保证金制度对施工企业的影响及对策建议

●罗婉丽

一、引言

建筑工程项目普遍有着投资金额大、建设周期长的特点，且较易受自然环境等因素的影响，因此风险较大。 各建设参与方为降低或规避风险，保证金制度的产生和实施则发挥了重大的作用。 工程保证金不仅仅是一种经济工具，更是一种行政手段，能够监督工程相关方对合同的自觉履行，保障建筑市场参与主体的诚信度， 提高行为规范性。 但随着建筑市场竞争加剧，出现了垫资施工愈演愈烈、工程款长期拖欠等现象， 致使施工企业资金压力陡增，经营未有预期顺利。

为切实减轻企业负担，进一步激活建筑市场活力，政府各级行政主管部门积极贯彻落实各项法律法规要求。为推进工程担保， 结合2013 年5 月起实施的《工程建设项目施工招投标办法》，中华人民共和国住房和城乡建设部于2018 年7 月发布 《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见 （征求意见稿）》（以下简称“指导意见”），指导意见细化了保证金使用、收取和返还的相关细则。但从现阶段工程项目建设过程来看，在保证金管理上还存在着保证金种类繁多、缴纳方式不统一、缴纳额度不一致、监督管理模式需更新、电子化管理不完善等问题，这些都导致施工企业在保证金方面承担过大压力，对建筑市场发展造成消极影响。

二、建工领域保证金制度实施现状

保证金制度的实施对建工领域的发展有着积极的推动作用。随着工程建设市场的发展， 保证金制度也不断发展，种类逐步增加，涉及到工程建设过程中的各个环节。归纳目前施工企业主要的保证金种类有：

（一）企业注册保证金

施工企业在公司所在地之外的地区注册，则首先需要缴纳企业注册保证金。企业注册保证金是当地政府为了确保对企业的有效约束，防止施工企业在当地不遵守法律法规，而提高的入驻门槛。企业缴纳注册保证金后才可在当地承接建筑工程项目。地方政府一般按照施工企业的资质等级结合当地实际情况，收取不同标准的保证金，金额普遍在50 万至100 万之间， 部分地区可能达到150 万。注册保证金在施工企业结清所有业务并退出当地市场后予以退还。

（二）工程投标保证金

工程投标保证金是在投标前，由投标方缴纳给招标方的费用。 在投标阶段，招标方为了防止投标方中标后出现失信行为导致给招标方带来损失，在招标文件中会明确投标保证金，以尽量降低此风险的可能性。一般金额应低于投标总价的百分之二， 上限为八十万元。若投标方中标，保证金在三至六个月内退还；若未中标，一个月退还。 但在实际操作中，较多工程的投标保证金都超过了八十万，且中标后不是归还给投标方， 而是转为履约保证金。

（三）履约保证金

履约保证金由工程发包人在开工前向工程承包人收取， 用以确保承包人在合同生效期间履行合同相关规定， 本质是承包人的履约担保，避免发包人遭受经济损失。 履约保证金数额通常为合同金额的5%—10%，竣工后予以退还。 但现阶段存在的主要问题是回收期较长，有拖欠现象，一般为3—5 年甚至更久，有的或直接转为质量保证金。

（四）工程质量保证金

工程质量保证金由工程承包方在工程竣工后缴纳给发包方。 该保证金在建设工程承包合同中明确约定， 具体金额由承包人和发包方即建设单位共同商议确定， 一般按工程价款结算总额的3%—5%收取。 当工程交付使用后，在保修时间内，工程质量保证金从应付的建设工程款中扣除既定的比例， 用于修补工程的质量问题。退还时间一般是土建满1年、安装满2 年、房屋满5 年。 但实际中存在不少建设单位缓退甚至不退还的问题。

（五）农民工工资保证金

农民工讨薪现象屡见不鲜， 为维护建工领域农民工获得劳动报酬的合法权益， 预防施工单位拖欠其工资， 督促施工单位按时足额支付其报酬，根据2006 年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，各地出台了相关政策，包括农民工工资保证金。 关于该类保证金，各地规定不同，一般为合同价款的1%—3%，由施工单位按照要求在指定银行专户中预存。

（六）安全生产保证金

安全生产保证金是为了保证施工企业的安全生产，各地贯彻2021 年新修订并实施的《中华人民共和国安全生产法》 以及2003 年发布2004 年起实施的《建设工程安全生产管理条例》，对施工企业收取的资金，数额一般为合同价的1%。

