“十四五”时期预算绩效管理制度改革研究

●王泽彩 刘 薇

全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的基础条件。 “全面预算绩效管理实质上是全面风险管理”， 预算绩效和公共风险实质上是一个硬币的两面，绩效管理能够促进财政资源配置效率和资金使用效益提升，有效对冲公共风险。 “十四五”时期，研究改进中期财政规划管理、优化公共资源配置、 提升财政资源的统筹协调能力，提高公共产品质量和公共服务水平等，必须与现代预算绩效管理制度建设密切联系起来。

一、“十三五”时期预算绩效管理制度改革成效

“十三五”时期，我国预算绩效管理改革稳步推进，《关于全面实施预算绩效管理的意见》 实施以来，“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理制度建设取得阶段性成效。

（一）全方位预算绩效管理新格局基本形成

一是对所有中央本级项目、中央对地方专项转移支付、中央与地方共同事权转移支付，从数量、质量、时效、成本、效益等维度全面衡量预算安排及使用效果。初步建立重大政策和项目全周期跟踪问效机制。二是推动地方层面开展了部门整体绩效评价，以及地方财政运行综合绩效评价，不断提高部门和单位整体绩效水平。三是从促进财政资源高效配置、增强财政可持续性的视角推动各级政府收支预算全面纳入绩效管理取得一定进展。

（二）全过程预算绩效管理闭环链条初步建立

中央、省级和部分市县财政已经构建项目支出为主的全过程预算绩效管理闭环链条，实现“预算编制有目标、预算执行有监控、执行结果有评价、评价结果有反馈和反馈结果有运用”全过程改革意图。

（三）全覆盖的预算绩效管理体系日趋完善

一方面，预算绩效管理的范围有序扩大。基本实现预算绩效管理覆盖五级政府和一般公共预算、 政府性基金预算、国有资本经营预算，并逐步向政府投资基金等领域延伸。 另一方面，已初步构建了覆盖精准扶贫攻坚、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、冷链物流、电子商务进农村、地方政府专项债券项目等的绩效管理制度体系。

（四）分行业、分领域、分层级预算绩效指标有序确立

一是针对绩效目标和指标体系出台一系列相关制度和管理办法①， 完善预算绩效指标确定机制，平衡绩效指标通用性和专业性，增加可衡量的量化绩效指标。二是注重将预算绩效管理和预算编制融合， 结合政府收支分类逐步完善共性指标和个性指标框架设计（如上表所示），不断夯实预算绩效管理的基础性条件。 三是“十三五” 时期绩效目标管理和绩效自评覆盖面进一步扩大。

表1 2020 年分行业、分领域绩效指标框架

（五）绩效管理监督问责体制机制逐步健全

着力推进绩效信息公开。 重要绩效目标、绩效评价结果逐步有序与预决算草案同步报送同级人大、向社会主动公开，自觉接受人大和社会各界监督。 特别是，提交全国人大审议的中央部门项目绩效目标数量从2020 年的50 个增加到2021 年109 个。 实施了绩效评价结果与预算安排直接挂钩办法， 低效无效配置资源的局面明显改善。

二、我国预算绩效管理制度改革问题分析

当前， 影响预算绩效管理制度改革顺利推进的相关问题亟待解决，值得高度重视。

（一）预算绩效管理制度的法律基础亟待筑牢

一是绩效立法研究滞后。绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用、绩效生态、绩效治理、激励问责等法律法规的完善是改革有效实施的重要前提， 亟待通过立法支持并实现绩效管理的制度化、规范化、法治化。二是现行财政法规绩效约束薄弱。尽管《预算法》《预算法实施条例》中对绩效管理有些许规定，但是过于笼统粗放。三是预算绩效管理制度“碎片化”特征较为突出，缺乏系统性、整体性、科学性的中长期顶层制度安排。 究其原因， 我国全社会绩效理念和绩效文化基础相当薄弱， 尚缺乏宏观绩效管理理念与规则较充分的法治化表现形式。

（二）重微观绩效轻宏观绩效管理现象亟待消除

如前所述， 推进微观制度建设和侧重项目支出的绩效评价取得显著进展，但着眼于国家治理层面如何实现财政资源优化配置和效率最大化， 特别是如何防范资源错配带来的公共风险？ 怎么配置、配置多少才更有效率等等， 仍缺乏提升国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计。 这是预算绩效管理缺乏“跳出财政看财政”的宏观视野，尚未树立风险思维的全局观造成的。

（三）绩效评估的前置性预测分析能力亟待加强

从中央到地方，预算编制环节“事前”对相关情况、 经济参数和未来场景的预测能力相对薄弱，相关评价主体评价能力建设、数据资料支撑、评价模型优化、评价经验积累等等，与高质量绩效评价要求仍有较大差距。 基于独立化、专业化，评价“三年滚动预算”技能，还力有不逮。绩效管理的“基础设施建设”滞后于数字经济的飞速发展，是不容忽视的重要原因。

