳边境调节机制覆盖的产业范围与我主要对欧出口产业重叠较少，短期对我国出口贸易和产业发展影响有限，但考虑到未来或扩大碳边境调节机制的覆盖范围，同时我国较欧盟的低碳技术存在一定差距，碳市场尚处于起步阶段，且西方国家跟进效仿联合冲击我制造业的压力较大，因此其长期影响不容小觑。

（一）钢铁、铝材及其下游行业产品价格优势受挤压

按照欧盟碳边境调解机制方案覆盖产品统计，我国对欧出口主要集中在钢铁产品和铝产品。虽然近年来钢材产品受欧盟反倾销制裁影响，对欧出口总量有一定减少，但仍维持在较大规模。另外，我国向欧盟出口较多的机械产品、交通运输设备等是钢材和铝材的延伸品，一旦碳边境调节机制覆盖相关产业，将大幅增加相关产品出口成本，使其在欧盟市场的竞争力大幅受损，部分企业可能因不具备价格竞争优势而失去市场份额，甚至退出欧洲市场。

（二）对欧出口不确定性风险逐步增加

按照当前我国对欧出口的钢铁、水泥、化肥和铝产品贸易额统计，相关产品占我国对欧出口总额比重较小（不足2%），现阶段方案对我国出口欧盟贸易额影响有限。但由于欧盟碳边境调节机制预留了两方面的政策空间，我国将面临较大的对欧出口不确定性风险：一是覆盖行业范围将可能扩大至欧盟碳市场覆盖的全部行业，将涉及我国对欧出口主要产品；二是进口产品隐含碳排放量的核算范围可能进一步扩大，若将电力等间接排放纳入，将对我国以火力发电为主的产业造成较大冲击。可见，碳边境调节机制将大幅度挤压我国相关企业出口空间、增加我国出口产品成本，影响我国企业开拓国际市场。

（三）碳价不对等导致我国碳交易市场持续大幅波动

碳边境调节机制是建立在碳交易市场基础上的调控措施，其价格形成机制与碳交易市场挂钩。2021年7月，我国碳交易市场正式启动，覆盖范围包括2000余家电力碳排企业，但尚没有把钢铁、水泥等高碳行业纳入交易系统。与此同时，我国与欧盟碳市场交易价格和价格形成机制之间存在不对等。根据上海环境能源交易所数据显示，我国碳交易市场启动以来，截至2022年10月末累计成交量达1.96亿吨，平均成交价人民币58元/吨，而相同时间段的欧盟碳排放配额结算价平均为68欧元/吨，在碳价水平相差较大的背景下，向欧盟出口商在国内缴纳碳减排成本后，企业仍然需要通过购买碳边境调节机制证书完成国际贸易，最终会通过负反馈影响我国的碳交易市场价格，造成我国碳交易市场的持续大幅波动。

（四）开启新一轮绿色产业和低碳技术竞争

碳边境调整机制作为欧盟政策工具箱中的重要举措，体现了欧盟通过发展绿色经济克服后疫情时代经济危机的决心。在各国相继提出碳达峰、碳中和的背景下，未来碳要素将成为影响国际贸易竞争优势的重要因素，低碳技术和商品将成为一国国际贸易的核心竞争力。可以预见，各国将围绕绿色低碳开启新一轮的产业和技术竞争，抢先布局低碳基础设施、新能源交通运输、新型储能供能装备、绿色建筑等产业，推动技术革新和产业升级。若西方国家就欧盟碳边境调节机制达成一致并跟进效仿，我制造业绿色低碳转型将承受较大压力。