（七）工期保证金

为了保证施工单位能按照合同要求的时间完成工程项目，预防拖期的风险，在工程中标后， 施工单位与建设单位签订合同时约定的由施工单位缴纳给建设单位的保证金。 通常为合同价的5%左右，或按照应付工程款的1%—5%截留。若施工单位在合同要求的期限内完工，则保证金退还；若未完成，则作为对施工单位的罚金予以没收。

（八）优质工程保证金

优质工程保证金是施工单位在签订合同时缴纳， 一般由地方政府和建设单位确定金额。 地方政府、建设单位为保证或加强施工企业的工程项目质量， 会对项目明确设置工程创优目标，如果完工时施工单位达到该目标，保证金则退还； 未达到创优目标， 则予以没收。

（九）其他保证金

除了上述较为普遍的保证金种类， 有的地方或者项目还设有廉政保证金、 复垦保证金、劳动统筹保证金、诚信保证金、承兑汇票保证金等， 金额由当地政府或者建设单位按照一定标准设立。

现阶段的主要现象是， 施工企业需要缴纳的各类保证金种类多、 总资金量大且回收周期长，影响了施工企业整体的资金运作。 以A 公司为例，20xx 年公司在市场经营过程中缴纳各类保证金情况如下表：

由表1 可知，A 公司20xx 年缴纳各类保证金合计33586 万元， 而其当年末流动资金为34.59 亿元， 保证金占流动资金的比例为9.71%。 在投标、建设等阶段缴纳不少保证金后，很多企业为了维持正常的生产及投资，或为了追求发展，则需要向银行借贷。 以A 公司为例，按银行贷款年利率4.35%计算，20xx 年A公司应付银行利息1461 万元。 建筑业普遍产值利润率小于2%， 这无疑进一步增加了企业的资金成本，加重了企业债务压力，压缩了企业的利润空间，不利于企业的良性发展。

表1 20xx 年公司缴纳保证金统计表单位：万元

三、保证金制度存在的问题及对施工企业的影响

（一）建筑市场保证金制度相关法律依据不完善

目前，部分种类的保证金有相关法律法规的指导，如农民工工资保证金、投标保证金、工程质量保证金、履约保证金等，但有很大一部分未有相关规定予以明确， 如企业注册保证金、安全生产保证金、工期保证金和优质工程保证金等，法律认可较为笼统。 若保证金制度设置缺少必要的法律法规作为依据，建设工程合同中关于保证金的条款与实际工程建设情况不一致， 对于施工企业则是十分被动的，不利于施工企业的能动性。

（二）工程保证金种类多且缺乏统一管理标准

一方面，工程建筑市场管理中对施工企业管理条例繁杂，基本是以“网状”的形式展开的，从而导致了工程保证金管理缺乏统一的规范。 地方政府作为一个相对独立的地区利益主体，以地区经济利益最大化为追求目标，制定的相关政策纷繁复杂、划分标准不一、保证金缴纳额度较高、支付方式多样，增加了施工企业负担。 另一方面，我国工程建设市场的管理部门众多，带来多头执法、交叉执法、越权执法、超前执法等问题，大多数施工企业受到建筑市场多头管理的执法困扰，对施工企业的管理由“纵向”行业管理，变成了“横向”政府部门交叉管理， 这导致保证金额度和种类多样，打乱了施工企业的生产经营活动节奏。

（三）政策执行难度大

受部门利益和地方保护主义影响， 相关法律法规和地方政策出台，变相设定条款，在招标时提高准入门槛、设置障碍，对不同地区的市场主体， 以不合理条件进行限制或者排斥。如，在基础设施项目招投标文件中设定的投标保证金金额过大或者比例过高，5 亿的项目要开具1200 万元的投标保函， 甚至项目要缴纳1000 万元现金保证金；规定必须在项目所在地注册子公司并缴纳最低限额资本金；履约担保以保函形式提供则不支付预付款；低价中标项目施工企业除提交履约担保外还需额外缴纳一定额度的低价中标履约担保。 这些条款都限制了建筑企业参与市场的公平竞争。