（四）绩效目标、绩效指标和绩效评价体系亟待规范

首先， 绩效目标设计和自评价质量亟待提高。 绩效自评缺乏客观性和准确性； 绩效指标“泛指标化”特征突出，形式主义导致评价质量不高。 其次，具体到各行业、不同领域、分层级评价指标体系尚没有统一。 再者，绩效评价操作规范迟迟没有形成管理部门认可的、 相关参与主体接受的量化细化的标准， 使得评价结果的公信力受到质疑。 究其原因，全面实施预算绩效管理是涉及到整个预算管理机制的、复杂的、系统性的工程，改革任重道远。

（五）预算绩效管理的基础工作亟待进一步夯实

一是专业人才队伍薄弱， 主要表现为三个“不到位”，即：人员队伍建设不到位，绩效培训力度和内容差异化不到位，培育、引导和发展第三方机构能力不到位。 二是绩效数据库信息系统研发不到位，绩效评价标准库、数据资料库建设滞后，迫切需要对预算绩效管理“数据基础”进行优化。 三是绩效目标动态监控范围偏窄，究其原因，预算绩效管理处于起步阶段，系统化的基础设施建设尚未全面推开，与政府“金字号工程”联网数据库共建共享亟待提速。

三、“十四五” 时期预算绩效管理制度改革基本原则与框架导图

“十四五”时期，预算绩效管理改革应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中和五中全会精神，坚持以人民为中心发展理念，着眼于推动资源配置最优、产出效果最大化目标，将制度创新、技术创新和管理创新紧密融合，分阶段、 分步骤建设具有中国特色的预算绩效管理制度体系，助推财政政策“提质增效，更可持续”目标的实现。

（一）基本原则

1、 以确定性对冲公共风险原则。 预算绩效管理的根本目标， 是服务现代财政制度建设和现代国家治理的全局，防范与降低公共风险，实现以制度的前瞻性、确定性“未雨绸缪”地对冲公共风险的多样性和不确定性。 在构建预算绩效管理框架过程中， 应注重以风险思维的全局观“跳出财政看财政”。

2、长短结合、由粗到细原则。 推进预算绩效管理的各项措施， 需要从短期做起、 长短期结合、由粗到细推进的路径加以推进。 将实现宏观目标的综合绩效评价与微观目标的资金效益评价统筹结合； 将考虑新政策适应性与评价原有政策的合理性统筹结合。

3、 全面推动与重点突破原则。 预算绩效管理已经进入全面“攻坚”阶段，在进一步健全和完善绩效管理制度体系的同时， 应注重从结构和质量角度， 在部门预算绩效考评法规基础和支持条件、事前绩效评估所需的预测能力、分领域绩效评价指标体系构建等方面， 予以加快推进。

4、 机制创新与协同增效原则。 在构建预算绩效管理综合框架中， 要形成各责任主体权责明确、公共风险预控机制完善、决策机制科学高效、监督奖惩精准及时的管理体系，提高全面预算绩效管理的协同效应和综合水平。

（二）框架导图

基于未来风险的逻辑思维， 依托完成经济社会现代化转轨所需的政府预算管理制度改革要求， 从六个方面研究构建优化预算绩效管理制度框架。 即，一是按照党的十八届三中全会明确要求，以建设现代财政制度为统领，服务于国家治理体系和治理能力现代化大局； 二是以提升公共风险治理能力为指导， 发挥绩效管理对冲公共风险的效能； 三是以健全绩效法规体系为支撑，推动实现全覆盖预算绩效管理；四是以公共风险最小化作为评价“量尺”，充分估量不同风险间相互关联、相互转化的特性，优化设计绩效评价标准和指标体系；五是以“数字财政”信息化为重点； 六是以评价结果与预算安排挂钩机制为保障。

图1 “十四五”时期预算绩效管理制度导图

四、“十四五”时期预算绩效管理制度改革对策建议

“十四五”时期，贯彻“加强财政资源统筹”“深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理”总体部署，按照绩效管理“提质增效”要求，建议采取以下应对措施：

（一）注重加强宏观绩效管理，引领预算绩效管理提质增效

一是宏观绩效管理贯穿于财政资源配置的各个环节和资金运用的全过程。 贯穿于公共事务决策和公共产品提供的全过程， 涵盖公共产品和服务的整个生命周期。 二是相对于市场在资源配置发挥决定性作用而言， 亟待加强预算在公共资源配置中决定性作用的发挥， 提升宏观资源配置效率和效益。 三是在确定财政政策的大方向和力度、制定具体政策要领、 确定资金在项目群与具体项目上的配置、资金使用的监督、公共工程项目竣工交付使用的运营和维护等方面， 都需要从宏观视角设计绩效管理的流程和重点。