四、对策建议

（一）深度参与全球低碳治理，加强与欧盟双边的磋商协调

一方面，继续推动WTO框架下的国际碳交易机制谈判，促进各国和地区在平等协商基础上进行能力建设合作。加大在规则协调、争端解决、支持性机制等方面沟通，并建立信息通报等不同形式的制度化沟通渠道，以推进机制间对话，使互补型机制在执行层面相互扶持，提高国际碳交易机制间的协同程度。争取在全球范围内推行更利于我国的“消费地”认定标准。另一方面，加强与欧盟双边谈判。探索我国与欧盟的碳市场挂钩模式，推动建立碳排放双方互认机制，争取一定程度的豁免权限。需要注意的是，欧盟推进碳边境调节机制，其规则必然有利于欧盟，难以考虑我国等发展中国家权益，我国在与欧盟辩论、对话具体实施规则的过程中容易陷入欧盟引导的话题设置和对话逻辑。因此，我国应主动引导话题设置，考虑跳出气候治理领域寻找贸易平衡点。例如，重启中欧投资协定谈判，中欧贸易协定谈判，推动建立更优惠的投资和贸易协议，在一定程度上抵消碳边境调节机制的不利影响。

（二）推进全国碳排放权交易市场建设

碳交易市场是推动实现最低成本减排的有效工具，在全国碳市场建设中，坚持充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立兼具国际性、灵活性和有效性的碳定价机制，探索研究中欧碳市场链接方案。根据碳边境调节机制规则调整完善我国碳定价体系，避免因间接碳排放成本无法精准核算等问题导致企业出口被双重收费。同时，加快完善国内碳排放交易相关立法和政策体系，确定减排总量配额分配交易规则、市场调节机制、监管体系和履约惩戒制度等事项，加速推动将钢铁、电解铝、石化、化工等行业纳入全国碳排放交易市场，进一步优化完善碳排放核算体系，建立各行业碳排放数据核查信息库。强化政府对碳交易及相关活动的全流程监管，为全国碳市场顺利运行保驾护航。构建以全国碳市场为核心、试点碳市场和温室气体自愿减排交易市场为补充的多层次碳排放交易体系，降低企业进入碳市场交易门槛。建设碳交易机制的基础设施和第三方机构，加强人才培养和人员培训，通过专业的第三方机构为企业提供碳排放统计与核算支持，提高我国企业应对碳边境调解机制的能力。

（三）发掘国际低碳科技创新合作新机遇

为应对新一轮绿色产业和低碳技术竞争，我应加强低碳技术国际合作，以“一带一路”倡议为契机，深化与沿线国家和地区在电力、交通、建筑、化工等产业的减碳技术合作，在核能、太阳能、风能、生物质能等可再生能源领域的无碳技术合作，以及在生物固碳、碳捕集利用与封存等负碳技术合作，充分发挥低碳技术的根本支撑作用。另外，可结合我国“双碳”目标，加快产业与能源结构转型，依托新一代信息技术、新能源、新材料，布局绿色基建、智慧能源、智能交通、新型储能供能装备、大型环保及资源综合利用装备等战略新兴产业。明确减排行业，分解减排目标，采取渐进式减排措施，以目标为导向制定产业调整政策，将减少碳排放的源头治理和增加碳吸收的末端治理相结合。通过大数据、互联网、人工智能与制造业的深度融合，提高对碳排放和碳成本的评估和核算，加强精准控碳。同时，加大培养绿色低碳场景，引导国内绿色产品消费升级。

（四）加大财税金融支持力度

首先，继续推动降低制造业增值税税率和企业所得税税率，为工业绿色化转型发展提供稳健宽松的政策环境。其次，加大绿色产品政府采购力度，探索构建绿色制造产品政府采购目录，将设计、生产、使用、回收等全周期绿色要求嵌入绿色认证体系。再次，加大金融支持工业绿色发展力度，建立完善支持工业绿色发展的专项财税金融政策，从而缓解绿色新兴产业融资难的困境，给予绿色产业发展积极鼓励。在深入一线探索调研的基础上完善绿色金融标准和转型金融标准体系，建立工业绿色发展指导目录和项目库，明确绿色投资方向，精准、有效地为绿色低碳项目融资提供资金保障。

■ 苍翠欲滴 张涵/摄