（四）合同双方权利义务不平等

2018 年住房和城乡建设部发布《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“指导意见”）， 该指导意见表明，为维护施工企业合法权益不被损害，招标方须向中标方提供工程款支付担保，同时有权要求中标方提供履约担保或履约保证金。 但从实际执行情况来看， 政策并未得到贯彻落实，大部分项目要求承包人按时提供履约担保，要求施工企业在合同签订前就提供履约担保，而在制定招标文件时，鲜有招标文件约定招标人需向承包人提供支付担保。 建筑市场竞争激烈， 在建设工程承包中建设方处于主导地位，且没有相关条款约束， 尤其是建设方索赔、违约等事项，缺乏有效的市场监管措施，这种情况加剧了合同双方权利义务的失衡。

（五）施工企业内部保证金管理意识薄弱

施工企业大部分对保证金疏于管理，没有指定专人负责规划统筹， 存在偶有遗失保函、到期保证金未及时收回等情况。 没有加强保证金管理意识，容易出现本可以避免的问题。 一是，急于竞争忽视了其他因素，比如由于建设单位占据主导地位，工程招标竞争激烈，施工企业往往愿意采取以现金形式缴纳投标保证金以显示自身实力和诚意，不对招标方进行充分的尽职调查， 增加了保证金无法收回的风险；二是，没有仔细研读招标文件条款和相关政策，企业对政策不熟悉，导致无法享受到优惠减免政策给企业带来的红利。 比如，有地方政策规定，被招标项目所在地省级交通运输主管部门列入“省交通运输守信联合激励对象名单（红名单）”的单位可以减免50%或者免交保证金，有地方政策表明，对于积极办理履约类保函或保证金的单位，可以申请绿牌和劳动竞赛加分等，这对企业都是利好的。 但施工企业对这些政策没有给予足够的重视，未参考优惠减免政策就急于汇出保证金，导致保证金占用企业大量流动资金。三是没有考虑在施工过程可能存在不可抗力的潜在风险、不合理索赔风险、合同条款争议风险等。 例如某项目预付款保函到期，施工企业没有考虑预付款在分期拨付工程进度款已扣回的情况，只需按业主未扣回剩余金额开具保函，项目部为了满足业主要求，急于按原保函金额办理续期，不但造成开具保函银行再次收取手续费增加了企业成本，且一旦项目发生无法按原计划进行的情况，则可能导致业主利用保函条款滥用索赔权，给企业带来巨大损失。

（六）保证金回收难

2017 年财政部联合住房城乡建设部出台《关于印发建设工程质量保证金管理办法的通知》（以下简称“办法”）指出，凡是履约保证金在工程项目收尾之前缴纳的，发包人不允许再次预留工程质量保证金。 在对保证金预留时，发包人要严格遵守合同约定方式。 其中，保证金总预留占比应在工程价款结算总额的百分之三以下。 2021 年，有地方政府宣布下调工程质量保证金预留占比到1.5%，同时，提倡使用银行保函的方式， 以此提高企业资金流动性。除此之外，该“办法”还新增“逾期返还保证金的违约金支付办法及违约责任”条款，进一步明确逾期返还保证金的违约责任。但实际工作中，有的建设单位未按照文件规定执行，承包人已提供履约担保的， 仍在进度款中按比例扣留质保金；有的建设单位仍在招标文件中按5%约定质保金扣留限额； 有的建设单位因资金落实情况不佳，无法支付预付款和备料款，且在招标文件或合同中对工程进度款拨付比例约定过低，如约定项目完工验收达到合同价70%时，中止拨付进度款，等到政府审计或项目收尾决算时把所余工程款一并支付；有的项目已经交付超过1 年以上，承包方累计仅收到70%合同价款。建设单位拖欠工程款或保证金，施工企业因担心失去市场，几乎很难通过法律途径维护自身的合法权益，工程尾款和保证金回收困难重重，增加施工企业资金压力。

四、施工企业完善保证金管理的建议

施工企业的良性发展才能带来整个行业不断进步，保证金在这其中起到了积极作用但也对施工企业产生了负面影响，要面对问题纠正问题， 从切实减轻施工企业负担的角度出发，结合市场实际，建立相应的管理制度，完善保证金管理机制和体制。