（二）注重细化、量化“四本预算”绩效目标，降低财政运行不确定性风险

第一，注重全覆盖范畴。 加快细化覆盖“四本预算”的绩效目标管理，构建全过程闭环系统，细化全流程管理链条。 探讨研究出台《事前绩效评估管理办法》，搭建事前绩效评估工作平台。 第二，强化绩效目标管理。 对“绩效目标管理”环节单独建章立制，形成系统而明确的规范。 第三，加强绩效运行监控。 一方面，执行过程中的评估推行“双监控”，积极引入第三方评估；另一方面，构建闭环式全覆盖监督系统。 第四，对“全口径预算”开展绩效评价。 积极拓宽绩效评价范围，保障各项制度和政策有效运行。 第五，探讨完善绩效管理考核制度。总结经验及时推进考核办法的修订， 提升预算绩效考核质量和有效性。

（三）注重降低未来不确定性预期，优化绩效评价标准和评价指标体系

首先， 在面向未来的预算模式下， 必须遵循“加大对未来不确定性、公共风险变化趋势的分析与预测”原则。 其次，建立健全预算绩效管理标准体系。 即以防范和对冲公共风险为前提，设计内容精炼、结构合理、程序规范、定额标准、能够动态修订、 支撑预算编制和执行科学有序推进的原则标准。 再者，探讨研究各部门和预算单位整体绩效目标可量化考评的指标体系。

（四）注重整体绩效管理与微观绩效实践融合，促进绩效管理高质量发展

一是全面实施预算绩效管理涉及到经济、社会、政治、环境等多个维度，必须从整体进行绩效管理。 坚持“以不确定性为基准”，突破以往理论研究局限，“从效益观转向更高层面的一致性的风险理念，注重宏观绩效和整体绩效”。 二是启动部门整体支出绩效管理试点，逐步实现全覆盖。 通过绩效目标和指标体系来量化部门业绩，引导部门通过加强管理提升支出绩效水平。 三是分类制定绩效目标和差异化指标体系。 根据部门不同特点，可“量体裁衣”分类制定优化技术性指标设计。 四是转向未来风险逻辑，实施全成本预算绩效管理。 运用全成本绩效分析报告全景图式展示项目运行“全成本”。

（五）注重加强人才培养和预测能力建设，强调重点支出绩效评估能力建设

第一，大力加强各级、各部门在预算绩效管理领域的人才培养，以强化培训、“传帮带”等多种方式，打造人才团队。 第二，有必要引入和委托具备专业评估资质、专业知识和能力的第三方机构实施绩效评价。 健全和完善第三方机构的遴选机制与委托机制，并对从业人员的信誉、质量、能力等进行认证。 比如，研究设立“绩效评价师”资质认证。 第二，牢牢把握“全面预算绩效管理实质上是全面风险管理”的实质，大力加强各级、各部门绩效管理工作中的预测能力建设。 要结合现代信息技术的应用和人才培育的推进，积极开发量化预测模型并不断积累经验、对其进行动态优化强化。 第三，突出重点地选择若干重要专项，组织高水平团队形成绩效评估的案例与示范，并积极推广。 第四，对于地方政府债务管理绩效与隐性债务风险防范绩效、“两新一重”建设项目管理绩效与“民生改善”关系密切的社保资金管理绩效、中央“直达资金”管理绩效等，可以优先开展评估并及时推广示范。

（六）注重建立健全“一条龙”式绩效管理制度体系，践行绩效监督问责

一是构建财政核心业务一体化绩效动态监管体系。 应充分运用“互联网+绩效+管理”模式，明晰财政部门监管责任和绩效管理主体责任界限，强化动态监管体系对财政主体业务的覆盖，并充分发挥协同、整体推进作用，促进公共资源优化配置。二是完善预算绩效立体化监督体系。分领域、分行业、分层级探讨建立健全操作流程， 秉持改革创新理念，在原有内、外审计和纪检监察体系中，优化各相关主体分工与协同（叠加和协调）关系，构建预算绩效的立体化监督体系，提升预算管理现代化水平。 三是完善政府综合财务报告制度。引入权责发生制的政府综合财务报告，将更能够准确反映财政资金运行全流程的成本与效益， 匹配预算绩效管理要求，促进政府预算更加完整、 可信和适应年度衔接、周期变化中“瞻前顾后、综合平衡”的需要。

注释：

①《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88 号）、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163）号）、《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210 号）、《国务院办公厅关于转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委〈扶贫项目资金绩效管理办法〉 的通知》（国办发〔2018〕35 号）、《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）、《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金 〔2020〕13 号）、《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号）、《财政部关于委托第三方参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6 号）、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4 号）等。