（一）修订和完善相关法律法规，规范市场秩序

从现有《招标投标法》《建筑法》等来看，法律法规还有待进一步完善。 尤其是《建筑法》的细化补充，才能使建筑市场发展更加规范。 通过进一步提升法律的公正性和严肃性，做到有法可依、有法必依、违者必究、究则必严，使建筑市场的各参与方主体都能够得到法律的平等保护。 法律法规应从工程情况和发展走向出发，对法规法条适时优化，相关工程建设法规条例的编审部门，若能针对建设方和承包方现实工作中存的争议， 给出法律上明确的界定，比如对质保金扣留比例或扣留金额以及返回做出约定，避免法律法规和现实脱节。 这样既可以保护施工单位在最终结算时不处于“弱势地位”， 又可使得建设方在缺陷期内掌握资金在手的主动权，势必将减少结算纠纷，从而得到建设方和施工企业双方共同认可的良好预期。

（二）规范保证金种类，统一标准

建筑市场上保证金种类繁多，收取标准差异较大，为了降低施工企业制度性成本，为施工企业减负，各级单位应积极履行《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49 号）相关要求，切实清理规范工程建设领域保证金，明确保证金种类、涉及项目、收取单位、收取金额、收取形式；在对保证金保留时，以合同约定或规定为依据，确定收取单位、返还周期、返还项目及应返还金额等。 并且，仅保留履约保证金、农民工工资保证金、投标保证金和工程质量保证金， 其他保证金全部取消。 在标准上，全国各地达成一致，相互监督。通过这样的方式，创建健康发展环境，为施工企业减负，为市场发展注入活力。 通过有效保证企业生产经营利润，有利于企业集中力量加大在科技创新、技术储备、设备更新、人才培养和质量安全管理等方面的投入，不断提升工程技术与管理水平，确保工程质量与安全。

（三）规范建筑行业诚信履约

2019 年，住房和城乡建设部等六部委联合颁发了《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》。 该意见中强调，要对工程担保制度分类推行。 指导意见明确，凡是招标文件列明中标人所需提供履约担保的，必须严格遵照，并且，招标人要自觉提供工程款支付担保给中标人。 由此可见，履约担保和支付担保是对立对等存在的，根据此对立对等的担保机制，有助于建设方和施工企业强化工程风险防控能力建设。 一方面建设方希望施工企业能按时保质的完成工程项目，建设方要求施工企业提供履约担保，有利于保证施工合同的依约履行，保障了发包人的根本利益。 另一方面，我国建筑工程的工期和质量问题突出， 重大的安全质量事故屡屡发生，建设方因为资金问题往往存在工程款拖欠、施工方垫资等情况，建设方依据合同提供工程款支付担保，对处于市场优势地位的建设方起到了约束作用，也为处于建筑市场弱势地位的施工企业提供了保护伞，这种双向的担保制度保障了合同双方的合法权益，可以促进建筑市场主体树立良好的履约意识，保障建筑市场良好秩序。

（四）加大银行保函应用范围，利用信息化数据逐步取消以现金缴纳保证金

《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》 表示，要加速普及银行保函制度。 凡是满足条件的地区，均鼓励使用工程保证保险和工程担保公司保函。 2021 年12 月召开的国务院常务委员会提出，全面推行保函（保险）替代保证金。 针对国务院所提规范工程建设领域保证金的工作要求，各级政府部门应严格遵守，在缴纳投标保证金、履约保证金、农民工工资保证金和工程质量保证金时，鼓励建筑业企业应用保函方式。 眼下，建筑市场暴露出工程欠款、工程防风险能力弱、欠薪屡禁不止、履约纠纷屡见不鲜等问题， 企业流动资金长期用于保证金缴纳，导致其运转困难，而且保证金被占用、挪用等违法现象时有发生，亟须通过完善工程担保应用机制加以解决。 意见还表示，要对电子保函大力推广，坚持“互联网+”工程担保市场监管路径，提高电子保函普及率。 现阶段，投标保证金电子保函系统已先后在十余个城市的公共资源交易中心应用， 三类保函业务也在其中，分别是担保保函、银行保函和保险保函。 从保证金的电子保函发展历程看，投保保证金首当其冲，投标保证金管理系统最先新增建设工程电子保函模块。 当前，工程担保体系构建日益趋于成熟，智能风险审查和线上业务审批亦如此。 而投标保证金向电子保函转型，推进了各类电子保函发展。

（五）建设信用体系，加强市场监管

清理规范保证金的同时，为了促进工程担保的良性发展，建筑行业要积极推进信用体系建设，加大诚信公开力度，推行守信联合激励和失信联合惩戒，建立监督约束新机制。 首先，全国上下应用一致的资信评价标准。 信用评价工作应面向银行、工程担保公司、保险等机构展开。 对建筑市场信息全面公开，如人员资格、信用信息、企业资质、工程担保、工程业绩等内容；尝试在工程担保中应用建筑市场信用评价结果，精简担保程序，降低担保费用；若是失信企业存在恶意索赔等行为，一律列入建筑市场主体“黑名单”，严格处罚，营造“一处失信、处处受制”的市场环境。 不管是市场哪方主体，均要树立良好的信用意识，做好内部信用管理工作，不断提高企业信用，为工程担保打下坚实基础。 其次，建设单位在开展工程建设项目招投标、报建、施工许可等工作时，应至少拿出工程造价的四分之一或一半放入银行监管账户，监管银行为其提供《建设资金到位证明》。 承诺书应把建设单位持有的工程款支付保函或建设资金到位证明清楚列出。 对于建设资金花销，各级住房城乡建设主管部门应积极监督跟进，着手构建长效机制，制定配套的工程价款结算相关制度，适当上调工程进度款支付比例，如期支付工程款。 出台实施差别化政策， 对建设单位实行信用评价，若建设单位在工程款支付存在违约行为，则在建筑市场信用档案注明其不良行为，以期提高建设单位市场履约的规范性。

（六）加强企业内部管理，提高风险认知意识

面对当前多变的经济形势及国家政策的双重影响，建筑市场环境压力剧增，项目结算周期拉长、支付比例降低、新型金融工具代替现金结算以达到滞后付款的方式层出不穷,为了适应经济发展的新要求,建筑施工企业必须立足本企业实际， 建议从以下方面加强企业内部管理：第一，做好合同管理工作。 在合同签订前要仔细分析合同条款，审核合同条款是否真实、齐全，在合同中明确结算方式和合同价款， 针对合同中不明确的条款第一时间更正，补充完善，避免合同引发违约或纠纷。 第二，组建高水准团队，有效发挥企业管理职能。 企业内部各级人员应积极学习岗位业务知识，掌握专业技能，要结合企业实际情况认真研究行业政策法规， 了解和掌握第一手资料， 定期对接工程所在地的施工单位、政府机构、设计单位材料设备供给单位、建设单位，建立良好的信任和合作关系，到达信息资源共享， 力求争取最大优惠， 为企业降本增效，规避风险。 三是加强项目全过程管控，在投标阶段，应掌握招标人的企业状况、落实项目的资金来源，明确项目的整体实施方案等；当项目推进时，必须确保每一环节工作严谨。 譬如，决算管理、工程计量、工程资料搜集整理、项目备案、收款管理、竣工资料提交、对外付款前合同审查等。 当项目即将结束时，应着手准备质保金回收、项目应收款项催收等工作，制定配套的应收账款风险管理机制。

（七）施工企业应加强企业内部保证金管理

企业应结合新形势，适时制定与现实工程建设环境相匹配的企业内部保证金管理制度，筑牢风险防线。 通过出台保证金管理办法，细化保证金业务办理审批流程，规范保证金的缴纳、退还和管理工作， 如规定严格控制现金保证金支出，将现金保证金支付管理纳入财务监察范围，对违规对外提供现金保证的行为，将在年度考核中酌情扣分；必须支付现金保证金的项目，应在合同中明确约定保证金预留、方式及违约责任；建立严格的保证金支付审批备案制度，严禁对非国有性质建设方以现金形式缴纳投标或履约保证金等。 通过对保证金的缴纳、退还、后续管理作出明确规定，确保保证金缴款到位、管理安全、清退及时，切实保障企业的合法权益。 作为行业领军者的施工企业，更需在现实中不断完善内部管理为企业高质量发展提供保障。

建筑业的长期稳定发展，需要行业部门和政府通力合作。 行业主管部门和政府要树立良好的服务意识，以管理体制机制为依据，监督政策制度落实到位;做好动态管理工作，当建设行业出现突发问题时，第一时间制定应对策略，妥善处理。以新形势为大背景，行业相关部门要为“走出去”的企业铺好发展道路，健全完善相关制度。 与此同时，把自律机制引入到行业中，让本地竞争良性循环，创设健康积极的营商环境，为工程建设各方主体的合法权益保驾护航。